11001031500020230286700 — Consejo de Estado

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. El señor Adadier Perdomo Urquina, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Huila. Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos los autos de (i) 29 de noviembre de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Huila admitió la acción popular que incoó contra ese departamento, la Agencia Nacional de Tierras (ANT), el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Congreso de la República; la rechazó en cuanto al Departamento Nacional de Planeación (DNP), al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y a la Superintendencia de Notariado y Registro y negó el amparo de pobreza allí deprecado (expediente 41001-23-33-000-2022-00138- 00); y (ii) 26 de abril de 2023, con el que dicha Corporación desató de manera desfavorable el recurso de reposición interpuesto contra aquel; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que profieran una nueva providencia en la que admitan el asunto constitucional frente a los últimos de los mencionados entes estatales y se conceda el amparo de pobreza. 2.

Hechos. Relata el accionante que en la zona rural del municipio de Acevedo (Huila), donde se produce el «mejor café» del departamento, no se ha implementado el catastro multipropósito ni se ha efectuado «el proceso de formación, actualización y conservación catastral», lo que ha impedido la adopción de políticas públicas, «el mejoramiento de la capacidad tributaria de las autoridades territoriales de manera justa y equitativa» y que los propietarios de los predios allí ubicados tributen en debida forma, circunstancias que vulneran los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público y al acceso a los servicios públicos.

Que los predios del municipio fueron registrados «en catastro en el 2009», por ende, dicha información está desactualizada, situación que involucra negligencia administrativa, la cual ha causado la pérdida de entre $3.000’000.000 y $4.000’000.000 e inseguridad jurídica «en las transacciones inmobiliarias y la planificación adecuada de las inversiones» locales, problemáticas que se mantienen luego de que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi rechazara y archivara[2] una «solicitud de habilitación catastral».

Dice que el 11 de agosto de 2022 incoó acción popular contra los Departamentos Nacional de Planeación (DNP) y Administrativo Nacional de Estadística (DANE), Agencia Nacional de Tierras (ANT), Superintendencia de Notariado y Registro, departamento del Huila, Congreso de la República, Instituto Geográfico Agustín Codazzi y municipio de Acevedo (expediente 41001-23-33-000-2022-00138-00), con el propósito de obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público y acceso a los servicios públicos y se ordenara a los entes estatales demandados implementar el catastro multipropósito.

En el escrito inicial pidió el reconocimiento del amparo de pobreza. Que del asunto constitucional conoció el Tribunal Administrativo del Huila, que el 31 de agosto de 2022 lo inadmitió[3], por lo que oportunamente adosó memorial de subsanación, y el 29 de noviembre siguiente (i) lo admitió frente al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, al Congreso de la República, a la ANT, al departamento del Huila y al municipio de Acevedo;

(ii) lo rechazó en cuanto al DNP, al DANE y a la Superintendencia de Notariado y Registro; (iii) negó el amparo de pobreza; (iv) dispuso vincular a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a la Defensoría del Pueblo y (v) ordenó notificar el trámite a la comunidad. Sostiene que en la precitada providencia se indicó que solo agotó el requisito de que trata el inciso 3º del artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en relación con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el Congreso de la República, la ANT, el departamento del Huila y el municipio de Acevedo.

Asimismo, que no era dable otorgar el amparo de pobreza, por cuanto omitió exponer una carga argumentativa de la que se infiriera que su situación económica ameritaba el otorgamiento de ese auxilio. Que interpuso recurso de reposición contra el auto de 29 de noviembre de 2022, desatado el 26 de abril de 2023 por el Tribunal Administrativo del Huila, en el sentido de no reponerlo[4], decisiones que, a su dicho, quebrantan sus garantías superiores, habida cuenta de que desconocen el artículo 151 del Código General del Proceso (CGP), el cual prevé que el amparo de pobreza debe concedérsele a la parte que lo pida «sin excepción alguna».

Afirma que las autoridades accionadas carecen de la posibilidad de rechazar una acción popular por la supuesta omisión de colmar las exigencias consignadas en el artículo 144 (inciso 3º) del CPACA, dado que (i) ello debe examinarse en el momento procesal instituido para analizar las excepciones previas y (ii) las funciones de los organismos excluidos de la acción popular con radicación 41001-23-33-000-2022-00138-00 se relacionan con el catastro multipropósito.

II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 2 de junio de 2023, admitió la presente tutela, ordenó notificar a los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Huila y dispuso vincular a los señores directores de la ANT, general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, del DANE, del DNP y general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado;

Defensor del Pueblo, Superintendente de Notariado y Registro, presidente del Congreso de la República, gobernador del Huila y alcalde de Acevedo (Huila), en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El señor presidente del Congreso de la República, por conducto del señor secretario general del Senado, afirma que carece de legitimación en la causa por pasiva, habida cuenta de que las tareas que le impone el ordenamiento jurídico a esa Corporación, no atañen a las pretensiones del tutelante. 2.1.2 El señor director del DANE, por intermedio de la señora coordinadora del grupo interno de trabajo de asuntos judiciales del ente estatal, pide negar la tutela, comoquiera que no ha vulnerado los derechos constitucionales fundamentales del demandante, como tampoco lo han hecho las autoridades accionadas, por cuanto no agotó el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 144 (inciso 3º) del CPACA, frente a los organismos sobre los cuales se rechazó la acción popular con radicación 41001-23-33-000-2022-00138-00, y no se colmaron las exigencias para decretar el amparo de pobreza en favor de aquel.

Que los hechos expuestos en la solicitud de tutela, en particular, lo relativo al «catastro multipropósito», no conciernen a sus competencias, en consecuencia, era innecesaria su vinculación al precitado trámite constitucional. 2.1.3 El señor Defensor del Pueblo, a través de la señora defensora del pueblo de la regional del Huila, asevera que las funciones del ente estatal que regenta están relacionadas con la protección de los derechos humanos, los cuales no se observan trasgredidos por los autos cuestionados, y el actor no deprecó actuación alguna de su parte en cuanto a la implementación del «catastro multipropósito», lo que impide asumir que ha vulnerado prerrogativas superiores de aquel, en consecuencia, no tiene legitimación en la causa por pasiva en la acción de la referencia. 2.1.4 El señor director del DNP, por medio de apoderada, señala que el organismo que representa no ha sido vinculado a la acción popular con radicación 41001-23-33-000-2022-00138-00, por tanto, tampoco tiene incidencia alguna en el presunto desconocimiento de las prerrogativas superiores del accionante derivada de las providencias cuestionadas, lo que impone desvincularlo de esta tutela. 2.1.5 El señor gobernador del Huila, mediante representante judicial, expresa que se atiene a lo que se decida en el presente trámite constitucional, habida cuenta de que es respetuoso de las decisiones que se adopten y estará presto a cumplir los mandatos que llegaren a emitirse. 2.1.6 El señor director de la ANT, por conducto del señor jefe de la oficina jurídica de ese ente estatal, indica que carece de competencia para pronunciarse sobre los hechos expuestos en la solicitud de amparo, dado que sus funciones no tienen relación con los hechos ahí consignados, en consecuencia, carece de legitimación en la causa por pasiva. 2.1.7 El señor Superintendente de Notariado y Registro, a través del señor jefe de la oficina asesora jurídica de ese organismo, asevera que la tutela deviene en improcedente, por cuanto (i) «el accionante tiene otros medios para solicitar la revocatoria o la nulidad de un acto administrativo de carácter particular, acudiendo ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y que resulta ser el medio más eficaz para no vulnerar los derechos de terceros»; y (ii) no tiene relevancia constitucional, en razón a que se emplea con la finalidad de obtener un nuevo pronunciamiento sobre aspectos que fueron desestimados por las autoridades accionadas, en virtud de interpretaciones razonables del ordenamiento jurídico y de las pruebas que reposan en el expediente 41001-23-33-000-2022-00138-00. 2.1.8 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Huila, directores generales del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y alcalde de Acevedo (Huila) guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Cuestión preliminar.

El actor pide dejar sin efectos los autos de (i) 29 de noviembre de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Huila admitió la acción popular que incoó contra ese departamento, la ANT, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Congreso de la República; la rechazó en cuanto al DNP, al DANE y a la Superintendencia de Notariado y Registro y negó el amparo de pobreza allí deprecado (expediente 41001-23-33- 000-2022-00138-00); y (ii) 26 de abril de 2023, con el que dicha Corporación desató de manera desfavorable el recurso de reposición interpuesto contra aquel.

Sin embargo, la Sala centrará su estudio jurídico en la providencia de 26 de abril de 2023, por ser la que, al desatar el recurso de reposición interpuesto contra la de 29 de noviembre de 2022, decidió lo relacionado con la vinculación de entes estatales al referido asunto constitucional y el amparo de pobreza. 3.4 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el proveído de 26 de abril de 2023, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo del Huila desató de manera desfavorable el recurso de reposición interpuesto contra el de 29 de noviembre de 2022, con el que (i) admitió la acción popular incoada por el tutelante frente al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, al Congreso de la República, a la ANT, al departamento del Huila y al municipio de Acevedo (expediente 41001-23-33-000-2022-00138-00);

(ii) la rechazó en cuanto al DNP, al DANE y a la Superintendencia de Notariado y Registro; y (iii) negó el amparo de pobreza ahí deprecado; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocadas en el escrito inicial. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[5], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[6], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[7]. 3.6 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del accionante;

(ii) contra el auto acusado no procede recurso alguno, toda vez que decidió un recurso de reposición[8]; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, comoquiera que la determinación judicial atacada se profirió el 26 de abril de 2023 y la solicitud de amparo se instauró el 30 de mayo siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (1 mes y 4 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.

Ahora bien, el actor afirma que la determinación judicial censurada (i) desconoce el artículo 151 del CGP, que prevé que el amparo de pobreza debe concederse cuando la parte que lo invoca carece de capacidad económica para sufragar los gastos de las diligencias judiciales; y (ii) aplicó de manera desacertada el artículo 144 (inciso 3º) del CPACA, por cuanto la legitimación en la causa por pasiva de los entes estatales demandados debía analizarse al momento de decidir sobre las excepciones, y no en la admisión del trámite constitucional con radicación 41001-23-33-000-2022-00138-00, y no era dable excluirlos porque sus funciones se relacionan con el catastro multipropósito.

No obstante, si bien el demandante no invoca causal específica de procedibilidad alguna, los argumentos señalados en precedencia involucran defecto sustantivo, por inobservancia de las mencionadas normas, en consecuencia, la Sala, en virtud del principio de oficiosidad[9], analizará de fondo el asunto constitucional de la referencia a la luz de aquel. 3.6.1 Defecto sustantivo.

El artículo 230 de la Constitución Política consagra que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de ese mandato, las autoridades judiciales deben decidir las discusiones de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional[10] ha precisado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando el litigio es desatado con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.

Sobre el particular, la Corte Constitucional sostuvo que este defecto implica «[…] la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales»[11].

En el sub lite, en atención al escrito inicial y a las pruebas adosadas al presente asunto constitucional, la Sala evidencia que el 9 de agosto de 2022 el demandante incoó acción popular contra el DNP, el DANE, la ANT, la Superintendencia de Notariado y Registro, el departamento del Huila, el Congreso de la República, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el municipio de Acevedo (expediente 41001-23-33-000-2022-00138-00), con el propósito de que se protegieran los derechos colectivos y, como consecuencia, se ordenara a los referidos entes estatales adoptar medidas orientadas a implementar el catastro multipropósito.

En el escrito inicial el actor pidió otorgarle amparo de pobreza, comoquiera que no cuenta con los recursos necesarios para asumir los gastos que generen las diligencias judiciales. Con la demanda se adosó copia de solicitudes enviadas (i) el 26 de diciembre de 2020 al Institutito Geográfico Agustín Codazzi y al DANE, y (ii) el 27 de junio de 2022 al DNP, a la alcaldía de Acevedo, a la gobernación del Huila, a la ANT y a la Superintendencia de Notariado y Registro[12].

Asimismo, se arrimó el oficio 2500DGC-2022-1150-EE-1 de 14 de julio de 2022, suscrito por el director de gestión catastral del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en el que se le informó al peticionario que en el plan nacional de desarrollo se dispuso la actualización de la información catastral del 60% del área geográfica del país, por lo que se gestionan los recursos correspondientes, sin embargo, el municipio de Acevedo no está priorizado.

No obstante, podía obtener dineros de los recursos de regalías. De la acción popular conoció el Tribunal Administrativo del Huila, que el 23 de agosto de 2022 la inadmitió, al considerar que (i) no se identificaron en debida forma los derechos colectivos presuntamente vulnerados, (ii) se omitió exponer una carga argumentativa suficiente que permitiera dilucidar la afectación del ordenamiento jurídico y (iii) las pretensiones eran confusas, por lo que el actor allegó escrito de subsanación, en el que corrigió las referidas inconsistencias.

El 29 de noviembre de 2022 el Tribunal de conocimiento (i) rechazó la acción popular frente al DNP, al DANE y a la Superintendencia de Notariado y Registro; (ii) admitió el trámite constitucional en cuanto al departamento del Huila, a la ANT, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y al Congreso de la República; y (iii) negó el amparo de pobreza, en razón a que si bien el demandante alegó una incapacidad económica, no la «sustent[ó] razonadamente».

Que en las solicitudes presentadas ante el DNP, el DANE y la Superintendencia de Notariado y Registro, no se indicó la acción que debían surtir en aras de salvaguardar los derechos colectivos, sino que solo se pidió información sobre el catastro multipropósito, en consecuencia, no se colma el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 (inciso 3º) del CPACA.

Contra el anterior proveído el actor interpuso recurso de reposición, habida cuenta de que los entes estatales en relación con los cuales se rechazó la acción popular con radicación 41001-23-33-000-2022-00138-00, tienen legitimación en la causa por pasiva y, al excluirlas de ese trámite, se «emitió un juicio anticipado». Además, aseveró que no cuenta con los recursos monetarios para cubrir los gastos procesales.

El 26 de abril de 2023 el Tribunal Administrativo del Huila desató el precitado recurso, en el sentido de no reponer el auto de 29 de noviembre de 2022, puesto que el accionante adujo que la demanda concierne a las funciones de los organismos excluidos del asunto constitucional, pero no señala que las peticiones que formuló ante ellos colmen las exigencias del artículo 144 (inciso 3º) del CPACA, las cuales no se satisfacen, porque no se enunciaron las actuaciones que debían surtir con el fin de proteger los derechos colectivos presuntamente vulnerados.

Asimismo, en lo referente al amparo de pobreza, esa Corporación precisó que el accionante no colmó la carga de justificar la afirmación de que carece de recursos económicos, situación que impide otorgárselo. En el escrito inicial el actor asevera que la providencia cuestionada incurre en defecto sustantivo, en razón a que desatiende (i) el artículo 151 del CGP, que prevé los presupuestos de procedencia del amparo de pobreza, los cuales satisfizo al decir que carecía de recursos económicos, por tanto, debió concedérsele; y (ii) el artículo 144 (inciso 3º) del CPACA, dado que no era dable rechazar la acción popular con radicación 41001-23-33-000-2022-00138-00 respecto de algunos entes estatales al estudiar sobre su admisión, por cuanto ello concierne a otro momento procesal, máxime cuando las funciones de ellos atañen al catastro multipropósito.

Con la finalidad de determinar si los anteriores reproches tienen o no asidero jurídico, resulta oportuno advertir que el amparo de pobreza es un beneficio que la norma contempla con la finalidad de relevar del pago de los gastos del proceso a la parte que no está en capacidad económica de asumirlos, conforme lo establece el artículo 151 del CGP[13]; instituto procesal que garantiza el acceso a la administración de justicia de los menos favorecidos y el principio de igualdad.

Sobre el particular, la Corte Constitucional[14] anotó: El amparo de pobreza es una institución de carácter procesal desarrollada por el Legislador para favorecer a las personas que por su condición socioeconómica no pueden sufragar los gastos derivados de un trámite judicial. De manera que esta figura se instituye legislativamente como una excepción a la regla general, según la cual, en las partes recae el deber de asumir los costos que inevitablemente se producen en el trámite jurisdiccional, para en su lugar, proteger a las personas que se encuentran en una situación extrema, representada en la carga que se les impondría al obligarlas a elegir entre procurar lo mínimo para su subsistencia o realizar pagos judiciales para el avance del proceso en el que tienen un interés legítimo.

Esta prerrogativa puede solicitarse antes de la presentación de la demanda o en cualquier etapa procesal, tal como lo dispone el artículo 152 del CGP[15], y para su reconocimiento deben satisfacerse dos (2) presupuestos, a saber: (i) la declaración juramentada de quien carece de recursos económicos para sufragar los gastos del proceso (porque es una garantía procesal personal, por ende, solo procede a solicitud de parte)[16]; y (ii) una motivación razonada de la situación socioeconómica del individuo, entendida como la acreditación que está en una circunstancia que amerita la concesión del amparo de pobreza.

Sobre el particular, la Corte Constitucional[17] afirmó: [el amparo de pobreza] no puede otorgarse a todas las personas que de manera indiscriminada lo soliciten, sino únicamente a aquellas que reúnan objetivamente las condiciones para su reconocimiento, a saber, que soliciten de forma personal y motivada el amparo, y acrediten la situación socioeconómica que lo hace procedente.

Esta circunstancia fue particularmente analizada en la Sentencia T-114 de 2007, momento en el cual la Corte conoció una acción de tutela en donde se alegaba la vulneración de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia porque el juez ordinario decidió denegar el amparo de pobreza. En dicho fallo se negó el recurso de amparo al estimar que la decisión judicial adoptada por el fallador, en el sentido de no conceder la institución procesal, no configuraba una vulneración de tales derechos fundamentales, pues objetivamente no se advertía que las accionantes estuvieran en las condiciones previstas en el Estatuto Procesal de la época.

Para llegar a esa conclusión, el Tribunal dejó claro que no siempre bastaba con la declaración juramentada de estar en una situación económica precaria, sino que el juez competente, al momento de examinar la procedencia de esta figura, debía contar con un “parámetro objetivo” para determinar si, conforme con la situación fáctica presentada, dicha otorgamiento tenía una justificación válida.

Así las cosas, la Sala evidencia que para que proceda el amparo de pobreza en un proceso, resulta indispensable que la persona que no cuenta con recursos económicos para atender los gastos del proceso, además de declarar ello, acredite esa condición[18]. Por otra parte, la acción popular es un mecanismo judicial, instituido en el artículo 88 de la Constitución Política y regulado por la Ley 472 de 1998[19], cuyo objeto consiste en la protección de derechos colectivos, en el evento en que resulten vulnerados o amenazados, y la restitución de «las cosas a su estado anterior cuando fuere posible»[20].

Es de anotar que su procedencia está supeditada al agotamiento del requisito enunciado en el inciso 3º del artículo 144 del CPACA (como también lo señala el numeral 4 del artículo 161[21] ibidem), que prevé: Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado.

Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.

Dicha exigencia de procedibilidad fue instituida con la finalidad de que las autoridades encargadas de materializar medidas de protección de los derechos colectivos, tengan la posibilidad de adoptarlas antes de acudir a los jueces, con lo que se evita la congestión judicial y el «desgaste innecesario»[22] de la jurisdicción, la cual solo adquiere competencia una vez se haya agotado esa reclamación administrativa.

Sobre el particular, el Consejo de Estado[23] dijo: […] la reclamación administrativa se instituyó como requisito previo y, por tanto, como presupuesto de procedibilidad de la acción. En otros términos, el juez no adquiere la competencia para tramitar el proceso hasta tanto no se haya surtido la respectiva reclamación. En virtud de lo anterior, se concluye que la persona que pretenda la protección de derechos colectivos a través de la acción popular, deberá pedir a las autoridades competentes la adopción de medidas para tal propósito, exigencia que los artículos 144 (inciso 3º) y 161 (numeral 4) del CPACA catalogan como requisito de procedibilidad.

Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite se observa que las autoridades accionadas (i) negaron el amparo de pobreza porque no se sustentó en debida forma y (ii) rechazaron la acción popular con radicación 41001-23-33-000-2022-00138-00, frente al DNP, al DANE y a la Superintendencia de Notariado y Registro, pues en cuanto a esos entes no se agotó en debida forma el requisito de procedibilidad, conclusiones que para el actor comportan defecto sustantivo, por cuanto involucran una indebida aplicación de los artículos 151 del CGP y 144 (inciso 3º) del CPACA, en su orden.

Una vez analizadas las precitadas diligencias constitucionales, en cuanto al amparo de pobreza, la Sala observa que el actor pidió su reconocimiento de los señores magistrados demandados, en razón a que carece de recursos económicos para sufragar los gastos que llegaren a causarse, afirmación en virtud de la cual no era dable conceder dicha prerrogativa, porque no se satisfizo la justificación que exige la jurisprudencia constitucional, esto es, no se acreditó que aquel esté en una situación que amerite decretar la referida asistencia. En ese orden de ideas, la decisión judicial cuestionada, en lo que concierne a la aludida institución procesal, atendió la regla jurisprudencial de la Corte Constitucional, según la cual «no puede otorgarse a todas las personas que de manera indiscriminada l[a] soliciten, sino únicamente a aquellas que […] acrediten la situación socioeconómica que lo hace procedente», la cual, valga anotar, es de obligatoria observancia, toda vez que la jurisprudencia tiene la condición de fuente formal de derecho[24], de manera que las autoridades accionadas debían acatar dicha premisa, tal como aconteció. Cabe advertir que en la acción popular con radicación 41001-23-33-000-2022- 00138-00 y en la de tutela de la referencia no reposan elementos de convicción de los que se logre colegir de manera, al menos sumaria, que el actor está en una situación que amerite el otorgamiento del amparo de pobreza, por ende, no resulta reprochable que los señores magistrados lo hayan desestimado, circunstancia por la que no se constata que el auto cuestionado desconozca el artículo 151 del CGP.

Por otra parte, en lo que atañe al rechazo del trámite constitucional con radicación 41001-23-33-000-2022-00138-00 frente al DNP, al DANE y a la Superintendencia de Notariado y Registro, la Sala evidencia que, contrario a lo aseverado por el demandante, no se agotó en debida forma el requisito de procedibilidad consagrado en el inciso 3º del artículo 144 del CPACA, porque en las solicitudes que presentó ante esos entes estatales no pidió la adopción de medidas orientadas a salvaguardar los derechos colectivos presuntamente trasgredidos por ellos en el municipio de Acevedo, sino que solo deprecó información relacionada con el catastro multipropósito.

Así las cosas, el tutelante desconoció la exigencia establecida en la precitada norma (consistente en que se debe solicitar de las autoridades «que adopte[n] las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado») en lo relativo a los organismos referidos en el párrafo precedente, circunstancia por la que los señores magistrados demandados debían rechazar la acción popular con radicación 41001-23-33-000- 2022-00138-00, en relación con ellos, puesto que no adquirió competencia para analizar al asunto frente a ellos, por no agotar en debida forma el requisito de procedibilidad, se reitera.

Cabe advertir que carece de asidero jurídico la aserción del accionante, de que los entes estatales excluidos de la acción popular con radicación 41001- 23-33-000-2022-00138-00 debían vincularse a esta, en razón a que sus funciones concernían al catastro multipropósito, por cuanto la admisión de aquella está condicionada al agotamiento del requisito de procedibilidad de que tratan los artículos 144 (inciso 3º) y 161 (numeral 4) del CPACA y no únicamente a que la presunta vulneración de los derechos colectivos se relacionen con sus competencias.

En virtud de lo expuesto, se concluye que los señores magistrados demandados, al rechazar la acción popular con radicación 41001-23-33-000- 2022-00138-00, en relación con el DNP, el DANE y la Superintendencia de Notariado y Registro, no aplicaron de manera errada el artículo 144 (inciso 3º) del CPACA. A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala negará el amparo deprecado, comoquiera que la providencia cuestionada no incurre en defecto sustantivo, pues la negación del amparo de pobreza y el rechazo del referido trámite constitucional en cuanto a los precitados entes estatales, atienden el ordenamiento jurídico.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por el señor Adadier Perdomo Urquina, por las razones expuestas en las consideraciones. 2º.

Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR | CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. [2] No determina el día. [3] Omite identificar la decisión y enunciar los argumentos expuestos en ella. [4] No señala las consideraciones expuestas. [5] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [6] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. [7] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [8] En virtud del artículo 243A (numeral 3) del CPACA, que señala: «No son susceptibles de recursos ordinarios las siguientes providencias: […] 3.

Las que decidan los recursos de reposición […]». Cabe aclarar que el recurso de apelación, en el marco de las acciones populares, solo procede contra la sentencia de primera instancia, conforme al artículo 37 de la Ley 472 de 1998, que estipula: «El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia […]»; y el proveído que decrete medida cautelar, según el artículo 26 ibidem, que estipula «El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación […]»; los demás autos que se emitan en el trámite de aquellas son susceptibles del recurso de reposición, de acuerdo con el artículo 36 ib., que establece: «Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición […]». [9] Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.

En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda». [10] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. [11] Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [12] Las peticiones remitidas al DNP, al DANE y a la Superintendencia de Notariado y Registro, se encaminaron a obtener información sobre el catastro multipropósito, pero no se deprecaron medidas efectivas para hacer cesar la presunta vulneración de derechos colectivos. [13] «Se concederá el amparo de pobreza a la persona que no se halle en capacidad de atender los gastos del proceso sin menoscabo de lo necesario para su propia subsistencia y la de las personas a quienes por ley debe alimentos, salvo cuando pretenda hacer valer un derecho litigioso a título oneroso». [14] Sentencia T-339 de 2018, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [15] «El amparo podrá solicitarse por el presunto demandante antes de la presentación de la demanda, o por cualquiera de las partes durante el curso del proceso.

El solicitante deberá afirmar bajo juramento que se encuentra en las condiciones previstas en el artículo precedente […]». [16] LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Código General del Proceso, parte general. Dupré Editores. Bogotá. 2016. P. 1069: «[…] en el caso de que se demuestre que es falso el juramento podrá a más de revocarse el beneficio adelantarse la acción penal por el delito que entraña el falso juramento». [17] Sentencia T-339 de 2018, C. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [18] Corte Constitucional, sentencia T-374 de 2021, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [19] «Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones». [20] Artículo 2º ibidem. [21] «La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] 4.

Cuando se pretenda la protección de derechos e intereses colectivos se deberá efectuar la reclamación prevista en el artículo 144 de este Código». [22] Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 20 de noviembre de 2014, C. P. María Claudia Rojas Lasso, expediente 88001-23-33-000-2013- 00025-02. [23] Sección primera, providencia de 5 de mayo de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente 05001-23-33-000-2014-01613-01. [24] Sentencia C-284 de 2015, M. P. Mauricio González Cuervo.