CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Bogotá, D. C, seis (6) de junio de dos mil cuatro (2024) Referencia: Extensión de Jurisprudencia Radicación: 11001 03 25 000 2018 0548 00 (5193-2018) Demandante: MAURICIO JAVIER RODRIGUEZ AVENDAÑO Demandado: Procuraduría General de la Nación Temas: Bonificación por compensación – Liquidación Conoce la Sala la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por MAURICIO JAVIER RODRIGUEZ AVENDAÑO contra la Procuraduría General de la Nación. Como asunto previo se observa al índice 55 que el Conjuez Doctor Orlando Enrique Ramírez Durán manifiesta impedimento para conocer del presente caso con fundamento en la causal 1ª del artículo 141 del C.G.P. por cuanto se pide el pago de la bonificación por compensación por cuanto la “…pretensión que coincide con la demanda que presenté contra la Procuraduría General de la Nación y que se encuentra al Despacho, para fallo de segunda instancia, en la Sección Segunda de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, con Radicación No. 3270-2020.” Se considera que el impedimento surge de un hecho que se enmarca en la causal invocada y, en consecuencia, se aceptará, razón por la cual el Conjuez Ramírez Durán queda separado del conocimiento del proceso.

ANTECEDENTES La solicitud de extensión Procede la Sala a resolver sobre la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada ante esta Corporación (Indice 45) por MAURICIO JAVIER RODRIGUEZ AVENDAÑO, por medio de apoderado, con el fin de obtener la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, proferida el 18 de mayo de 2016, con radicación 25000-23-25-000-2010-00246-02 (0845-2015), C.P. JORGE IVAN ACUÑA ARRIETA, y en consecuencia “…liquidar la bonificación por compensación creada por los decretos 610 y 1239 de 1.998, vigentes en virtud de la nulidad del decreto 4040 de 2.004, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, mediante la cual los salarios anuales de los MAGISTRADOS DE LAS ALTAS CORTES se igualaría con el de los CONGRESISTAS DEL ESTADO e incluyendo a esos fines, las sumas canceladas a los CONGRESISTAS por concepto de cesantías, las cuales deberán ser un factor para determinar el valor de la bonificación por compensación…” De los hechos del escrito de extensión se desprende lo siguiente: El solicitante se ha desempeñado como Agente del Ministerio Público, Procurador Judicial II, 21 en lo judicial administrativo de Bolivar, delegado ante el Tribunal Administrativo, desde el 4 de febrero de 2011 hasta el día 1º de septiembre de 2016.

Por mandato del artículo 280 de la C.P. percibe una remuneración igual a la de los Magistrados de Tribunal, por consecuencia, tiene derecho al pago de la bonificación por compensación creada por los Decretos 610 y 1239 de 1998, recibiendo el 80% de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados de Alta Corte. El 6 de febrero de 2018 pidió a la Procuraduría General de la Nación la extensión de la sentencia, ya indicada.

Mediante Oficio SG No. 005354 de 6 de julio de 2018, notificado el 11 siguiente, se negó la extensión solicitada (Pags. 34 y s.s. índice 45 Samai) Traslados En auto proferido el 29 de enero de 2020 (índice 20) se corrió el traslado a las partes y los terceros de la solicitud de extensión. 2.1. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (Índice 25) pidió no dar trámite de fondo a la petición por cuanto fue extemporánea y existen reclamaciones en vía judicial por los mismos hechos.

No obstante, realizó un análisis de la sentencia que se pide extender y la identificó como unificadora; dijo que, de darse los supuestos en el caso de la solicitante, la sentencia debe ser extendida. Sin embargo, atendiendo a la existencia de proceso judicial sobre el mismo asunto, que cursa en vía de nulidad y restablecimiento del derecho, así como acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolivar, la solicitud se torna improcedente. 2.2.

La Procuraduría General de la Nación (Indice 24) se opuso a la solicitud con fundamento en que los funcionarios de la entidad no son destinatarios directos de la bonificación por compensación y la remisión constitucional del artículo 280 exige una actuación permanente en los empleos como procuradores delegados, es decir, la situación fáctica y jurídica es distinta a la decida en la sentencia cuya extensión de solicita; que la petición no cumplió con las exigencias necesarias pues el actor no solicitó el reajuste del 10%, supuestamente, faltante.

Que luego de la notificación de la negativa de extensión el ahora solicitante no agotó el procedimiento administrativo y, tal como se informó por la Secretaría General de la Procuraduría, ha presentado varias solicitudes de extensión; que la petición fue confusa en tanto se hizo mención al artículo 15 de la Ley 4ª de 1993 – prima especial - y al Decreto1102 de 2012 – bonificación por compensación -; que la sentencia que se pide extender no es aplicable al solicitante, por cuanto ella se dirige a altos cargos de la justicia entre los que no está contemplado el de Procurador Delegado II.

Pidió negar la extensión o inhibirse para decidirla. 3. Audiencia Por auto del 13 de abril de 2021 (índice 28), el Despacho ponente decidió prescindir de la audiencia prevista en el artículo 269 del CPACA, conceder el término de diez (10) días para la presentación de los alegatos de forma escrita, vencidos los cuales el expediente debería ingresar al Despacho para tomar la decisión de fondo correspondiente. 4.

Alegaciones 4.1. La Procuraduría General de la Nación (Indice 33) se refirió a los presupuestos sustanciales y procesales para solicitar la extensión de jurisprudencia. Los sustanciales: (i) que exista una sentencia de unificación jurisprudencial y; (ii) que el solicitante se encuentre en IDÉNTICA situación fáctica y jurídica del caso estudiado en la sentencia de unificación. Respecto a las procesales: (i) debe presentarse una petición con expresa solicitud de extensión de jurisprudencia a la administración de forma razonada;

(ii) que la petición no recaiga sobre pretensiones en que haya operado la caducidad y; (iii) que se presente el escrito ante el Consejo de Estado dentro de los 30 días siguientes a la respuesta otorgada por la administración y/o la ocurrencia del silencio administrativo. Luego abordó lo relacionado con las condiciones para considerar la existencia de una sentencia de unificación y concluyó frente a la que el actor pretende que se extienda los efectos, no se instituyen como una providencia de unificación jurisprudencial por incumplimiento del último inciso del artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, motivo por el cual, si bien es una posición jurisprudencial y como tal vinculante no es susceptible de ser utilizada en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, por lo cual deben negarse las pretensiones del sujeto activo.

Agregó que, al tenor literal de la norma, los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación no se encuentran como destinatarios directos de la bonificación por compensación, caso contrario es el de los servidores de la Rama Judicial que por encontrarse nombrados y posesionados en esos cargos, tienen derecho a devengar la bonificación por compensación, en el caso de los Procuradores sólo se devenga si la actividad es continua y permanente, dijo: “…Así, se tiene que los Procuradores por el simple hecho de ocupar un cargo NO adquieren el derecho automático de percibir la bonificación por compensación sino que deben demostrar para cada mensualidad una actuación permanente, activa y continua ante los jueces de la República para poder percibir la bonificación por compensación, situación que se reitera no es exigible para los servidores judiciales quienes por el simple hecho de pertenecer a los cargos consagrados en los Decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012 tienen el derecho de percibir la bonificación por compensación (…) en la situación concreta y particular del señor Mauricio Javier Rodríguez Avendaño ya que conforme se advierte del Oficio SG No. 5354 del 06 de julio de 2018 notificado el 13 de julio del mismo año se negó el reconocimiento y pago de esa bonificación por compensación bajo el fundamento que durante ese periodo no actuó de forma permanente y continua ante los Magistrados del Tribunal.” Además, el peticionario pretendió pagos del 70% y 80% asunto del cual no se ocupó la sentencia que se pide extender. 4.2.

El solicitante (índice 36), a través de su apoderado, adujo que los Agentes del Ministerio Público tienen iguales derechos que los Magistrados de Tribunal; que está demostrado su desempeño como Procurador Delegado II y quienes desempeñan ese cargo son beneficiarios de la bonificación creada por el Decreto 610 de 1998; que el artículo 2º del decreto incluye a Fiscales es decir a los Agentes del Ministerio Público; que la entidad deja de aplicar una figura que contribuye a descongestionar la justicia; que la Procuraduría ha sido condenada en otros procesos iniciados por Agentes con igual empleo que el que se acredita y en particular, como apoderado, obtuvo fallo favorable en el proceso radicado No. 13001333170201200028-00 del Tribunal Administrativo de Bolívar Sala de Conjueces.

CONSIDERACIONES COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, los artículos 12, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011 y artículo 14 del Acuerdo 80 de 2019, la Sala es competente para pronunciarse sobre la solicitud de Extensión de Jurisprudencia de la referencia. PROBLEMA JURÍDICO Se trata en este caso de establecer si la sentencia proferida el 18 de mayo de 2016, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces dentro del proceso con radicado N° 25000-23-25-000-2010-000-246-02 ( 0845-2015) promovido por Jorge Luis Quiroz Alemán y otros contra la Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Conjuez Ponente Jorge Iván Acuña Arrieta, se identifica con los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el actor en la solicitud de extensión de jurisprudencia. DE LA EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA La Ley 1437 de 2011, mediante la cual se expidió el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su artículo 10 estableció la obligación que tienen las autoridades de aplicar de manera uniforme las normas y la jurisprudencia. Para dicho efecto, se estipuló que las entidades públicas deben tener en cuenta al momento de proferir sus decisiones las sentencias dictadas por el Consejo de Estado prescritas en el artículo 270 ibídem, a saber: i) sentencias de unificación jurisprudencial; ii) sentencias proferidas por razón de importancia jurídica; iii) sentencias por trascendencia económica o social; iv) sentencias proferidas con la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; v) sentencias proferidas al decidir recursos extraordinarios; y vi) las sentencias relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996.

Con el propósito de brindar efectividad a la obligación antes descrita y materializar el principio de igualdad, el artículo 102 del CPACA, subrogado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021, creó una modalidad de derecho de petición sometida a un trámite especial denominada solicitud de extensión de jurisprudencia, cuya finalidad consiste en beneficiar a aquellas personas que consideran que se les deben hacer extensivos los efectos de una sentencia de obligatoria cumplimiento – artículo 270 CPACA- que presenta identidad fáctica y jurídica con el asunto sobre el cual piden un trato idéntico.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 102 del CPACA, para que puedan extenderse los efectos de una sentencia de unificación, la persona interesada debe cumplir los siguientes requisitos: i) presentar la petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho; ii) que no haya operado la caducidad del medio de control que procedería; iii) justificar de manera razonada las circunstancias por las que el peticionario considera se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho resuelta en la sentencia invocada; iv) presentar las pruebas que el peticionario tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer en caso de comparecer a un proceso; y v) copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.

De igual forma, vale la pena advertir que el término de caducidad del medio de control que fuera procedente en el caso puesto a consideración de la administración para efectos de la extensión se suspende con la presentación de la solicitud de extensión de jurisprudencia, término que según la ley se reanudará en los siguientes eventos: i) una vez vencido el plazo de 30 días con los que cuenta el interesado para solicitar la extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado; y ii) con la ejecutoria de la providencia proferida por esta Corporación que decide de manera negativa la solicitud de extensión de jurisprudencia. Ahora, el Consejo de Estado se encuentra en la facultad de extender los efectos de las sentencias a las que hace mención el artículo 270 del CPACA, siempre y cuando se haya agotado el trámite previo ante la autoridad administrativa competente de reconocer el derecho y que la solicitud efectivamente guarde identidad fáctica y jurídica con la providencia que se invocó en la petición. En cuanto a los requisitos sustanciales, para la procedencia de la extensión de jurisprudencia, los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, expresamente, exigen: i. la existencia de los mismos supuestos fácticos y jurídicos, que quien invoque la figura acredite encontrarse en la misma situación. ii. que se haga una aportación probatoria de lo alegado.

Vale decir, la condición de igualdad entre la situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el solicitante en la sentencia de unificación alegada y quien pretende la extensión y sus mismos supuestos fácticos y jurídicos, resultan ser el eje para la toma de la decisión de extensión. Vale decir, la condición de igualdad entre la situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el solicitante en la sentencia de unificación alegada y quien pretende la extensión y su demostración, pues el mecanismo en comento fue institucionalizado por el legislador en procura de aplicar de manera uniforme la jurisprudencia y garantizar el derecho a la igualdad.

De otra parte, una característica especial del mecanismo de extensión de jurisprudencia es su procedimiento breve y expedito; habida cuenta que, salvo la etapa administrativa y la judicial, no fijó etapa probatoria, ni de excepciones, ni de incidentes, no tiene carácter litigioso, pero tampoco opera, ipso jure; sino que el convocante y la convocada deben aportar ab initio, las pruebas pertinentes para acreditar la situación fáctica y jurídica alegada o desvirtuarla, no es litigioso.

En conclusión, el mecanismo de extensión de jurisprudencia, en el contexto de la jurisdicción contencioso administrativa, se debe limitar solamente a las sentencias referidas en los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011; asimismo, la situación fáctico-jurídica del petente debe guardar identidad con la analizada en la sentencia de unificación invocada y demostrarse.

4. EL CASO CONCRETO. Lo primero que advierte la Sala es que el apoderado que concurre en este trámite presentó el 7 de septiembre de 2018 solicitud de extensión de jurisprudencia, siendo solicitante la misma persona que acá actúa, Mauricio Javier Rodríguez Avendaño, la cual se radicó con el 11001032500020180133100 (4473-2018) solicitud extensión de la jurisprudencia contra la Procuraduría General de la Nación, hoy a cargo del conjuez Juan Antonio Barrero Berardinelli para pedir la extensión de la misma sentencia que solicitó le fuera extendida en este proceso.

Por decir lo menos, resulta extraño que, en la misma fecha, por el mismo asunto y con igual finalidad se haya acudido a la jurisdicción en dos ocasiones. Sin embargo, en tanto la norma dispone el rechazo cuando se ha acudido en demanda ordinaria, pues no procede asumir competencias que corresponden a otras autoridades judiciales, la decisión que acá se toma será informada al trámite antes referido para su conocimiento, en tanto se descarta considerar acumulación alguna, llamada en el caso de procesos judiciales y no de solicitudes como la presente.

Respecto al fondo del asunto, la sentencia proferida el 18 de mayo de 2016, por la Sección Segunda, Sala de Conjueces dentro del proceso con radicado N° 25000-23-25-000-2010-000-246-02 (0845-2015) promovido por Jorge Luis Quiroz Alemán y otros en contra de la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Conjuez Ponente Jorge Iván Acuña Arrieta, unificó lo siguiente: “…2.- Unifíquese Jurisprudencia en relación con la prescripción trienal en los términos en que se ha venido señalando en los precedentes jurisprudenciales de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado. 3.- Unifíquese Jurisprudencia en relación con la aplicación del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, en los términos en que lo ha venido estableciendo la jurisprudencia del Consejo de Estado (Sala de Conjueces).

(…) 5.- Adiciónese el fallo en el sentido de incluir la Prima Especial de Servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de está todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los Congresistas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 4° de 1992 al momento de efectuar la re liquidación y con base en los precedentes jurisprudenciales sobre la materia y en este sentido se unifica la jurisprudencia.” Ello, al considerar que: “…En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos.

Teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral que perciben los Magistrados de las Altas Cortes, sino que además “… constituirá factor de salario solo para la cotización y liquidación de la pensión de jubilación de acuerdo con las normas nacionales vigentes que regulan el régimen prestacional de los funcionarios señalados”7, y que el Decreto 610 de 1998 garantiza que sus beneficiarios perciban un porcentaje del total de ingresos laborales devengados por estos funcionarios, también se debe concluir que es necesario que el monto percibido por los Magistrados de las Altas Cortes por este concepto, y que haya sido liquidado teniendo en cuenta las cesantías percibidas por los Congresistas, debe ser un factor para determinar el valor de la bonificación por compensación a la que tiene derecho el actor.” La demanda decidió las pretensiones de funcionarios de la Rama Judicial, magistrados de Tribunal.

Revisado el expediente, se encuentra lo siguiente: El solicitante aduce que, al ocupar el cargo de Procurador Delegado II tiene derecho al mismo régimen salarial de los Magistrados de Tribunal a la luz del artículo 218 de la C.P., no obstante, el artículo el artículo 1º del Decreto 1102 de 2012, respecto de los agentes del Ministerio Público estipuló “…que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los Magistrados del Tribunal…”.

Al trámite se trajo constancia expedida por la División de Gestión Humana de Procuraduría (Índice 45 página 20 Exp. Digital) en la que se certificó que el solicitante actuó como Procurador Judicial II Administrativo en Sincelejo, Cartagena y Barranquilla desde el 4 de febrero de 2011 al 1º de septiembre de 2018 y que estuvo encargado de funciones como Procurador Regional de Bolivar, Procurador Provincial de Cartagena y Procurador Regional del Atlántico.

En estas condiciones, no está demostrado que de forma continua haya prestado sus servicios ante los Tribunales. En estas condiciones, la situación del solicitante no resulta fáctica ni normativamente idéntica pues, no se pierda de vista que la igualdad de régimen laboral entre los procuradores delegados y magistrados de tribunal, no fue el asunto que unificara la sentencia cuya extensión se pide; y que, los magistrados de tribunal no requieren demostrar sus servicios permanentes para ser beneficiarios de la bonificación por compensación en tanto es su única es administrar justicia. Adicionalmente, la norma a la que se acudió en la sentencia de unificación en materia de la bonificación por compensación fue el Decreto 610 de 1998 que dispuso: “Artículo 2°.

La Bonificación por Compensación de que trata el artículo anterior, se aplicará a los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito.

Y el Decreto 1239 de 1998: Artículo 1°. La bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998, se aplicará también en los términos previstos por el artículo primero de ese decreto, a los Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y al Secretario Judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

A un trámite como el presente no corresponde determinar si los Procuradores Delgados II se asimilan a los Fiscales del Tribunal Superior Militar y los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, como lo afirma el solicitante, pues ello no fue objeto de la sentencia de unificación. La situación fáctica y jurídica de quienes demandaron en el caso de la citada providencia, funcionarios judiciales, no es la misma que se observa en este trámite especial.

En conclusión, no se materializa en aplicar la tesis de una decisión unificada por el máximo órgano de lo contencioso administrativo a un caso de iguales elementos de hecho y de derecho. En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:

PRIMERO: Se acepta el impedimento manifestado por el Conjuez Doctor Orlando Ramírez Durán razón por la cual se le separa del conocimiento de este caso.

SEGUNDO: NEGAR a la extensión de la sentencia proferida el 18 de mayo de 2016, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces dentro del proceso con radicado N° 25000-23-25-000-2010-000-246-02 (0845-2015) promovido por Jorge Luis Quiroz Alemán y otros en contra de la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Conjuez Ponente Jorge Iván Acuña Arrieta.

TERCERO: Informar a la parte interesada que puede incoar los trámites y/o acciones que correspondan y escoja, presentándola dentro de la oportunidad, es decir, dentro del término de caducidad de la acción que correspondiere interponer para el caso, el cual se reanudará conforme al inciso final del artículo 17 de la Ley 2080 de 2021.

CUARTO: Reconocer personería a Mónica María Soler Ayala, identificada con la cédula de ciudadanía No.1.020.775.010 de Bogotá, abogada en ejercicio y portadora de la Tarjeta Profesional No. 276669 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Procuraduría General de la Nación, QUINTO: Enviar copia de esta providencia expediente con Radicación 11001032500020180133100 (4473-2018) para los efectos a que haya lugar.

Ejecutoriada la presente decisión, procédase al archivo y déjense las constancias correspondientes en el Sistema SAMAI

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Conjueces en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Conjuez Ponente Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez IMPEDIDO ORLANDO ENRIQUE RAMÍREZ DURÁN Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA