CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-03693-01 Accionante: Jesús Antonio Méndez Acuña Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA / CONFIRMA por IMPROCEDENCIA / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - la parte actora pretende reabrir un debate ya surtido y crear una instancia adicional al no estar de acuerdo con lo decidido en el proceso.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el señor Jesús Antonio Méndez Acuña accionantes en contra de la sentencia del 11 de agosto de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido y a la igualdad.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 6 de julio de 2023, el señor Jesús Antonio Méndez Acuña, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido, así como a la igualdad. Su pretensión es que se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida el 1 de diciembre de 20221 por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el marco del proceso de pérdida de investidura2 que promovió Manuel Salvador Ospino Flórez en su contra, luego de ser designado concejal del municipio de San 1 Notificada el 23 de enero de 2023. 2 Identificado con número de radicado: 47001-23-33-000-2021-00025-00 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03693-01 Accionante: Jesús Antonio Méndez Acuña Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) Zenón (Magdalena) con fundamento en lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 1909 de 20183. 2.- En aquel proceso, el señor Manuel Salvador Ospino Flórez argumentó que el accionante se retractó de aceptar el cargo de concejal del municipio de San Zenón (Magdalena), motivo por el que no tomó posesión del mismo dentro del término previsto en el ordenamiento jurídico, incurriendo en una de las causales previstas para la pérdida de investidura, en particular la dispuesta en el numeral 3 del artículo 48 de la Ley 617 de 20004. 3.- El asunto correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Magdalena, autoridad judicial que mediante sentencia del 11 de agosto de 20215, decretó la pérdida de investidura del accionante.
En concreto, argumentó que (i) se encontró acreditado el supuesto objetivo previsto en el numeral 3 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, por cuanto el concejal no se posesionó en el cargo dentro de los 3 días siguientes a la fecha de instalación de la corporación y, (ii) asimismo, estaba probado que al accionante se le consultó de si era de su interés aceptar el cargo de concejal al cual tenía derecho por haber ocupado el segundo lugar en las elecciones para alcalde municipal, propuesta que aceptó. 4.- Interpuesto el recurso de apelación, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 1 de diciembre de 2022 confirmó la decisión del A quo de decretar la pérdida de investidura, negó una solicitud de nulidad y declaró la cosa juzgada frente a 4 de los cargos6.
Consideró que, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 de la Resolución 2276 de 20197 expedida por el Consejo Nacional Electoral, una vez el candidato que obtuvo la segunda votación acepta la curul en la correspondiente corporación pública, no puede posteriormente retractarse; lo que implica que aquel deberá posesionarse en el cargo dentro de los términos previstos 3 “Por medio de la cual se adoptan el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas independientes”. 4 “Artículo 48.
Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…) // 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.
(…)”. 5 Expediente digital, proceso identificado con radicado 47001-23-33-000-2021-00025-00, sentencia de primera instancia, folios 1-37. 6 Expediente digital, proceso identificado con radicado 47001-23-33-000-2021-00025-01, sentencia de segunda instancia, folios 1-47. 7 “Por medio de la cual se establecen medidas para la aplicación del artículo 25 de la Ley 1909 de 2018”.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-03693-01 Accionante: Jesús Antonio Méndez Acuña Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) en la Ley 617 de 20008. En segundo lugar, precisó que de acuerdo con lo señalado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es posible deducir que “quien acepta la designación como concejal porque ha quedado en segundo lugar en la votación para la alcaldía, queda a partir de ese momento sujeto a todas las causales de pérdida de investidura que taxativamente estén previstas para los concejales, precisamente porque, a partir del momento de la aceptación, ya tiene vocación de desempeñarse en ese cargo, y no en otro, en condiciones de igualdad con los demás concejales”. 5.- Como consecuencia de lo anterior, la parte accionante señala que dicha decisión vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y a ser elegido y a la igualdad, comoquiera que no se valoraron adecuadamente las pruebas y se violó el carácter restrictivo de las normas electorales. 6.- Respecto de lo primero, que podría ser considerado un cargo en contra de la sentencia por incurrir en un defecto fáctico, indicó que los despachos “erraron en su apreciación de la valoración de las pruebas, y hubo un exceso ritual manifiesto”, pues omitieron valorar que (i) se inscribió como candidato a la alcaldía del municipio de San Zenón (Magdalena) y no al cargo de concejal, y (ii) si bien en principio se aceptó el cargo de concejal al cual tenía derecho de acceder por virtud del estatuto de la oposición, lo cierto es que de manera posterior decidió desistir del mismo, pero esa comunicación no fue tramitada por la corporación. 7.- En cuanto al segundo argumento, el cual puede ser considerado como un defecto sustantivo, manifestó que la Sección Primera del Consejo de Estado aplicó una causal de pérdida de investidura que se encuentra prevista para los concejales a un candidato que accedió a ese cargo por virtud del estatuto de la oposición y no porque esa haya sido la voluntad del electorado, por lo que a su parecer, no es posible aplicar la causal dispuesta en el numeral 3 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 en uno y otro caso por igual, en particular al advertir que las normas electorales deben ser aplicadas de manera restrictiva.
B. Sentencia de primera instancia 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 9 de junio de 2022. Expediente radicación nro. 08001-23-33- 000-2020-00573-01. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03693-01 Accionante: Jesús Antonio Méndez Acuña Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8.- La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de agosto de 2023, negó el amparo de los derechos fundamentales invocados, al considerar que la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado no incurrió en defecto alguno. En ese sentido, argumentó que, aunque la vía a través de la cual el accionante accedió al cargo es atípica pues se deriva de lo dispuesto en la Ley 1909 de 2018, ello no implica que no esté sometido a las causales objetivas de pérdida de investidura previstas en la Ley 617 de 2000. 9.- En ese orden de ideas, concluyó que la simple inconformidad en la valoración efectuada por el juez natural del asunto no puede constituir una razón suficiente para cuestionar la legalidad de una providencia judicial a través del ejercicio de la acción de tutela, en particular cuando se advierte que la sentencia accionada está debidamente razonada y justificada.
C. La impugnación9 10.- En escrito de 3 de octubre de 2023, el demandante impugnó la sentencia de tutela de primera instancia, insistiendo en los mismos argumentos expuestos en el escrito de tutela. Adicionalmente, puso de presente que a su juicio, la aplicación restrictiva de las normas de naturaleza electoral, impedía que la Sección Primera del Consejo de Estado interpretara la Ley 1909 de 2018, pues en dicha norma jurídica no se dispuso de manera textual que las causales de pérdida de investidura previstas en la Ley 617 de 2000 podían ser extendidas a los candidatos que accedieran a las corporaciones públicas en aplicación del estatuto de la oposición. II.
C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 11.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 199110. E. La acción de tutela contra providencias judiciales 9 Mediante auto del 26 de octubre de 2023, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado concedió la impugnación propuesta. 10 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-03693-01 Accionante: Jesús Antonio Méndez Acuña Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 12.- La Sala advierte que la acción de tutela de la referencia tiene por objeto cuestionar la sentencia de segunda instancia dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, proferida en el marco de un medio de control de pérdida de investidura.
Teniendo en cuenta que el artículo 86 de la Constitución prevé que las personas pueden acudir a la acción de tutela cuando quiera que sus derechos resulten vulnerados por “cualquier autoridad pública”, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha admitido la procedencia excepcional de este mecanismo contra sentencias, en aras de salvaguardar la seguridad jurídica y la autonomía judicial11. 13.- El Consejo de Estado ha indicado de manera consistente y reiterada que, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo de defensa de los derechos fundamentales, son los siguientes12: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible, y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. 14.- De otro lado, una vez acreditados los requisitos genéricos de procedencia de la acción de tutela, se deberá verificar al menos una de las causales específicas de procedibilidad del amparo constitucional interpuesto en contra de una providencia judicial sistematizadas en la jurisprudencia constitucional13. 11 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 13 En sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional delimitó las siguientes causales específicas de procedibilidad: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-03693-01 Accionante: Jesús Antonio Méndez Acuña Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 15.- La relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional, puesto que tiene como objetivo (i) garantizar la independencia y la competencia de los jueces ordinarios, evitando que el juez constitucional se inmiscuya en la esfera de acción de las demás jurisdicciones, y (ii) impedir que el amparo constitucional sea utilizado como una instancia adicional para cuestionar decisiones judiciales, que conduzca a trasformar la estructura de los procesos y que lleve a infringir las formas propias de cada juicio14. 16.- Concordante con la exigencia antes referida, se impone que el accionante acredite una carga mínima de argumentación, pues le asiste el deber de identificar los hechos que generaron la presunta vulneración de los derechos fundamentales, así como los cuales adolece la providencia censurada.
En ese sentido, si bien la acción de tutela se caracteriza por su informalidad, lo cierto es que tratándose de un amparo constitucional interpuesto en contra de una providencia judicial es necesario que se indique en qué consiste la vulneración de los derechos fundamentales alegados y, en particular, que se explique de qué forma la providencia censurada se constituyó en una actuación contraria al orden jurídico, en la medida en que resultaría desproporcionado exigir al juez constitucional que revise integralmente un proceso judicial para determinar si, por alguna razón, se transgredió una prerrogativa de carácter fundamental. 17.- Precisamente, en la sentencia SU-081 de 2020, la Corte Constitucional consideró, a propósito de la carga de argumentación de la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial, que “(…) el análisis por vía de tutela solo puede estructurarse si previamente se precisan por el interesado las circunstancias concretas que dan lugar a la afectación del derecho y se logra establecer su nivel de influencia en la decisión cuestionada, pues de esta forma se entiende delimitado el campo de acción en el que le es posible actuar al juez tutela, g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución”. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-573 de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03693-01 Accionante: Jesús Antonio Méndez Acuña Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) no solo en respeto de las esferas propias de los jueces ordinarios, sino también acorde con el carácter breve y sumario que caracteriza al recurso de amparo”.
F. Análisis del caso concreto 18.- Revisados los planteamientos de la demanda de tutela, así como el escrito de impugnación que presentó la parte actora contra la sentencia proferida el 11 de agosto de 2023 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se advierte que la acción de tutela interpuesta por el señor Jesús Antonio Méndez Acuña es improcedente, en la medida en que esta no acredita el requisito de relevancia constitucional, de acuerdo con lo que pasa a exponerse. 19.- En lo que tiene que ver con el defecto fáctico, es claro que no se cumple con la carga de argumentación mínima y, por ende no se advierte la relevancia constitucional del asunto, en la medida en que más allá de cuestionar de manera general la valoración probatoria realizada por la Sección Primera del Consejo de Estado en su sentencia, no explica con claridad cuáles fueron las pruebas que no se tuvieron en cuenta o, en su defecto en qué consistió la valoración arbitraria que se hizo de la mismas. 20.- En ese sentido, a juicio de esta corporación, la acreditación del requisito de relevancia constitucional no puede constituir una afirmación generalizada acerca de la transgresión de las normas constitucionales, sino que impone una carga en el accionante relacionada con explicar de manera clara cuáles fueron los defectos o yerros cometidos, así como la relación que estos tienen con la presunta vulneración de las garantías previstas en la Constitución, en particular con el debido proceso.
Por ende, el desarrollo de un argumento en el que se pretende demostrar la configuración de un defecto fáctico exige, por parte del accionante, indicar con claridad cómo se materializó el mismo y cuál es su incidencia en la providencia censurada. 21.- De manera particular, en este caso, el accionante pretende cuestionar la forma en que la Sección Primera del Consejo de Estado estudió el hecho de que aquel no se presentó a las elecciones como candidato al concejo municipal, así como el documento el que, de manera posterior, decidió desistir de aceptar una curul en el concejo municipal como representante de la oposición a la administración municipal.
Sin embargo, los argumentos expuestos en la tutela no permiten que el juez Radicación: 11001-03-15-000-2023-03693-01 Accionante: Jesús Antonio Méndez Acuña Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) constitucional advierta por qué la valoración de los elementos probatorios no consulta la sana crítica y las reglas de la experiencia. 22.- Aunado a lo anterior, la Sala encuentra que tanto el Tribunal Administrativo de Magdalena como la Sección Primera del Consejo de Estado, estudiaron de manera razonable los elementos materiales probatorios recaudados al interior del proceso judicial, puesto que tenían claro que el accionante no se presentó a las elecciones para optar por un cargo en el concejo municipal, sino que ese derecho derivó de haber obtenido la segunda votación para ser elegido alcalde municipal.
De otro lado, respecto del desistimiento presentado por el accionante, ambas corporaciones judiciales concluyeron que, si bien era cierto que luego de haber aceptado el cargo, el demandante decidió retractarse a través de un escrito, aquel no se tramitó de conformidad con lo previsto en el artículo 2 de Resolución 2276 de 2019 proferida por el Consejo Nacional Electoral. 23.- En lo relacionado al defecto sustantivo por indebida aplicación de las normas de carácter electoral, la Subsección considera que tampoco se acredita la relevancia constitucional del asunto, por cuanto el accionante no expone claramente en qué consistió el yerro endilgado a la autoridad judicial. 24.- Lo que se puede inferir del escrito de tutela presentado es que el accionante no comparte los fundamentos jurídicos que llevaron a la decisión adoptada en la segunda instancia del proceso de pérdida de investidura, pues desde su punto de vista, ni el Tribunal Administrativo del Magdalena ni la Sección Primera del Consejo de Estado, podían interpretar las normas jurídicas de la Ley 1909 de 2018 para concluir que a los funcionarios que accedan a cargos en corporaciones públicas, en virtud del estatuto de la oposición, le son aplicables las causales objetivas de pérdida de investidura. 25.- Sin embargo, más allá de la inconformidad con la ratio decidendi de la sentencia cuestionada a través de la acción de tutela, el accionante no explica por qué la interpretación de la Sección Primera del Consejo de Estado resulta irrazonable, inconstitucional o desproporcionada.
Por demás, la lectura de la providencia permite advertir el desarrollo de una línea argumentativa coherente que deriva en una conclusión que no solo se antoja razonable y ponderada, sino que se encuentra soportada en las leyes 1909 de 2018 y 617 de 2000, así como en la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional, por lo que es claro que en este caso no estamos frente a una decisión caprichosa o arbitraria.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-03693-01 Accionante: Jesús Antonio Méndez Acuña Accionado: Sección Primera del Consejo de Estado Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 26.- En esos términos, la Sala constata que la solicitud de amparo no sólo carece de carga argumentativa, sino que tiene como propósito reabrir el debate que se surtió en las instancias del proceso de pérdida de investidura. 27.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO. – MODIFICAR la sentencia de tutela proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 11 de agosto de 2023. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el señor Jesús Antonio Méndez Acuña.
SEGUNDO. - NOTIFICAR la presente decisión a las partes e interesados, por el medio más expedito.
TERCERO. - ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE15 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 15 VF