11001031500020230750201 — Consejo de Estado

1 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., seis (06) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y Juzgado 35 Administrativo de Medellín Temas: Tutela contra providencia judicial.

Debido proceso, tutela judicial efectiva, buen nombre y «patrimonio». SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra de la sentencia de tutela del 9 de febrero de 2024, dictada por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de tutela. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, las señoras Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara, quienes actúan en nombre propio, pretenden que protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva, buen nombre y «patrimonio».

Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se ordene al Juzgado 35 Administrativo de Medellín: (i) inaplicar las sanciones impuestas a través de los autos del 30 de agosto y 27 de octubre de 2023, confirmadas en autos del 5 de septiembre 2 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y 3 de noviembre de 2023, respectivamente, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, en los que se le impuso multa de 1 salario mínimo legal mensual vigente, por desacato;

(ii) proferir una nueva decisión en la que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de la sanción, por la imposibilidad de cumplimiento de la orden; (iii) comunicar lo pertinente a la entidad encargada de la ejecución de la sanción; y (iv) atender los antecedentes jurisprudenciales en materia de «levantamiento de sanciones». 1.1.2.

Los hechos El accionante narró como hechos de tutela, los siguientes: i) El señor Luis Julio González interpuso una acción de tutela en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas por la presunta vulneración de su derecho fundamental de petición. La solicitud de amparo fue negada por el Juzgado 35 Administrativo de Medellín en fallo del 19 de mayo de 2023, por considerar configurado el hecho superado. ii) El tutelante impugnó la mencionada decisión y el Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 4 de julio de 2023, revocó lo decidido por el a quo y amparó el derecho fundamental deprecado; como consecuencia de lo anterior, ordenó a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas dar respuesta de fondo, clara y concreta sobre el turno que le correspondía al accionante para el pago de la indemnización que le fue reconocida en la Resolución 04102019- 021530 del 14 de diciembre de 2019. iii) El 10 de julio de 2023, la Unidad le informó al señor Luis Julio González que no se encontraba acreditado ningún criterio de priorización que le permitiera ingresar a la lista de pago para la vigencia fiscal 2021 -2022, por lo que no era posible asignarle un turno u ofrecer una fecha de pago, debido a que los desembolsos solo están sometidos a la aplicación del método técnico de priorización. iv) El Juzgado 35 Administrativo de Medellín, por medio de auto del 8 de agosto de 2023 impuso sanción por desacato a orden judicial a Nathalia Romero Figueroa, 3 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directora encargada de reparaciones de la Unidad y a Patricia Tobón Yagarí como responsables del cumplimiento; sin embargo, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, en auto dictado el 15 de agosto de 2023 en el trámite de la consulta, declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del 25 de julio de ese año. v) Una vez rehecho el trámite del desacato, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín sancionó a las hoy accionantes con multa equivalente a 1 salario mínimo legal mensual vigente para cada una, según consta en auto del 30 de agosto de 2023, la cual fue confirmada el 5 de septiembre de ese año por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, en el grado jurisdiccional de consulta. vi) Las tutelantes radicaron una solicitud de inaplicación de la sanción en el mes de octubre de 2023, la cual fue negada por el Juzgado 35 Administrativo de Medellín en auto de día 27 de ese mes y año, en el que, además, se les impuso una segunda sanción de multa de 1 salario mínimo legal mensual vigente para cada una, que también fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia del 3 de noviembre de 2023. vii) La Unidad para las Victimas radicó 3 solicitudes de inaplicación de las sanciones el 1 de septiembre, 24 de octubre y 27 de noviembre de 2023, en las que explicó que no es posible hacer la entrega inmediata de la indemnización del señor Luis Julio González, en atención a que «el puntaje obtenido en la aplicación del método técnico de priorización del accionante del año 2023 fue de 21.83259» y que «el puntaje mínimo para acceder a la media indemnizatoria es de 38.9898» para el año 2023, entre otras.

Todas las mencionadas solicitudes han sido resueltas de manera negativa. 1.1.3. Los defectos invocados En sentir de las accionantes, las providencias objeto de censura vulneraron sus derechos al debido proceso, tutela judicial efectiva, buen nombre y «patrimonio», en atención a las siguientes circunstancias:1 1 Documento 4 en el índice 2 de la primera instancia en Samai. 4 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) En las providencias cuestionadas se incurrió en un defecto sustantivo, al desconocer las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018 en materia de modulación de pagos relacionados con el pago de indemnizaciones administrativas. ii) El Juzgado 35 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrieron en un defecto fáctico por una defectuosa valoración del material probatorio, pues no se estudiaron ni tuvieron en cuenta los informes rendidos por la Unidad.

Así, se valoraron de manera caprichosa, irracional y arbitraria las razones por las cuales se explicó que no era posible ofrecer una fecha precisa para el pago de la indemnización del señor Luis Julio González. Las autoridades judiciales accionadas no atendieron el procedimiento administrativo para la entrega de las indemnizaciones administrativas a las víctimas del conflicto armado y no desconocieron el principio de igualdad frente a las demás víctimas.

En el caso del señor Luis José González se aplicó el método técnico de priorización el cual arrojó que el favorecido no se encuentra en una situación de especial protección que permita la priorización del desembolso de su indemnización ni la fijación de una fecha cierta. iii) En las decisiones tuteladas se obvió el alcance que la Corte Constitucional le ha dado al derecho fundamental de petición en las sentencias T-1092 de 2007 y T-656 de 2011.

Del mismo modo, violan directamente la Constitución Política al desconocer los derechos al debido proceso, igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe. iv) Es materialmente imposible cumplir la orden de tutela en los términos precisos impuestos por el Tribunal Administrativo de Antioquia, toda vez que la entrega de las medidas de reparación, atención y asistencia deben cumplir los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad, razón por la que se ha impuesto la utilización del Método Técnico de Priorización, como herramienta para establecer el orden de pago. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Unidad depende de un presupuesto anual que se debe distribuir en las personas priorizadas según el artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019, lo que quiere decir que no es posible saber el número de víctimas que serán priorizadas para el pago, razón por la que no es viable fijar una fecha de pago para cada persona a indemnizar.

Si bien la indemnización es una obligación del Estado, no hace parte de los derechos fundamentales que puedan ser reclamados por vía de tutela. No es física ni presupuestalmente viable indemnizar a más de 9.237.051 de víctimas al tiempo ni por esta clase de mecanismos de amparo. La anterior situación ya ha sido objeto de estudio por el Consejo de Estado2 y por la Corte Constitucional.3 En el marco de las posibilidades «la entidad ha gestionado todo su actuar administrativo a fin de dar cumplimiento a lo ordenado por parte del fallo de tutela, respetando el debido proceso y así poder brindarle a Luis Julio González una efectiva respuesta». 1.2.

Actuación procesal El presente mecanismo de amparo constitucional fue admitido por medio de auto del 15 de diciembre de 2023, en el que se ordenó notificar como parte accionada al Tribunal Administrativo de Antioquia, y al Juzgado 35 Administrativo de Medellín, para dentro de los 2 días siguientes a la notificación de esa decisión rindieran el respectivo informe; además, se ordenó la vinculación, como tercero con interés, del señor Luis Julio González.4 1.3.

Contestación de la demanda El Juzgado 35 Administrativo de Medellín no se pronunció sobre la presente acción de tutela. Solo el Tribunal Administrativo de Antioquia rindió informe en el que expuso los siguientes argumentos:5 i) El contenido argumentativo de las providencias objeto de cuestionamiento permitirán concluir si existe o no la vulneración a los derechos fundamentales que 2 Consejo de Estado, Sección primera.

Sentencia del 11 de febrero de 2021. Radicado 11001 03 15 000 2020 04776 00. 3 Corte Constitucional. Sentenciad C-753 de 2013 y SU-034 de 2018. 4 Documento 21 en el índice 4 de la primera instancia en Samai. 5 Documento 26 en el índice 9 de la primera instancia en Samai. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alega la parte accionante.

Las decisiones allí contenidas son válidas, razonadas, ajustadas a derecho y respetuosas de los precedentes jurisprudenciales aplicables. ii) Las tutelantes pretenden que por vía de tutela se les permita incumplir los mandados que les fueron impuesto en una similar acción constitucional. Este mecanismo no puede ser utilizado como una tercera instancia, pues ello desdibujaría la cosa juzgada y la seguridad de las relaciones jurídicas. 1.4.

Sentencia impugnada6 La Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia dentro del presente trámite constitucional el 9 de febrero de 2024, en el sentido de declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por las señoras Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara, por estimar insatisfecho el requisito mínimo de relevancia constitucional, de acuerdo con los siguientes argumentos: i) En el trámite incidental las autoridades accionadas de manera reiterada señalaron que la UARIV no ha cumplido adecuadamente con la orden de tutela, esto es, dar respuesta de fondo, clara y concreta a la petición presentada por Luis Julio González, en la que se le indicara el orden en el que se encuentra para la entrega de la indemnización y la fecha estimada en que recibirá el desembolso al cual tiene derecho en virtud de la Resolución 04102019-021530 del 14 de diciembre de 2019. ii) Las autoridades accionadas concluyeron que la Unidad no ha dado cabal cumplimiento a lo ordenado en sede de tutela y que no se manifestó una justificación válida para dicho incumplimiento, por el contrario, encontró que la entidad ha omitido adelantar las actuaciones necesarias para acatar lo ordenado. iii) La parte actora no presenta argumentos con relevancia constitucional que permitan entrar al análisis de fondo del presente asunto, más allá de su inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto.

Así, resulta claro que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara 6 Documento 31 en el índice 13 de la primera instancia en Samai. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de una instancia adicional, pues, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite incidental de tutela, con lo cual el asunto sale de la competencia del juez constitucional. 1.5.

Impugnación7 Las accionantes, impugnaron la decisión de primera instancia, de acuerdo con las siguientes razones de disentimiento: i) La Unidad no pretende desconocer los derechos del señor Luis Julio González, sino que el pago de las indemnizaciones se encuentra sometido a un sistema de priorización que no permite ofrecer una fecha cierta para el desembolso del dinero.

El aludido Método Técnico de Priorización fue aplicado en el caso del señor González y arrojó un puntaje que lo cataloga como persona no priorizada, en atención a que no cuenta con una situación especial que amerite el pago inmediato. ii) Tal como se informó a las autoridades judiciales accionadas, no es procedente informar un turno para el pago de la indemnización porque, además de la no priorización del señor Luis José González, el desembolso también obedece a la disponibilidad presupuestal de la Unidad.

Adicionalmente «al no ser posible realizar el desembolso de la medida de indemnización en la presente vigencia en razón al resultado del método técnico y la disponibilidad presupuestal, la Unidad procederá a aplicar cada año este proceso técnico hasta que el resultado permita el desembolso de su indemnización administrativa, puesto que, en ningún caso, el resultado obtenido es acumulado para el siguiente año». iii) En las decisiones cuestionadas se impuso una sanción sin tener en consideración que los servidores públicos de la Unidad no pueden desconocer el proceso administrativo y están imposibilitados para asignar turnos de pago en atención al sistema que ha sido establecido para ello y a la complejidad que conlleva la ejecución inmediata de las órdenes de pago.

Las accionadas debieron estudiar la responsabilidad del incumplimiento de manera subjetiva, es decir, tener en 7 Documento 33 en el índice 17 de la primera instancia en Samai 8 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consideración las razones por las cuales no era posible cumplir la orden de tutela en la estricta forma en que fue impartida. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Constitucional y el inciso 2, artículo 25 del Acuerdo n.º 080 de 20191, según el cual «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, propuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Tercera, Subsección C, de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir las decisiones contenidas en los autos del 30 de agosto y 27 de octubre de 2023, dictados por el Juzgado 35 Administrativo de Medellín y del 5 de septiembre y 3 de noviembre de 2023, proferidos por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en las que se les sancionó con multa de 1 salario mínimo legal mensual vigente por desacato a una orden de tutela.

En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si las decisiones adoptadas en dichas providencias vulneraron los derechos al debido proceso, tutela judicial efectiva, buen nombre y «patrimonio» de las accionantes al imponerles la mencionada sanción. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial Sobre la acción de tutela contra providencias judiciales 9 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisprudencia constitucional8 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,9 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.

Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 8 Sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 9Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.

Hechos probados i) El 14 de diciembre de 2019, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas profirió la Resolución 04102019-154860 en la que reconoció una indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, en favor del señor Luis Julio González y su núcleo familiar, cuyo pago quedó supeditado, entre otros, a la aplicación del Método de Técnico de Priorización «para determinar el orden de asignación de turno» para pago y a la disponibilidad presupuestal de cada vigencia fiscal.10 ii) En el año 2023,11 el señor Luis Julio González interpuso acción de tutela en contra de la Unidad para las Víctimas, ante la falta de respuesta de esa entidad a un derecho de petición en el que solicitaba información sobre la fecha de pago de la indemnización administrativa.

El proceso fue radicado con el consecutivo 05001 33 33 035 2023 00183 00. El Juzgado 35 Administrativo de Medellín, en primera instancia, negó el amparo deprecado, pero el Tribunal Administrativo de Antioquia revocó la decisión y, en sentencia del 4 de julio de 2023, amparó el derecho fundamental de petición y ordenó lo siguiente:12 Primero: revocase la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín el 19 de mayo de 2023, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva y en su lugar, TUTÉLESE el derecho fundamental de petición de LUIS JULIO GONZÁLEZ, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: ORDÉNASE a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, que, dentro de diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, dé respuesta de fondo, clara y concreta a la petición presentada por LUIS JULIO GONZÁLEZ indicándole el orden en el que se encuentra para la entrega de la indemnización y la fecha estimada en que recibirá el desembolso al cual tiene derecho, en virtud de la resolución 04102019-021530, de 14 de diciembre de 2019 […] 10 Documento 5 en el índice 2 de la primera instancia en Samai. 11 No se encontró la fecha exacta de radicación de la solicitud. 12 Información contenida en providencia del 30 de agosto de 2023, documento 13 del índice 2 de la primera instancia en Samai. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) El 24 de julio de 2023, el señor Luis Julio González presentó incidente de desacato de acuerdo con las siguientes razones: «le manifiesto señor juez la UARIV no ha cumplido con el fallo de tutela dado por el HONORABLE TRIBUNAL ASMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA CUARTA de LA FECHA 04 DE JULIO DE 2023, el cual en la parte resolutiva reza así: […]».13 iv) El 15 de agosto de 2023, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín requirió a la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en su calidad de Directora de Reparación de la Unidad para las Víctimas y a la señora Patricia Tobón Yagarí, como superior jerárquica de la primera, para que informen sobre el estado del cumplimiento de la orden de tutela impartida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.14 v) El 24 de agosto de 2023, las requeridas rindieron informe sobre el cumplimiento de la orden de tutela, en el sentido de señalar que no era posible otorgar un turno o una fecha para el pago de la indemnización administrativa del señor Luis Julio González, en atención a que dichos desembolsos se realizan de conformidad con el método técnico de priorización y con la disponibilidad presupuestal de cada año; además, señaló que dicho método sería aplicado, nuevamente, en el mes de septiembre de ese año.15 vi) El 30 de agosto de 2023, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín impuso sanción de multa por desacato a la señora Patricia Tobón Yagarí, directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y a Sandra Viviana Alfaro Yara, directora de Reparación de la UARIV, equivalente a 1 salario mínimo legal mensual vigente, por incurrir en desacato de la orden de tutela impartida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la acción constitucional 05001 33 33 035 2023 00183 00.

Las razones fueron las siguientes:16 13 Información contenida en providencia del 30 de agosto de 2023, documento 13 del índice 2 de la primera instancia en Samai. 14 Información contenida en providencia del 30 de agosto de 2023, documento 13 del índice 2 de la primera instancia en Samai. 15 Información contenida en providencia del 30 de agosto de 2023, documento 13 del índice 2 de la primera instancia en Samai. 16 Documento 13 en el índice 2 de la primera instancia en Samai. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con lo expuesto, este incidente se ha promovido para que los funcionarios de la Unidad de Víctimas cumplan la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 04/07/2023 en la que se dispuso:

La Unidad de Víctimas se pronunció dentro del término otorgado en los requerimientos efectuados, reiterando la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden emitida, toda vez que el accionante hasta la fecha no había acreditado requisitos de priorización conforme los lineamientos legales […] Ha de concluirse entonces que se encuentra demostrado el incumplimiento al fallo de tutela y que no existen motivos razonables para abstenerse de sancionar por desacato al responsable de cumplir la orden dada en la sentencia y a su superior jerárquico. […] vii) El 5 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sanción impuesta por el Juzgado 35 Administrativo de Medellín, de acuerdo con las razones que se transcriben a continuación:17 El despacho observa que las accidentadas no cumplieron con la orden impuesta en el fallo descrito al inicio de esta providencia, pues no obra constancia alguna que acredite el cumplimiento de la misma.

Incluso, en los informes presentados durante el incidente y en el grado jurisdiccional de consulta, la entidad aceptó su incumplimiento y manifestó que está en imposibilidad de acatar la orden judicial. Advierte el despacho que la orden de tutela debe ser cumplida de inmediato y por su destinatario, porque, de lo contrario, no se reestablecerá la vigencia de los derechos fundamentales que se siguen conculcando.

El elemento subjetivo se halla plenamente establecido, pues, como se indicó anteriormente, la incidentada aceptó el incumplimiento, pese a ser notificada en debida forma, lo cual denota que su conducta ha sido omisiva y no se advierte la intención de cumplir o hacer cumplir el fallo de tutela. Por su parte, la directora de la entidad, pese a conocer de la contumacia, nada hizo al respecto, no hay prueba que haya adelantado acciones tendientes a lograr el cumplimiento de la orden impartida en la tutela.

Analizada la sanción impuesta por el a quo, el despacho considera que se ajusta a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad contemplados por el ordenamiento jurídico. 17 Documento 14 en el índice 2 de la primera instancia en Samai. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co viii) El 14 de septiembre de 2023, la Unidad para las Víctimas radicó memorial ante el Juzgado 35 Administrativo de Medellín en el que solicitó la inaplicación de la sanción impuesta por ese despacho judicial y confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a partir del argumento según el cual «la orden judicial emanada del Tribunal resulta imposible de cumplir, toda vez que o es viable indicarle al accionante el orden en el que se encuentra para la entrega de la indemnización administrativa, ni la fecha estimada en la que recibirá el desembolso de la medida».18 ix) El 15 de septiembre de 2023, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín negó la petición de inaplicación de sanción presentada el día anterior por la UARIV, por las siguientes razones: […] […] si bien la entidad argumenta la imposibilidad material de dar cumplimiento a la orden aludida, este Despacho mal haría en desconocer las órdenes emanadas del superior, quien en un análisis del caso concreto y en cumplimiento de las garantías y derechos fundamentales, que considera, le asisten al interesado, amparó su derecho fundamental de petición, determinando que la Unidad de Víctimas debía proceder en tal sentido.

En consecuencia, el trámite desarrollado para la imposición de la sanción de multa por el incumplimiento del fallo de tutela se sustenta en una decisión que fue consultada, confirmada por el Superior y que la orden de tutela no se encuentra formalmente cumplida, lo cual, de conformidad con la jurisprudencia anteriormente citada, hace improcedente la inaplicación o revocatoria de la sanción impuesta. […] x) El 21 de septiembre de 2023, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín resolvió negativamente una solicitud de inaplicación de sanción radicada por la Unidad para las Víctimas el 18 de septiembre de ese año. la negativa obedeció a lo siguiente:19 Es de anotar que dicha solicitud carece de constancia de cumplimiento de dispuesto en la sentencia dictada el 04/07/2023 por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia, que revocó la decisión adoptada por este despacho y procedió a amparar el derecho de petición del accionante.

Al respecto, considera esta agencia judicial que, si bien la Corte Constitucional emitió pronunciamiento sobre los parámetros para la inaplicación de las sanciones por desacato impartiendo directrices sobre el tema, también es cierto que el objeto de estudio de la misma, se debe a una situación coyuntural de una entidad en la que existía imposibilidad fáctica de cumplir con las órdenes de tutela y a un estado de cosas inconstitucional. […] 18 Información contenida en providencia del 15 de septiembre de 2023, en el documento 17 en el índice 2 de la primera instancia en Samai. 19 Documento 18 en el índice 2 de la primera instancia en Samai. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anteriormente expuesto, considera el despacho que, la entidad accionada no acreditó que, la demora en la respuesta de fondo requerida por el accionante, concretamente, el incumplimiento de las órdenes contenidas en la sentencia de la acción de tutela de la referencia, se deban a circunstancias diferentes a las barreras de tipo administrativo existentes para responder las solicitudes de los peticionarios. xi) El 25 de septiembre de 2023, la UARIV radicó ante el Juzgado 35 Administrativo de Medellín una nueva solicitud de «suspensión de la sanción» con el propósito de que la entidad pudiera «culminar el proceso de consolidación del puntaje obtenido por LUIS JULIO GONZÁLEZ en aplicación del método técnico de priorización correspondiente a la vigencia 2023, para de esta manera determinar si el puntaje obtenido le permite acceder al pago de la indemnización administrativa o hasta que LUIS JULIO GONZÁLEZ acredite una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad […]».20 xii) El 10 de octubre de 2023, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín resolvió desfavorablemente la solicitud de suspensión de la sanción presentada por la Unidad para las Víctimas, de acuerdo con lo siguiente:21 […] Al respecto, considera esta Agencia Judicial que, si bien la Corte Constitucional emitió pronunciamiento sobre los parámetros para la inaplicación de las sanciones por desacato impartiendo directrices sobre el tema, también es cierto que, el objeto de estudio de la misma, se debe a una situación coyuntural de una entidad en la que existía imposibilidad fáctica de cumplir con las órdenes de tutela y a un estado de cosas inconstitucional. […] xiii) El 24 de octubre de 2023, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas profirió el Oficio 2023-1674392-1 en el que, en cumplimiento de la orden judicial dictada dentro del proceso de tutela 05001 33 33 035 2023 00183 00, dio respuesta a la solicitud de asignación de turno para pago de indemnización administrativa presentada por el señor Luis Julio González.

El pronunciamiento fue el siguiente:22 Esta solicitud fue atendida de fondo por medio de la Resolución Nº. 04102019- 154860 - del 14 de diciembre de 2019, en la que se decidió a su favor: (i) reconocer la 20 Información contenida en providencia del 10 de octubre de 2023, documento 19 en el índice 2 de la primera instancia en Samai. 21 Documento 19 en el índice 2 de la primera instancia en Samai. 22 Documento 7 en el índice 2 de la primera instancia en Samai. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medida de indemnización administrativa por el hecho victimizante DESPLAZAMIENTO FORZADO y;

(ii) aplicar el «Método Técnico de Priorización», con el fin de determinar el orden de la entrega de los recursos. En ese sentido, es pertinente indicarle que el «Método Técnico de Priorización» es un proceso técnico aplicable al universo total de las víctimas con decisión de reconocimiento de la indemnización administrativa a su favor, que determina los criterios y lineamientos para priorizar el desembolso de la medida de indemnización administrativa y así, generar el orden para el pago de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal, conforme al Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector. […] En cumplimiento de lo anterior, la entidad aplicó el «Método Técnico de Priorización», el 25 de agosto de 2023.

Para su caso en particular, el resultado fue no favorable, es decir, que no es procedente entregar de manera priorizada en esta vigencia la medida de indemnización reconocida a lo(s) integrante(s) relacionado(s) en la solicitud. Por lo anterior, le informamos que la Unidad aplicará durante el transcurso del año 2024 el método e informará el resultado de este proceso, de tal manera que, si el resultado es favorable, la entrega de la indemnización administrativa será de acuerdo con la disponibilidad presupuestal de la entidad.

Si, por el contrario, el resultado es no favorable, a usted se le aplicará nuevamente el «Método Técnico de Priorización», en el año siguiente. Al anterior documento se anexó una copia del resultado de la aplicación del Método Técnico de Priorización, que es, sustancialmente, del siguiente tenor: Es importante resaltar que, con la aplicación del Método Técnico, se asegura, que pese al elevado número de víctimas que se encuentran pendientes de recibir la indemnización administrativa, se pueda establecer un orden de acceso a la misma de una forma objetiva e imparcial, permitiendo materializar el principio de igualdad y de atención diferencial a las víctimas.

Es así como, en el proceso técnico, que se ejecutó el 25 de agosto de 2023, se realizó la valoración de los componentes demográficos, socioeconómicos, de caracterización del daño y de avance en el proceso de reparación integral, y en cada uno se ponderó las siguientes variables: […] Así las cosas, luego de haber efectuado este proceso técnico, se concluyó que en atención a la disponibilidad presupuestal con la que cuenta la Unidad y al orden 16 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co definido por la ponderación de cada una de las variables descritas, NO es procedente materializar la entrega de la medida indemnizatoria respecto de (de los) integrante(s) relacionado(s) en la solicitud con radicado 11228-52224, por el hecho victimizante de DESPLAZAMIENTO FORZADO.

Lo anterior, debido a que la ponderación de los componentes arrojó como resultado el valor de 21.83295 como se muestra a continuación, y el puntaje mínimo para acceder a la medida indemnizatoria fue de 38.9898: Tenga en cuenta que muchas personas alcanzaron el puntaje mínimo, pero de acuerdo al presupuesto asignado no es posible realizar la entrega de la indemnización a todas ellas, por consiguiente, es importante indicar que el orden de las personas que obtuvieron el mismo puntaje se determinó teniendo en cuenta el tiempo de la radicación de la solicitud en el aplicativo indemniza.

Sea oportuno indicar que, dentro de la aplicación de este proceso se tuvo en cuenta las siguientes fuentes de información: 1. Fuentes de información del Modelo Integrado, que es una estrategia que unifica la información de las víctimas en los contextos de persona, conformación de grupos familiares, ubicación, contacto, caracterización, temáticas de atención y acceso a la oferta. 2.

La medición de la Superación de la situación de Vulnerabilidad. 3. Procedimiento de identificación de Carencias en Subsistencia Mínima -SM. 4. El Registro Único de Víctimas. 5. El sistema de información indemniza. 6. Modelo de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas – MARIV. 7. La información de la Unidad de Restitución de Tierras - URT.

Agencia Nacional de Tierras. 8. La información de la Estrategia especial de acompañamiento UARIV. Familias en su tierra (FEST) - DPS […] Cabe resaltar que, si se llegase a contar con uno de los tres criterios de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad contenidos en los artículos 4 de la Resolución 1049 de 2019 y primero de la Resolución 582 de 26 de abril de 2021, podrá adjuntar en cualquier tiempo, la certificación y/o documentos necesarios con los requisitos establecidos, para priorizar la entrega de la medida. […] Los anteriores documentos fueron notificados al interesado en correo electrónico enviado a la dirección luisgonzalez671@outlook.es el 24 de octubre de 2023.23 23 Documento 8 en el índice 2 de la primera instancia en Samai. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co xiv) El 27 de octubre de 2023, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín resolvió un nuevo incidente de desacato propuesto por el señor Luis Julio González el 3 de octubre de ese año,24 en el que sostenía que la Unidad seguía sin cumplir la orden de tutela.

En el referido auto, se estimó incumplida la orden y se sancionó a las hoy accionantes con multa de 1 salario mínimo legal mensual vigente para cada una, de acuerdo con lo siguiente:25 mediante escrito incidental presentado el 03/10/2023 (archivo 086-087) Luis Julio González manifestó que la Unidad de Víctimas no ha dado cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia. […] En trámite incidental anterior, mediante auto 30/08/2023 se sancionó a la Directora de reparaciones de la Unidad de Víctimas, SANDRA VIVIANA ALFARO YARA y a la Directora de la Unidad de Víctimas PATRICIA TOBÓN YAGARÍ, por incumplimiento a la orden aludida.

En reiteradas ocasiones, la Unidad de Víctimas presentó solicitudes de inaplicación de sanción, alegando la imposibilidad de cumplimiento, las cuales fueron resueltas desfavorablemente mediante providencias visibles en archivos 073, 078 y 085. En razón de la nueva solicitud de desacato, mediante auto del pasado 13/10/2023, se dispuso requerir por segunda vez a la Directora de Reparación de la Unidad de Víctimas SANDRA VIVIANA ALFARO YARA […] Igualmente se requirió a la Directora de la Unidad de Víctimas, Patricia Tobón Yagarí, como superiora jerárquica de la funcionaria obligada […] […] La Unidad de Víctimas, mediante memorial del 24/10/2023, reiteró solicitud de inaplicación de sanción indicando que, en el caso del accionante, este ingresó el procedimiento por la ruta general y el pago de la indemnización administrativa que le fue concedida, está supeditado a los resultados obtenidos tras la aplicación del método técnico de priorización en cada anualidad.

Asimismo, reiteró los motivos por los cuales no era procedente, otorgar al accionante fecha posible de pago de la indemnización administrativa. […] La Unidad de Víctimas, ha reiterado la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden emitida, toda vez que el accionante hasta la fecha no había acreditado requisitos de priorización para el pago de la medida, una vez aplicado el método técnico de priorización conforme los lineamientos legales.

Ha de concluirse entonces que se encuentra demostrado el incumplimiento al fallo de tutela y que no existen motivos razonables para abstenerse de sancionar por desacato al responsable de cumplir la orden dada en la sentencia y a su superior jerárquico. xv) El 3 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió auto en el que resolvió el grado jurisdiccional de consulta, en el sentido de confirmar la 24 En los documentos registrados en el portal Samai no reposa copia del aludido memorial. 25 Documento 15 en el índice 2 de la primera instancia en Samai. 18 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sanción de multa impuesta a las accionantes, al considerar que la entidad había aceptado el incumplimiento y manifestado la imposibilidad de acatar lo ordenado, por lo que, a su juicio, estaba demostrada la contumacia.26 2.5.

Análisis de la Sala. Caso concreto 2.5.1. Verificación del cumplimiento de las causales generales de procedencia i) El caso bajo estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al buen nombre, debido proceso27 y tutela judicial efectiva, previstos en los artículos 15 y 29 de la Constitución Política, pues según los alegatos de la parte accionante, la litis fue resuelta sin un adecuado análisis fáctico y probatorio, evento que, de encontrarse acreditado, conducirían a considerar lesivos los intereses de la parte actora. ii) Se «cumple con el requisito de subsidiariedad», dado que las decisiones cuestionadas pusieron fin a la discusión planteada dentro de un incidente de desacato y, de los hechos narrados, no se evidencia que el caso se adecúe a alguna de las causales de revisión y de unificación de jurisprudencia previstas en los artículos 250 y 258 del CPACA. iii) Se «cumple con el requisito de inmediatez», pues las providencias objeto de censura datan del 30 de agosto, 5 de septiembre, 27 de octubre y 3 de noviembre de 2023 y la presente acción de tutela fue radicada el 13 de diciembre de 2023, según se observa en el acta de reparto,28 esto es, en el término de los seis meses señalados por esta Corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.29 26 Documento 16 en el índice 2 de la primera instancia en Samai. 27 El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García, expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01 (IJ),unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. 28 Documento 1 en el índice 2 de la primera instancia en Samai. 29 El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), como 19 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) En el asunto «no se cuestiona una irregularidad procesal» sino el hecho de realizarse un estudio del caso sin un adecuado análisis probatorio. v) Dentro del escrito de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos» frente a los cuales se alega vulneración, pues la parte actora narró de manera clara los hechos sujetos a examen, los derechos que estima vulnerados y adecuó sus alegatos a la configuración del defecto fáctico. vi) En el sub iudice no se cuestiona «una sentencia de tutela», sino la sanción impuesta dentro de un incidente de desacato. 2.5.2.

Análisis de procedibilidad del amparo invocado Las señoras Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara interpusieron la presente acción constitucional con el propósito de que, como consecuencia del amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio, se dejen sin efecto los autos del 30 de agosto y 27 de octubre de 2023, dictados por el juzgado 35 Administrativo de Medellín y del 5 de septiembre y 3 de noviembre de 2023 proferidos por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en los que se les sancionó con multas, en total, de 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes a cada una por desacato.

La Sección Tercera, Subsección C, de esta Corporación conoció el presente asunto en primera instancia y declaró su improcedencia, al estimar que no cumple con el requisito mínimo de procedencia relativo a la relevancia constitucional, exigencia que esta Subsección sí encuentra satisfecha en atención a los argumentos expuestos por la parte accionante, relativos a una indebida valoración de las razones del incumplimiento de la orden de tutela y del estudio sucinto del contenido de las providencias cuestionadas.

De ese modo, las tutelantes consideran que las decisiones adoptadas en el trámite incidental que dio origen al presente medio de amparo vulneran, entre otros, su derecho fundamental al debido proceso, en atención a que ni el Juzgado 35 garantía del principio de la seguridad jurídica, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. 20 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Medellín ni el Tribunal Administrativo de Antioquia tomaron en consideración las limitaciones legales de la Unidad para las Víctimas para asignar turnos o fechas de pago de las indemnizaciones administrativas.

Adicionalmente, se observa que el derecho fundamental del señor Luis Julio González que fue objeto de amparo es el contenido en el artículo 23 superior, es decir, el de petición, al paso que en el material probatorio arrimado a esta acción se encontró un pronunciamiento por parte de la UARIV en el que, al parecer, cumple con la orden de proferir una respuesta de fondo a la solicitud elevada por el interesado; aun así, las accionadas decidieron imponer una condena por desacato porque, al parecer, dicha respuesta no cumple con las directrices impartidas en la orden de tutela.

De acuerdo con lo anterior, a juicio de esta Sala, el asunto de la referencia sí reviste la relevancia constitucional necesaria para ser conocido en sede de tutela, toda vez que los argumentos expuestos por las partes evidencian una verdadera controversia que podría afectar derechos constitucionales y cuyo esclarecimiento requiere, ineludiblemente, un estudio de fondo que permita concluir si le asiste razón o no a las accionantes sobre la presunta vulneración de sus intereses.

Explicado lo anterior, y una vez realizado un análisis cuidadoso del presente asunto, la Sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, amparará el derecho fundamental al debido proceso de las accionantes. Vale la pena indicar que, a pesar de que en este proceso se analizan dos trámites incidentales de desacato que dieron lugar a dos sanciones, lo cierto es que el contenido de los informes rendidos por las hoy accionantes y de las providencias atacadas, es el mismo, es decir, los argumentos de una y otra parte son reiterativos, razón por la que ambos trámites se analizarán de forma conjunta para efectos prácticos y de economía. El estudio es el siguiente: Tal como se relató en el acápite de hechos probados, el señor Luis Julio González interpuso una acción de tutela en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en aras de lograr que se amparara su derecho fundamental de petición y, en consecuencia, se conminara a esa entidad a proferir una respuesta 21 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la que se le informara cuál era el turno o fecha de pago de la indemnización administrativa que le fue reconocida a través de la Resolución 04102019-154860 del 14 de diciembre de 2019.

A pesar de que el Juzgado 35 Administrativo de Medellín negó el amparo deprecado, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en sede de impugnación y a través del fallo del 4 de julio de 2023, tuteló el derecho de petición del señor Luis Julio González y ordenó a la Unidad para las Víctimas dar una respuesta de fondo dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esa providencia, en la que indicara «el orden en el que se encuentra para la entrega de la indemnización y la fecha estimada en que recibirá el desembolso».

De acuerdo con los documentos allegados, la Unidad no acató dicha orden, razón por la que el accionante en aquel proceso promovió dos incidentes de desacato,30 en cuyos trámites se individualizó a la persona encargada de dar cumplimiento a la orden, responsabilidad que recae sobre la señora Sandra Viviana Alfaro Yara como directora de Reparación de la Unidad para las Víctimas y la señora Patricia Tobón Yagarí, en calidad de directora de la UARIV y superior jerárquica de aquella.

Lo anterior permite concluir que el Juzgado 35 Administrativo de Medellín cumplió con la carga de identificar plenamente a la persona obligada legalmente para dar cumplimiento a la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y a su superior jerárquico, a quienes requirieron a través de los autos del 15 de agosto de 2023, en el primer desacato, y del 13 de octubre de 2023 en el segundo, para que rindieran un informe detallado sobre el estado de cumplimiento de la orden; proceder que se adecúa a lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y al trámite fijado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en materia de desacato.31 No obstante, las incidentadas rindieron informes de cumplimiento el 24 de agosto y 24 de octubre de 2023, respectivamente en cada incidente, además de las múltiples 30 El primero, del 24 de julio de 2023 [hecho probado iii] y el segundo, del 3 de octubre de 2023 [hecho probado xiv]. 31 Corte Constitucional, sentencia T-1113 de 2005 y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 10 de septiembre de 2012, radicado 11001 03 15 000 2012 01066 00. 22 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitudes de inaplicación de sanción que datan del 14 de septiembre,32 18 de septiembre,33 25 de septiembre de 2023,34 y la contestación al derecho de petición del 24 de octubre de 2023,35 en donde informaron sobre la imposibilidad de cumplir la orden de tutela en los estrictos términos señalados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, esto es, la inviabilidad de fijar una fecha cierta para el pago de la indemnización. La razón de la aludida omisión, según se afirmó, obedece a que el pago de las indemnizaciones administrativas no atiende a un orden fijado a partir de, por ejemplo, la fecha de radicación de la solicitud o a una lista alfabética de beneficiarios, sino a la aplicación del denominado Método Técnico de Priorización y a la disponibilidad presupuestal de cada año. Así, según las accionantes, se encontraban imposibilitadas fáctica y legalmente para asignar un turno o una fecha cierta para el pago de la indemnización del señor Luis Julio González, toda vez que dicho desembolso no depende de la voluntad de la Unidad para las Victimas, sino de los resultados del referido método de priorización, el cual se encuentra descrito en la Resolución 1049 del 15 de marzo de 2019, que dice lo siguiente: Artículo 1.

Objeto. La presente resolución tiene por objeto adoptar el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa y crear el método técnico de priorización. […] Artículo 14. Fase de Entrega de la indemnización. En el caso que proceda el reconocimiento de la indemnización y la víctima haya acreditado alguna de las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad referidas en el artículo 4 del presente acto administrativo, se priorizará la entrega de la medida de indemnización, atendiendo a la disponibilidad presupuestal de la Unidad para las Víctimas.

En caso [de] que los reconocimientos de indemnización en estas situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad superen el presupuesto asignado a la Unidad para las Víctimas en la respectiva vigencia, el pago de la medida se hará efectivo en la siguiente vigencia presupuestal. En el tránsito entre vigencias presupuestales no se modificará el orden o la colocación de las víctimas priorizadas en las listas ordinales que, se posicionarán en la medida que obtengan 32 Hecho probado viii. 33 Hecho probado x. 34 Hecho probado xi. 35 Hecho probado xiii. 23 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co firmeza los actos administrativos que reconocen la medida de indemnización y ordenan su pago. [Negrillas de la Sala] En los demás casos donde haya procedido el reconocimiento de la indemnización, el orden de priorización para la entrega de la medida de indemnización se definirá a través de la aplicación del método técnico de priorización. La entrega de la indemnización se realizará siempre y cuando haya disponibilidad presupuestal, luego de entregar la medida en los términos del inciso primero del presente artículo. [Negrillas de la Sala] En todos los casos que proceda la entrega de la indemnización, la Unidad para las Víctimas comunicará a la víctima solicitante acerca del periodo de que dispone para hacer efectivo el pago de la medida de indemnización. […] Artículo 15.

Método Técnico de Priorización. Crease el Método Técnico de Priorización conforme a lo dispuesto en el artículo 1 del presente acto administrativo y adáptese a través del anexo técnico que hace parte integral de la presente resolución. […] Artículo 17. Objeto del Método Técnico de Priorización. El Método tiene como objetivo generar unas listas ordinales que indicarán la priorización para el desembolso de la medida de indemnización administrativa y se aplicará anualmente para la asignación de los turnos de pago de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal para tal fin, de conformidad con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector. [Negrillas de la Sala] Con apoyo en lo anterior, los informes rendidos no solo manifestaron la imposibilidad de asignar una fecha cierta de pago de la indemnización, sino que también explicaron, entre líneas, que ello no obedece a la renuencia de la Unidad para las Víctimas, sino a la sujeción normativa a la que se encuentran sometidos.

De ese modo, de la lectura de los informes y de la transcrita resolución, se advierte que, tal como afirmaron las accionantes en los incidentes de desacato, no existe fórmula alguna que permita establecer una fecha o un turno de pago para cada víctima a indemnizar que no haya sido priorizada previamente de conformidad con el Método Técnico de Priorización. Lo anterior es así porque de la lectura de la Resolución 1049 de 2019, es claro que los turnos de pago solo pueden asignarse cuando el interesado acredite una de las circunstancias de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad previstas en el artículo 4 o una vez se realice, y sea favorable al indemnizado, el resultado del tan citado método; así se lee en el inciso tercero del artículo 14 ibidem, según el cual, una vez reconocida la indemnización, la línea de priorización para la entrega, es decir, el orden de pago, se definirá a través de la aplicación anual del método técnico.

Disposición que debe interpretarse en concordancia con el artículo 17 ut 24 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co supra, del que se puede extraer que el propósito de ese mecanismo es la conformación de las listas de pago.

Ahora bien, en el memorial presentado por la Unidad el 25 de septiembre de 2023, se solicitó la suspensión de la sanción con el propósito de finalizar la aplicación del Método de Priorización, el cual solamente se ejecuta una vez al año, por disposición legal, de modo que pudiera establecerse si dichos resultados eran favorables al señor Luis Julio González y, así, poder incluirlo en lista de pago y, de ese modo, ofrecerle una fecha cierta.

Solicitud que fue despachada desfavorablemente el 10 de octubre de ese año,36 bajo el argumento objetivo de que la orden de tutela seguía sin cumplirse. El método de priorización para el señor González y su núcleo familiar resultó negativo, según se observa en la contestación del 24 de octubre y en el documento anexo,37 según el cual, en virtud de los componentes demográficos, de estabilización económica, caracterización del hecho victimizante y el avance en la ruta de reparación, el señor Luis Julio González y su núcleo familiar no resultaron priorizados para el pago de la indemnización en el año 2023, por lo que dicho método sería aplicado, nuevamente, en el 2024; además, se explicó, que el interesado no acreditó ninguna de las circunstancias de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad enlistadas en el artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019.

En ese entendido, en el transcurso de ambos procesos incidentales, las accionantes explicaron las razones normativas que les impiden fijar una fecha de pago a los beneficiarios si es que antes no han sido priorizados, como ocurre con el señor González y su familia. Según se indica en los referidos informes, ello obedece a la capacidad económica de pago del Estado y criterios de trato diferencial y a la atención prioritaria de personas de especial protección, pues, debe recordarse que fue la Corte Constitucional quien ordenó al Gobierno nacional, a través del auto 206 de 2017, crear un mecanismo para la entrega de las indemnizaciones administrativas a las víctimas del conflicto que atendiera de manera preferente a aquellos en situación de vulnerabilidad por las circunstancias que fueron enlistadas en el artículo 36 Hecho probado xii. 37 Hecho probado xiii. 25 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de la Resolución 1049 de 2019 y que, como manifiesta la UARIV, no acredita el accionante.

De ese modo, a juicio de esta Sala, el pronunciamiento de las incidentadas se encuentra plenamente respaldado por un trámite administrativo que fue impuesto por la Corte Constitucional y estructurado a través de un acto administrativo que goza de presunción de legalidad y que impide la fijación exacta de una fecha para el pago de la indemnización del señor Luis Julio González, pues ello implicaría el desconocimiento de los resultados del Método Técnico de Priorización y la inclusión arbitraria del beneficiado en la lista de pago, con la correlativa modificación del orden de desembolso de personas que sí han sido priorizadas, circunstancia expresamente vedada en el inciso segundo del artículo 14 ibidem.

Ahora bien, en caso de que las accionantes accedieran a señalar una fecha de pago, ello podría implicar la expedición de un acto administrativo sin respaldo normativo, ¿qué fecha sería la adecuada? ¿cuáles serían los criterios de su fijación? ¿cómo se garantizaría la disponibilidad presupuestal para esa fecha? ¿qué pasaría, si por agotamiento del presupuesto anual, no es posible cumplir el plazo de la obligación unilateralmente fijado? sin olvidar que, además, desconocería o retrasaría el pago de un beneficiario que sí ha sido priorizado o que se encuentre en un estado de urgencia o extrema vulnerabilidad.

Los anteriores interrogantes cobran relevancia si se toma en consideración que la situación particular del señor Luis Julio González no ha sido objeto de análisis en sede constitucional, en donde únicamente se protegió la prerrogativa contenida en el artículo 23 superior, el cual fue garantizado con la respuesta del 24 de octubre de 2023, en la que se le ofreció un pronunciamiento que, aunque contrario a sus intereses, atendió a lo consultado.

Diferente sería que, una vez analizada la situación, se llegara a la conclusión que es necesario e impostergable ordenar, por vía judicial y en amparo de derechos superiores bajo inminente afectación, el pago de la indemnización, pues ello podría encuadrarse en la posibilidad de pago de que trata el artículo 19 de la Resolución 1049 de 2019; no obstante, no es ese el tema estudiado en el proceso de tutela 05001 33 33 035 2023 00183 00. 26 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, condicionar el sentido de la respuesta extralimitaría las garantías propias del derecho de petición, el cual, según explica la Corte Constitucional38 «se circunscribe a la formulación de la petición, a la pronta resolución, a la existencia de una respuesta de fondo y a la notificación de la decisión al peticionario», pero de ningún modo implica, necesariamente, una solución positiva o en beneficio del petente.

A pesar de lo anterior, tal como puede leerse en las providencias resumidas en el acápite de hechos probados, tanto el Juzgado 35 Administrativo de Medellín como el Tribunal Administrativo de Antioquia impusieron la sanción de multa acudiendo a una responsabilidad objetiva, según la cual, al no haberse fijado una fecha para el pago de la referida indemnización, se tuvo por no cumplida la orden de tutela, sin estudiar las razones del incumplimiento, pues no se encontró argumento alguno en el que se valoraran y desvirtuaran las razones legales manifestadas por las accionantes.

Además, se endilgó una actitud contumaz que, a juicio de la Subsección, dista de los múltiples informes rendidos y de la respuesta ofrecida al peticionario, la cual fue debidamente notificada. Vale la pena señalar que los correctivos adoptados en los procesos de desacato se acercan más al derecho sancionador, razón por la que las garantías a los derechos de defensa y contradicción deben ser rigurosas y requieren la demostración de una responsabilidad subjetiva, es decir, no basta que esté probado el incumplimiento de la orden de tutela, sino que, además, deben revisarse otros aspectos como: i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, iv) la complejidad de las órdenes, v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.39 Así lo ha considerado la Corte Constitucional que ha explicado lo siguiente: 40 38 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2020. 39 Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 2018 40 Corte Constitucional, sentencia T-343 de 2011 y T-527 de 2012 27 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento […] […] En este orden de ideas, siempre será necesario demostrar que el incumplimiento de la orden fue producto de la existencia de responsabilidad subjetiva por parte del accionado, es decir, debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, quedando eliminada la presunción de la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento.

En ese entendido, las accionadas dieron por probado el aspecto subjetivo o la negligencia por el hecho de que «la incidentada aceptó el incumplimiento», «manifestó que está en imposibilidad de acatar la orden judicial» y que no se demostró que la mora en el incumplimiento se debiera a razones distintas a «barreras de tipo administrativo» pero no se analizaron, desvirtuaron o contraargumentaron las razones expuestas por las accionantes ni se tomó en consideración que las «barreras» son de tipo normativo y de sostenibilidad fiscal.

Por las razones expuestas, la Sala estima que la falta de argumentación y contrastación del Juzgado 35 Administrativo de Medellín y del Tribunal Administrativo de Antioquia respecto a los argumentos propuestos por las accionantes sobre el incumplimiento de la orden de tutela, configuran una inobservancia del derecho fundamental al debido proceso y una sanción objetiva, proscrita del ordenamiento jurídico, lo que, además, terminó en la imposición de dos sanciones de multa por desacato que, en consecuencia, se revocarán y se ordenará la expedición de nuevas decisiones. 3.

Conclusión Según la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales del Consejo de Estado en casos análogos fácticos y jurídicos al que ahora se estudia y en el acervo probatorio, se concluye que la acción de tutela de la referencia reviste la relevancia constitucional necesaria para decidirse de fondo, por lo que se revocará el fallo de primera instancia que declaró su improcedencia. Además, se amparará el derecho fundamental debido proceso de la señora Patricia Tobón Yagarí, en calidad de directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y de la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, como directora de 28 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reparación de esa Unidad; en consecuencia, se dejarán sin efectos los autos del 5 de septiembre y 3 de noviembre de 2023 proferidos por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de los cuales se confirmó la sanción de multa, en total, de 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada una, por desacato a la orden de tutela proferida dentro de la acción constitucional 05001 33 33 035 2023 00183 00.

En virtud de lo anterior, se ordenará al Tribunal Administrativo de Antioquia que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de la presente decisión, profiera una nueva decisión del incidente de desacato adelantado dentro de la acción de tutela 05001 33 33 035 2023 00183 00, en el que atienda los parámetros dispuestos en la presente decisión y se pronuncie sobre los argumentos de imposibilidad de cumplimiento propuestos por las accionantes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia de primera instancia del 9 de febrero de 2024, dictada por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de tutela, de acuerdo con las razones previstas en la parte motiva de la presente decisión. Segundo. Amparar el derecho fundamental al debido proceso de la señora Patricia Tobón Yagarí, en calidad de directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y de la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, como directora de Reparación de esa Unidad.

Como consecuencia de lo anterior: Tercero. Dejar sin efecto los autos del 5 de septiembre y 3 de noviembre de 2023 proferidos por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de los cuales confirmó, en el grado jurisdiccional de consulta, las sanciones de multa por desacato impuestas a las señoras Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara, por el 29 Radicado: 11001 03 15 000 2023 07502 01 Demandante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Juzgado 35 Administrativo de Medellín dentro de los trámites incidentales adelantados en la acción de tutela 05001 33 33 035 2023 00183 00 [01].

Cuarto. Ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de la presente decisión, profiera nueva decisión dentro del incidente de desacato adelantado dentro de la acción de tutela 05001 33 33 035 2023 00183 00, en la que atienda los parámetros dispuestos en la presente decisión y se pronuncie sobre los argumentos de imposibilidad de cumplimiento propuestos por las accionantes.

Quinto. Una vez ejecutoriada, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior sentencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente41 MLBC 41 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.