Radicado: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: Eliana Parra Buendía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: ELIANA PARRA BUENDÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 por pago tardío de las cesantías SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el accionante, quien actúa por conducto de apoderado judicial, contra la sentencia de 20 de junio de 2023, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, en la que se declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante relató que se vinculó “con posterioridad al 1° de enero de 1990” como docente del Departamento del Huila, y que el 15 de febrero de 2021 el Ministerio de Educación Nacional no consignó las cesantías correspondientes al año 2020, por lo que el 22 de julio de 2021 presentó una petición ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) y la Fiduprevisora S.A., con el fin de que se materializara el pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, sin obtener respuesta alguna.

Afirmó que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, el FOMAG, Fiduprevisora S.A. y el departamento del Huila, con el fin de que se anulara el acto ficto negativo y cancelara la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías regulada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

Indicó que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva en sentencia de 31 de octubre de 2019, negó las pretensiones, bajo el argumento de que el demandante “se encontraba afiliada al FOMAG, expresando que la sanción por mora solo opera para aquellos docentes que NO son afiliados a este fondo prestacional del magisterio, pues los primeros poseen un régimen especial de cesantías”.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: Eliana Parra Buendía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Finalmente, manifestó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, en el que señaló un abundante número de sentencias del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.

El Tribunal Administrativo del Huila en fallo de 18 de abril de 2023, la confirmó íntegramente. 2. Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de favorabilidad laboral, a la seguridad jurídica y la “perpetuatio jurisdictionis”, supuestamente vulnerados con la sentencia de 18 de abril de 2023, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho cuyo objeto era el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.

En primer lugar, se refirió a algunos de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, para lo cual señalo que “es dable plantear esta acción constitucional contra el [Tribunal Administrativo del Huila], por cuanto se evidencia una serie de irregularidades sustantivas presentadas al interior de la decisión judicial de 18 de abril de 2023, en el proceso con radicado 41001-33-33-005-2022001501-01 expedida por el Tribunal Administrativo del Departamento del Huila, por [lo que] la accionante acude con este mecanismo judicial a solicitar el amparo de los derechos fundamentales vulnerados”.

De otro lado, afirmó que la sentencia objetada desconoció el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, el cual es aplicable a los docentes del sector oficial teniendo en cuenta que también son servidores públicos. Agregó que el tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo, en tanto desconoció el artículo 10 de la Ley 91 de 1989 que establece la obligación de consignar las cesantías al FOMAG.

En ese sentido, explicó lo siguiente: “Este artículo contempla sin realizar ninguna elucubración mental diferente, la expresión: “ La deuda liquidada a cargo de la Nación que resulte de los convenios interadministrativos celebrados entre la Nación y las entidades territoriales se pagarán al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio…”, es decir es necesario la transferencia de estos recursos del patrimonio de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y de las entidades territoriales al patrimonio del Fomag, situación que controvierte los argumentos expuestos en la sentencia de reproche en la presente acción de tutela contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Departamento del Quindío, pues es claro que para poder cancelar las cesantías a los docentes, se necesita que el patrono, en este caso las entidades territoriales y la Nación hayan transferido los recursos al Fomag”.

Indicó que la autoridad judicial accionada confunde la existencia de un régimen especial de cesantías de los docentes con la obligación de consignar las cesantías al respectivo fondo de cesantías que, en el caso de los docentes, es el FOMAG. Luego, señaló que el Tribunal Administrativo del Huila incurrió en violación directa de la Constitución porque desconoció el artículo 53 de la Constitución Política, que consagra el principio de favorabilidad.

Explicó en este punto que han existido otros casos en los cuales la Corte Constitucional aplicó el régimen general a personas que están amparadas bajo un régimen especial, sin que conlleve tal situación al desconocimiento del principio de inescindibilidad, como es el caso de la aplicación de la norma sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de cesantías a los servidores públicos por el pago tardío de las mismas en favor Radicado: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: Eliana Parra Buendía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de los docentes del sector oficial (sentencias C-741 de 2012 1, C-486 de 2016 2, SU-336 de 2017 3 y SU-098 de 2018 4).

Por otro lado, el accionante alegó el defecto por desconocimiento del precedente judicial, pues el Consejo de Estado ha establecido la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados del FOMAG, al considerar que no existe un régimen especial de cesantías porque se liquidan de la misma forma como se liquidan las de los demás empleados públicos y privados del país, la única diferencia radica en los intereses que se liquidan de acuerdo a la DTF sobre el saldo acumulado.

Señaló que la decisión cuestionada es contraria a lo expresado por la Sección Segunda del Consejo de Estado “en más de 22 ocasiones entre los años 2021, 2022 y 2023”, en relación con el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de que resulta vinculante para el Tribunal Administrativo del Huila, en tanto son proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, en aras de garantizar el principio de seguridad jurídica.

Por lo anterior, elaboró un listado con las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, que considera desconocidas por la autoridad judicial accionada, respecto de algunas efectuó una transcripción in extenso de sus apartes, tales como: • Sentencia de unificación de 6 de agosto de 2020. Expediente No 08001-23-33-000-2013- 00666-01.

M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. • Sentencia de 24 de enero de 2019. Expediente No. 76001-23-31-000-2009-00867-01. M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. • Sentencia de 29 de julio de 2019. Expediente No. 11001-0315-000-2018-03499-01. M.P. Nicolás Yepes Corrales. • Sentencia de 2 de diciembre de 2019. Expediente No. 08001-23-33-000-2014-00173-01.

M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. • Sentencia de 10 de junio de 2020. Expediente No. 08001-23-33- 000-2014-00208-01. M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. • Sentencia de 22 de octubre de 2020. Expediente No. 08001-23-31- 000-2014-00254-01. M.P. William Hernández Gómez. • Sentencia de 12 de noviembre de 2020. Expediente No. 08001-23-31- 000-2014-00132- 01.

M.P. William Hernández Gómez. • Sentencia de 17 de junio de 2021. Expediente No. 08001-23-31-000-2014-00815-01. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. • Sentencia de 17 de junio de 2021. Expediente No. 08001-23-33- 000-2015-00331-01. M.P. César Palomino Cortés. • Sentencia de 4 de noviembre de 2021. Expediente No. 19001-23-33-000-2015-00445-02.

M.P. William Hernández Gómez. • Sentencia de 25 de noviembre de 2021. Expediente No. 19001-23-33-000-2015-01127-01. M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. 1 M.P.: Nilson Pinilla Pinilla 2 M.P.: María Victoria Calle Correa. 3 M.P.: Iván Humberto Escrucería Mayolo. 4 M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: Eliana Parra Buendía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 • Sentencia de 25 de noviembre de 2021.

Expediente No. 40001-23-40- • Sentencia de 11 de noviembre de 2021. Expediente No. 080001-23-40-000-2015-90008- 01. M.P. William Hernández Gómez. • Sentencia de 11 de noviembre de 2021. Expediente No. 080001-23-40-000-2014-90022- 01. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. • Sentencia de 20 de enero de 2022. Expediente No. 080001-23-33-000-2017-00931-01.

M.P. Gabriel Valbuena Hernández. • Sentencia de 3 de marzo de 2022. Expediente No. 080001-23-33-000-2017-00075-01. M.P.. • Sentencia de 3 de marzo de 2022. Expediente No. 76001-23-33-000-2013-00756-01. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. • Sentencia de 3 de marzo de 2022. Expediente No. 080001-23-40-000-2017-00795-01. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. • Sentencia de 19 de mayo de 2022.

Expediente No. 47-001-23-33-000-2019-00359-01. M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. • Sentencia de 1 de julio de 2022. Expediente No. 47-001-23-33-000-2019-00376-01. M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. • Sentencia de 22 de agosto de 2022. Expediente No. 08001-23-33-000-015-00509-01. M.P. César Palomino Cortés. • Sentencia de 22 de septiembre de 2022.

Expediente No. 08001-23-33-000-015-90124-01. M.P. César Palomino Cortés. Igualmente, se refirió al desconocimiento de las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional respecto de las cuales efectuó la transcripción de algunos de sus apartes. • SU-098 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. • SU-332 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. • SU-041 de 2020.

M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Por último, aludió a sentencias proferidas por Juzgados Administrativos del Circuito en donde se han aplicado estos precedentes judiciales. No obstante, la Sala se abstiene de citarlos porque se descarta desde ya la fuerza vinculante que tienen para el Tribunal Administrativo del Huila. 3. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “1.

Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DEL HUILA en la sentencia proferida el día 18 de abril de 2023, en el expediente rad. No. 41001-33- 33-0052-02022-15201-01, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción Radicado: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: Eliana Parra Buendía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: (…)”. 4.

Pruebas relevantes Obra en el expediente copia de la sentencia de 18 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila. 5. Trámite procesal Por auto de 19 de mayo de 2023, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a la autoridad judicial accionada, así como a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestacionales Sociales del Magisterio y al Departamento del Huila. 6.

Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Huila La magistrada ponente de la decisión cuestionada rindió informe sobre la acción de tutela en los siguientes términos: Comenzó por describir las etapas del proceso, luego se refirió a los presupuestos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para concluir que no se cumple el requisito de relevancia constitucional, en tanto la actora la emplea para dar continuidad al debate superado en el proceso ordinario.

Por último, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda al considerar que no se configuró alguna de las causales específicas de procedencia de tutela contra providencias judiciales. 6.2. Respuesta de la Gobernación del Huila La Secretaría de Educación Departamental pidió que se declare improcedente la acción de tutela o, en su defecto, que se nieguen las pretensiones de la demanda, al considerar que no se han vulnerado los derechos fundamentales invocados por la accionante.

Señaló que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para que se revise un fallo proferido en un proceso ordinario, pues aseveró, para tal efecto le corresponde promover el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 6.3. Respuesta de Fiduprevisora S.A. La coordinadora de tutelas solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela y se desvincule a la entidad fiduciaria.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: Eliana Parra Buendía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Afirmó que las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990 podrán administrar en cuentas individuales los recursos para el pago de las cesantías.

No obstante, aseveró que esa modalidad de administración corresponde exclusivamente a las entidades administradoras de cesantías creadas por esa disposición dentro de las cuales no está el FOMAG, pues se creó mediante la Ley 91 de 1989 bajo el principio de unidad de caja y, por lo tanto, aseveró que las cesantías de los docentes no se administran en cuentas individuales.

Aseveró que existe una imposibilidad jurídica de crear cuentas individuales para cada uno de los afiliados del FOMAG, en virtud del principio de unidad de caja y, en consecuencia, no es posible aplicar la figura de “consignación de cesantías”, pues en el caso de los docentes tienen la posibilidad de retirar sus cesantías cuando cumplan los requisitos establecidos para tal efecto.

Por lo tanto, no puede aplicarse la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 porque esa figura se consagró para los eventos en que se da consignación tardía en las cuentas individuales lo que no ocurre en el caso de los docentes. Precisó que la demandante efectuó una indebida interpretación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, relacionada con las cesantías del FOMAG.

Ese sentido, señaló que la sentencia SU-098 de 2018 a la que hace referencia en la demanda, presenta una relación fáctica diferente a la expuesta en el caso bajo análisis porque la sanción moratoria reclamada devenía del hecho de que el municipio de Cali (autoridad demandada en ese proceso) no realizó la afiliación del docente al FOMAG y, por ende, tampoco realizó el pago de las cesantías, circunstancia que difiere del caso bajo análisis.

Por último, indicó que la acción de tutela resulta improcedente, toda vez que la autoridad judicial accionada actuó conforme a la normativa establecida sin que se pueda aducir que desconocido los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda. 6.4. El Ministerio de Educación Nacional guardo silencio aun cuando a que fue notificado en debida forma del auto admisorio de la acción de tutela. 7.

Intervención del actor frente a las respuestas de la acción de tutela La actora presentó un escrito en el que se pronunció frente a las respuestas dadas por las autoridades demandadas. En ese sentido, reiteró los argumentos expuestos en la demanda en torno al desconocimiento del precedente judicial que establece la aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y a la inexistencia de un régimen especial de cesantías para los docentes teniendo en cuenta que las mismas se liquidan anualmente como las de cualquier empleado del sector público o privado, el único aspecto diferencial es el pago de los intereses.

De igual forma, invocó la sentencia de tutela de 19 de enero de 2023 proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado5 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para señalar que el Consejo de Estado ratificó su postura sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de cesantías en favor de los docentes en virtud de la cual atendiendo al principio de favorabilidad “es viable aplicar a los docentes las disposiciones que contiene la Ley 50 de 1990, en materia de sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anuales, de manera que para estos, el valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de la aludida 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: Eliana Parra Buendía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 prestación también debe ser consignado en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación”. 8.

Sentencia de tutela impugnada La Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado por sentencia de 20 de junio de 2023, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional, al considerar que la accionante centra su discusión en un debate netamente legal y económico. Al respecto, se refirió a la sentencia SU-573 de 2019 que revocó algunos fallos de tutelas que resolvieron casos que abordan una materia similar a la que se examina y negaron las pretensiones de demandas de tutela que pretendían el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías y, en su lugar, declaró la improcedencia por no cumplir con el presupuesto de la relevancia constitucional al considerar que comprendían discusiones económicas.

En ese sentido, aseveró que el reconocimiento y pago de las cesantías es un derecho irrenunciable del trabajador, pero no lo es la eventual penalidad por el pago tardío. Finalmente, manifestó que la actora no aportó suficiente material probatorio que acredite que la no consignación de las cesantías correspondientes al año 2020 afectó sus derechos fundamentales, a lo que agregó que “la sentencia en cuestión no incurrió en desconocimiento del precedente judicial enlistado por la señora Eliana Parra Buendía, debido a que no comparten identidad fáctica y, en su mayoría, tampoco elementos jurídicos”. 9.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque el fallo que declaró la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional. Sostuvo que la acción de tutela sí cumple el requisito de relevancia constitucional y fundamentó ese argumento en decisiones dictadas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en providencias del 23 de marzo y 17 de abril6 de 2023.

Reiteró que no era cierto que no existiera una posición respecto de la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes para el reconocimiento de la sanción moratoria y citó, además de las sentencias relacionadas en el escrito de tutela, sentencias de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado de 197 y 268 de enero de 2023.

Insistió en que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente judicial, para lo cual volvió a invocar el listado de fallos que se desarrolló en el escrito de tutela y que aparecen en el acápite de fundamentos de la acción. Agregó que, en sentencia de tutela de 19 de enero de 2023, la Sección Segunda, Subsección “A” 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 17 de abril de 2023, expediente 11001031500020230096500. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 19 de enero de 2023, expediente 76001-23-31- 000-2012-00212-02 (4470-2021), M.P. William Hernández Gómez. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 26 de enero de 2023, expediente 47001-23-33-000-2018-00231-01 (0871-2020), M.P. William Hernández Gómez.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: Eliana Parra Buendía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 del Consejo de Estado ratificó su postura en el tema de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías anualizadas de los docentes. Resaltó que es aplicable el régimen anualizado de cesantías para los docentes vinculados después de 1990 y 1996, pues se deberá afiliar y realizar el pago oportuno del auxilio de cesantías, toda vez que la consignación es la única manera de garantizar el acceso a la prestación, pues tal sistema solo puede ser equitativo si los trabajadores pueden contar con su pago de forma oportuna para poder disponer del mencionado auxilio en cualquiera de los eventos en que se permite su utilización, es decir, ante el desempleo, financiar educación superior, y adquisición, construcción, mejora o liberación de vivienda.

Señaló que la solicitud de amparo cumple con cada uno de los requisitos generales de procedencia, para lo cual desarrolló argumentos generales frente a cada uno de estos. Concretamente sobre el requisito de relevancia constitucional se refirió a la sentencia de 23 de marzo de 2023 proferida por la Sección Para terminar, manifestó que “los docentes se encuentran en la categoría de empleados públicos, razón por la cual, no es admisible la distinción con los demás servidores públicos a que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo, como lo es, el auxilio de cesantías, así, una interpretación contraria, conllevaría una restricción en la posibilidad de gozar de la garantía del pago oportuno del auxilio de cesantías y, a su vez, de las protecciones ya mencionadas que se derivan de esa prestación, lo que conlleva una connotación de relevancia constitucional, ya que se está vulnerando el derecho a la igualdad de los docentes, respecto de otros servidores públicos”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Delimitación del debate y planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 20 de junio de 2023, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, y de superarse los restantes requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo del Huila vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de favorabilidad laboral, a la seguridad jurídica y la “perpetuatio jurisdictionis”, al supuestamente incurrir en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. 3.

El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y Radicado: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: Eliana Parra Buendía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones9.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 200510, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional11.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala12, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los 9 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.

Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 11 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01. 12 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: Eliana Parra Buendía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario.

Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. La parte actora considera que el Tribunal Administrativo del Huila vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de favorabilidad laboral, a la seguridad jurídica y la “perpetuatio jurisdictionis”, al supuestamente incurrir en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, conforme a los argumentos expuestos en los fundamentos de la acción de tutela.

Por sentencia de 20 de junio de 2023, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que se planteó el mismo debate legal resuelto en el proceso ordinario a manera de una instancia adicional, por lo que no cumple con el requisito de la relevancia constitucional. Adicionalmente, consideró que se trata de un debate netamente económico pues lo que pretende es el pago de la sanción moratoria de las cesantías.

Asimismo, el a quo señaló que la actora no allegó elementos probatorios mínimos que permitan acreditar que el pago tardío de las cesantías correspondientes al año 2020 causó una afectación a su mínimo vital. En el escrito de impugnación, la parte actora insistió en la relación de sentencias desarrolladas en el escrito de tutela y en que el asunto sí goza de relevancia constitucional. 4.2.

La Sala anticipa que confirmará la sentencia impugnada que declaró improcedencia la acción de tutela por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional, tal como se expone a continuación: La señora Eliana Parra Buendía presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduprevisora S.A. con el objeto de acceder al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías correspondientes al año 2020, en virtud de lo establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva en sentencia de 31 de octubre de 2022, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el demandante no tenía derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, como tampoco al reconocimiento de la indemnización por pago tardío de los intereses a las cesantías establecida en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, pues los docentes gozan de un régimen prestacional especial.

Afirmó que la sanción e indemnización reclamada por la demandante resulta incompatible con el principio de inescindibilidad normativa pues el régimen Radicado: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: Eliana Parra Buendía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 especial de cesantías no contempla la obligación de consignación anual de cesantías sino únicamente un reporte de las mismas y los intereses, en virtud de lo establecido en la Ley 91 de 1989 y el Acuerdo 34 de 1998.

La demandante presentó recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, en el que insistió en la supuesta línea jurisprudencial desarrollada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en la que, a su juicio, existe una postura pacífica frente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías por parte del FOMAG.

El Tribunal Administrativo del Huila en sentencia de 18 de abril de 2023, confirmó la decisión recurrida, para lo cual, en primer lugar, se refirió al régimen normativo de las cesantías del sector docente. Luego, desarrolló el marco jurisprudencial y la aplicación de la Ley 50 de 1990, en el que evidenció una diversidad de criterios sobre la aplicación de dicha norma frente a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a los docentes.

En ese orden, se refirió a la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el sentido de que es viable aplicar la Ley 50 de 1990 para el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de cesantías en favor de los docentes afiliados al FOMAG en virtud del principio de favorabilidad. No obstante, aseveró que se aparta de esa posición en virtud de las siguientes razones: “No obstante, la Sala disiente y se aparta de esa posición por las razones que pasan a exponerse: i.- Actualmente es indiscutible la disparidad de criterios que existe al interior del Consejo de Estado sobre la aplicación del artículo 99-3º de la Ley 50 de 1990 al sector docente oficial.

Esa situación por sí misma, releva al juez de obedecer un precedente que no está unificado y que resulta contradictorio frente a otras decisiones de la misma Corporación. (..) Para resolver el sub examine, no es necesario recurrir al principio de favorabilidad, en la medida en que no se está frente a dos disposiciones que ofrezcan un trato diferenciado y/o antinomias legales.

A contrario sensu, lo que se aprecia es que la Ley 91 de 1989 (régimen especial de los docentes) no contempló la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías que introdujo la Ley 50 de 1990 y que por virtud de la Ley 344 de 1996 se extendió a los servidores públicos territoriales con excepción de los educadores. La diferencia que destaca la demandante y en la que soporta sus pretensiones, encuentra asidero en la voluntad del legislador, en la naturaleza y en el tipo de relaciones que regula uno y otro régimen.

Características, que por sí mismas no envuelven la trasgresión al principio de igualdad y no demandan –como ya se dijo- la aplicación del principio de favorabilidad. Ahora, la periodicidad anualizada para la liquidación de las cesantías no implica per se, que el régimen de los docentes sea el mismo o se le apliquen las disposiciones del marco prestacional de los demás servidores públicos o particulares.

Justamente, porque entre ellos se distingue el origen de los recursos, la forma de administración, el fondo administrador y el trámite para su reconocimiento y pago. (…) Para la Sala, la aplicación del régimen contenido en la Ley 50 de 1990 desconocería la especialidad del sistema consagrado en la Ley 91 de 1989 para los docentes, y modificaría la forma de administrar, liquidar y cancelar sus cesantías.

(…) Así entonces, por las razones señalada la Sala considera que la demandante no es acreedora de la sanción moratoria y/o la indemnización procurada. En tal virtud, es inocuo hacer referencia a la responsabilidad que prevé el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019”. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: Eliana Parra Buendía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Del mismo modo, precisó que la Sentencia SU-098 de 2018 a la que hizo referencia en la demanda, no constituye precedente judicial vinculante porque en esa providencia se resolvió un caso que presenta una situación fáctica diferente, en tanto se trataba de un docente no afiliado al ningún fondo.

De lo anterior, se observa que el tribunal accionado consideró que al demandante no le aplica la sanción moratoria consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, en razón a que goza de un régimen especial de cesantías. 4.3. Bajo el escenario expuesto, la Sala observa que la señora Eliana Parra Buendía emplea la acción de tutela para dar continuidad al debate superado en el trámite del proceso ordinario pues, como se evidenció, reitera los argumentos expuestos en el recurso de apelación referentes a la aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, al desconocimiento de la sentencia SU-098 de 2018 proferida por la Corte Constitucional y a las sentencias del Consejo de Estado que acogieron ese criterio jurisprudencial, incluso elaboró un listado similar de los fallos que, a su juicio, resultaban vinculantes para proferir la decisión cuestionada.

En efecto, se constató que aun cuando la demandante alega que la providencia objeto de tutela incurre en defecto por desconocimiento del precedente judicial, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate jurídico sobre si la Ley 50 de 1990 es aplicable a los docentes del sector oficial públicos a efectos de reconocer la sanción moratoria que prevé el artículo 99 de esa normativa, lo cual fue decidido por el Tribunal Administrativo del Huila, así como el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva.

No obstante, la parte actora acude al mecanismo de amparo para insistir en ese debate legal ya superado por el juez natural de la controversia en sus dos instancias. En este punto, resulta importante señalar que en la solicitud de amparo se refirió a nuevas sentencias que han abordado el mismo asunto, lo cierto es que las invoca con el mismo propósito con el que citó otras en la demanda ordinaria y en el recurso de apelación que formuló contra la sentencia dictada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva, que negó las pretensiones de la demanda, esto es, intenta demostrar que sí debió hacerse extensivo el régimen de cesantías previsto en la Ley 50 de 1990 al personal docente para reconocer la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de ese marco normativo.

En un caso con idéntica situación fáctica y jurídica al que ahora se examina, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 201913, concluyó que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional, por las siguientes razones: (i) El asunto propuesto versaba sobre una cuestión meramente legal, que no impactaba la garantía de derechos fundamentales, sino patrimoniales, pues se proponía que el juez de tutela determinara si a las cesantías anualizadas de los docentes les resulta aplicable la Ley 91 de 1989 y el Decreto 1831 de 2005 o la Ley 50 de 1990, Ley 344 de 1996 y Decreto 1582 de 1998, asunto que conlleva establecer aspectos legales acerca de la calidad de la vinculación de los docentes (territoriales, nacionales o nacionalizados) y sobre el fondo administrador de cesantías en que debe efectuarse la afiliación para que se cause la penalidad por no consignación oportuna de la prestación social.

Que, además, los argumentos buscaban “realizar el análisis de corrección de la sentencia y, en consecuencia, identificar cuál es la interpretación que los jueces 13 M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: Eliana Parra Buendía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de la jurisdicción contencioso administrativo deben acoger acerca del alcance del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y de la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, en cuanto al reconocimiento de una penalidad por no consignación oportuna de las cesantías en el régimen docente”.

(ii) La discusión propuesta no involucraba la protección de derechos fundamentales y la anomalía procesal alegada (presunto desconocimiento del precedente judicial y del principio de favorabilidad laboral) no era determinante ni tenía un efecto decisivo en las sentencias cuestionadas y tampoco conllevaba la afectación de un derecho fundamental, por cuanto “las decisiones impugnadas en sede de tutela no constituyen “desvíos del juez ordinario” ni decisiones carentes de motivación y no dan cuenta prima facie de la inaplicación de una prerrogativa de carácter constitucional”.

(iii) Los demandantes pretendían reabrir la controversia legal resuelta tras obtener una respuesta desfavorable a sus intereses, toda vez que los demandantes acudían a la tutela bajo la supuesta configuración de dos defectos específicos con el fin de que el juez constitucional accediera a las mismas pretensiones incoadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

De igual forma, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”14 (Negrilla y resalta de la Sala) Esa misma línea argumentativa ha sido acogida por esta Sala al declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir el presupuesto de la relevancia constitucional porque la parte actora pretendía reabrir el debate legal en torno a la aplicación de la Ley 50 de 1990, en tanto reiteraba los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación15.

Al respecto, es necesario recordar que la Corte Constitucional en sentencia SU- 573 de 201916, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”17 (Negrilla y resalta de la Sala) En la sentencia SU-215 de 2022 18, recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse 14 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 15 Sentencias de 18 de mayo de 2023, M.P. Wilson Ramos Girón, expediente No. 11001-03-15-000-2023- 01500-00, 25 de mayo de 2023, expediente No. 11001-03-15-000-2023-00705-01, M.P. Milton Chaves García. Véanse también las sentencias de 1 de junio de 2023, expediente 11001-03-15-000-2023-02069-00 y de 29 de junio de 2023, expedientes 11001-03-15-000-2023-01047-01, 11001-03-15-000-2023-02310-00, 11001-03- 15-000-2023-02432-00, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 16 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 17 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 18 M.P. Natalia Ángel Cabo.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: Eliana Parra Buendía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.

De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.

Por último, si bien la parte actora en el escrito de impugnación se refiere a las sentencias de tutela de 23 de marzo19 y 17 de abril de 202320, proferidas por la Sección Segunda, Subsección “B” de esta Corporación, en las que se dio por superado el requisito de relevancia constitucional y se accedió al amparo constitucional solicitado, basta indicar que respecto de la primera se declaró la nulidad por la Sección Primera del Consejo de Estado por indebida conformación del contradictorio, y en la segunda por sentencia de 17 de julio de 2023, la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado revocó la decisión y, en su lugar, declaró la improcedencia de la acción de tutela.

De otra parte, aunque la demandante en el escrito de impugnación invoca las sentencias de 1921 y 2622 de enero de 2023, proferidas por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, como precedente judicial aplicable al asunto bajo examen, la Sala observa que el propósito es dar continuidad a la misma discusión legal que fue resuelta en dos instancias por el juez natural del asunto, relativa al reconocimiento y pago de la sanción moratoria e intereses por el pago tardío de las cesantías a un docente oficial.

Lo expuesto es suficiente para concluir que la accionante acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de favorabilidad laboral, a la seguridad jurídica y la “perpetuatio jurisdictionis”, supuestamente vulnerados con la sentencia de 28 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en este caso, a la manera de una instancia adicional, toda vez que insiste en el mismo debate legal y litigioso relacionado con hacer extensivo el régimen de cesantías previsto en la Ley 50 de 1990 al personal docente para reconocer la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de esa normativa.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 19 Rad. 2023-01063-00. 20 Rad. 2023-00965-01. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 19 de enero de 2023, expediente 76001-23-31- 000- 2012-00212-02 (4470-2021), M.P. William Hernández Gómez. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de enero de 2023, expediente 47001-23-33-000- 2018-00231-01 (0871-2020), M.P. William Hernández Gómez.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02568-01 Demandante: Eliana Parra Buendía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 20 de junio de 2023, proferida por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN