Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 08001 23 31 000 2013 00795 01 (3024-2016) Demandante: Yolanda del Carmen de la Hoz Escorcia Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. No son computables tiempos de servicio en Empresas Públicas Municipales de Barranquilla.

Decisión: Se revoca la sentencia de primera instancia porque la demandante no acreditó vinculación docente territorial y/o nacionalizada previa al 31 de diciembre de 1980, en el ámbito de la educación básica primaria o secundaria en escuelas públicas. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia emitida el 28 de enero de 2016 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda2 1. La demandante ejerció el medio de control de la referencia pretendiendo que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 021428 y RDP 031920 expedidas el 9 de mayo y el 15 de julio de 2013, respectivamente; a través de las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento a su favor de la pensión gracia de jubilación, la cual debe ser liquidada incluyendo todos los factores salariales devengados durante el año de servicios previo a la fecha en que alcanzó el estatus pensional. Pretendió, además, el pago de las mesadas adicionales de junio y diciembre de cada año, así como los reajustes periódicos conforme a la Ley 71 de 1988 y al Índice de Precios al Consumidor.

Por último, pidió que se condene en costas a la parte accionada. 3. Como fundamento de sus pretensiones, expuso que cuenta con más de 50 años de edad y que entre el 9 de febrero de 1972 y el 30 de julio de 1992 fue nombrada maestra del orden municipal en la Escuela de las Empresas Públicas Municipales de 1 En adelante UGPP. 2 Folios 1 a 21. 2 Radicado: 08001 23 31 000 2013 00795 01 (3024-2016) Demandante: Yolanda del Carmen de la Hoz Escorcia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Barranquilla –institución de carácter público– acumulando un total de 20 años, 5 meses y 22 días de servicio docente. 4.

Añadió que, mediante el Decreto 086 del 13 de abril de 1992, fue vinculada como docente a la Institución Educativa INOBASOL Sede # 2, anteriormente conocido como el Club de Leones del municipio de Soledad, vínculo que se extendió desde el 19 de abril de 1992 hasta el 30 de septiembre de 2009, es decir, por un periodo de 17 años y 5 meses. 5.

De manera que estuvo vinculada al Estado como docente del sector oficial durante más de 37 años, destacando que los nombramientos fueron realizados por entidades del orden territorial, como las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla y el Distrito de Barranquilla, desempeñándose con honradez, dedicación y buena conducta. Además, a través de la Resolución 02046 del 28 de octubre de 1998, fue ascendida al grado 14 del Escalafón Nacional Docente. 6.

Relató que el 15 de febrero de 2013 presentó solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la entidad demandada. Sin embargo, esta fue negada mediante los actos administrativos acusados en razón a que no se encontraba vinculada como docente de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. 7.

Señaló que, en un caso similar, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en providencia del 28 de enero de 2010, determinó que los tiempos de servicio laborados en las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla son aptos para el reconocimiento de la pensión gracia, por lo que la entidad no tenía fundamento para negar el reconocimiento pensional.

Contestación de la demanda3 8. La entidad demandada se opuso a las pretensiones argumentando que la demandante no había estado vinculada como docente de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980. Esto se debe a que su labor en las extintas Empresas Públicas Municipales de Barranquilla no es computable para el reconocimiento de la pensión gracia dado que el objeto de dicha empresa no era la prestación del servicio público educativo. 9.

En consecuencia, la vinculación de la actora no dependió directamente de las secretarías de educación departamentales, distritales, municipales ni del Ministerio de Educación Nacional, lo que hace inaplicable el régimen especial docente de pensión gracia a su situación. 10. Indicó también que el tiempo servido desde el 1° de agosto de 1992 hasta el 1° de septiembre de 2001 en el municipio de Soledad (Atlántico) no puede ser considerado para el reconocimiento de la pensión gracia toda vez que no se ha demostrado una vinculación previa al 31 de diciembre de 1980. 3 Folios 150 a 167. 3 Radicado: 08001 23 31 000 2013 00795 01 (3024-2016) Demandante: Yolanda del Carmen de la Hoz Escorcia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.

La accionada mencionó que no se puede otorgar pleno valor probatorio a la certificación aportada con la demanda puesto que no cumple con las pautas establecidas por el Consejo de Estado para acreditar el extremo temporal de la relación legal y reglamentaria, a saber, que las únicas pruebas válidas son los actos administrativos de nombramiento y posesión y, de manera subsidiaria, las certificaciones que demuestren de forma inequívoca la forma de vinculación y el tiempo de servicio. 12.

Propuso como excepciones las que tituló como «inexistencia de las obligaciones reclamadas», «cobro de lo no debido», «buena fe» y «prescripción». II. SENTENCIA APELADA 13. El Tribunal Administrativo del Atlántico dictó sentencia el 28 de enero de 20164, en la cual accedió a las pretensiones y ordenó a la demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante desde el 31 de diciembre de 2000, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional; no obstante, declaró probada la prescripción de las mesadas pensionales causadas antes del 15 de febrero de 2010. 14.

La decisión se fundamentó en el hecho de que la demandante trabajó en las extintas Empresas Públicas Municipales de Barranquilla como maestra en la división médica de seguridad social desde el 9 de febrero de 1972 hasta el 30 de julio de 1992, acumulando un total de 20 años, 5 meses y 22 días de servicio. De este modo, cumplió con el requisito de haber estado vinculada como docente municipal antes del 31 de diciembre de 1980. 15.

Asimismo, se citó la providencia emitida por esta Corporación el 28 de enero de 20105, que aclaró que la calidad de vinculación (nacional, nacionalizada, departamental, distrital) se determina por el respectivo acto administrativo de nombramiento y el ente gubernativo que lo profirió. Este acto es el que define la planta de personal a la que pertenecen los maestros y el presupuesto del cual provienen los pagos de los salarios. 16.

En este contexto, el a quo concluyó que el tiempo de servicio de la actora fue municipal, dado que su vinculación en el cargo de maestra se formalizó a través del Boletín de Nombramiento 0826 del 14 de enero de 1972, expedido por la Empresa Públicas Municipales de Barranquilla. 17. Con base en lo anterior, se determinó que la actora cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia, desvirtuando así la presunción de legalidad de los actos administrativos impugnados.

Por lo demás, teniendo en cuenta que la actora adquirió el estatus pensional el 31 de diciembre de 2000 y la solicitud de reconocimiento pensional fue presentada el 15 de febrero de 2013 (más de tres años después), operó el fenómeno de la prescripción respecto a las mesadas pensionales causadas antes del 15 de febrero de 2010. 4 Folios 506 a 522. 5 Expediente 08001-23-31-000-2004-01341-01 (0232-2008) M. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 4 Radicado: 08001 23 31 000 2013 00795 01 (3024-2016) Demandante: Yolanda del Carmen de la Hoz Escorcia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

RECURSO DE APELACIÓN6 18. La entidad demandada presentó recurso de apelación arguyendo que el tiempo servido por la demandante en las extintas Empresas Públicas Municipales de Barranquilla no debe ser considerado para el cálculo de la pensión gracia. Este argumento se basa en que el objeto social de dicha empresa no estaba orientado a la prestación del servicio público educativo, lo que significa que el personal que ejerció funciones docentes en esas circunstancias queda excluido del régimen especial de la pensión gracia. 19.

Refirió que la vinculación de la demandante no estaba directamente relacionada con las secretarías de educación a nivel departamental, distrital o municipal, ni con el Ministerio de Educación. Por tanto, el régimen especial de la pensión gracia no es aplicable en este caso. 20. La entidad afirmó que es carga de la actora demostrar que prestó servicios territoriales en el ejercicio de la profesión docente antes del 31 de diciembre de 1980, así como identificar la entidad que le pagaba la remuneración y el origen de los recursos.

Sin embargo, lo que logró demostrar es que había realizado actividades en una empresa pública municipal. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 21. Mediante auto del 30 de septiembre de 20167 se admitió el recurso de apelación. Luego, a través de providencia del 1 de diciembre de 20168 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. 22.

La demandada9 descorrió el traslado reiterando los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Por su parte, la actora y el Ministerio Público guardaron silencio10. V. CONSIDERACIONES Problema jurídico 23. De acuerdo con los reparos sustentados en el recurso de apelación, esta Sala procederá a evaluar la validez de los servicios docentes prestados por la demandante en la Escuela de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, desde el 9 de febrero de 1972 hasta el 30 de julio de 1992, con el fin de determinar su impacto en el reconocimiento de la pensión gracia. 24.

Este análisis resulta crucial para establecer si se satisfacen los requisitos de haber estado vinculada como docente nacionalizada y/o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y, consecuentemente, el cumplimiento del total de 20 años de servicios, ya sean continuos o discontinuos, en dicha calidad. 6 Folios 531 a 540. 7 Folio 556. 8 Folio 603. 9 Folios 609 a 612. 10 Según constancia de la Secretaría de esta Sección, fechada 4 de abril de 2017, obrante en el folio 613. 5 Radicado: 08001 23 31 000 2013 00795 01 (3024-2016) Demandante: Yolanda del Carmen de la Hoz Escorcia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.

En caso afirmativo, se analizará la observancia de los otros requisitos consagrados por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, como son: i) contar con más de 50 años de edad; ii) ejercer la docencia con honradez, consagración y buena conducta; iii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Solución del caso concreto 26. Se incorporó al expediente el Boletín de Nombramiento 0826 del 14 de enero de 1972, mediante el cual el gerente de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla notificó a la actora su designación para el cargo de maestra de la Sección de Bienestar Social en la Escuela de las Empresas Públicas Municipales, con efectividad a partir del 9 de febrero de 197211. 27.

La gerente de Gestión Humana de la Alcaldía Distrital de Barranquilla certificó que demandante prestó sus servicios en las extintas Empresas Públicas Municipales de Barranquilla desde el 9 de febrero de 1972 hasta el 30 de julio de 1992, ocupando el cargo de maestra en la División Médica y Seguridad Social, percibiendo un salario de 458.97012. 28.

Por medio de la Resolución 086 del 13 de abril de 1992, el alcalde del municipio de Soledad (Atlántico), en uso de las facultades conferidas por el Decreto 1333 de 1986 y la Ley 29 de 1989, nombró a la demandante docente para las Escuelas y Colegios Oficiales del municipio13. Tomó posesión en el empleo el 29 de abril de 199214. 29. A través del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral15, la Secretaría de Educación del municipio de Soledad certificó que la actora fue nombrada mediante el Decreto 086 del 13 de abril de 1992, para prestar sus servicios en el Colegio Club de Leones.

Este vínculo se mantuvo desde el 29 de abril de 1992 hasta el 30 de septiembre de 2009. En el certificado se dejó constancia de que el tipo de vinculación fue territorial durante todo este período. 30. Mediante el Decreto 0186 del 18 de agosto de 2009, el alcalde municipal de Soledad procedió a retirar del servicio a la demandante, quien se desempeñaba como docente en el área de sociales en la Institución Educativa INOBASOL de esa municipalidad.

Esta decisión fue tomada tras el diagnóstico de una incapacidad laboral del 96%16, notificada de manera personal el 30 de septiembre de 200917. 31. En cumplimiento de lo dispuesto en el auto del 24 de agosto de 201718, mediante el cual se decretaron pruebas de oficio en segunda instancia, se allegó al expediente la siguiente documentación: 11 Folio 251. 12 Folios 41 y 367.

Certificado del 25 de octubre de 2012. 13 Folios 230 al 233. 14 Folio 234. 15 Folios 43 y 224. Certificados del 13 de noviembre de 2008 y 14 de noviembre de 2014. 16 Folio 236. 17 Folio 237. 18 Folio 614. 6 Radicado: 08001 23 31 000 2013 00795 01 (3024-2016) Demandante: Yolanda del Carmen de la Hoz Escorcia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Oficio del 9 de octubre de 2017, suscrito por la secretaria distrital de Educación de Barranquilla, en el que se informa que «una vez revisada la base de datos de esta Secretaría y el Sistema de Información de Recursos Humanos HUMANO®, se evidenció que la señora YOLANDA DEL CARMEN DE LA HOZ ESCORCIA no hace parte de la planta de personal de esta Secretaría (…)»19. - Oficio del 11 de octubre de 2017, mediante el cual el Ministerio de Educación Nacional señala que «con base en la información contenida en los inventarios de la serie de Historias Laborales del archivo central de este Ministerio de la planta de personal, el Grupo de Gestión Documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre de la mencionada señora.» 20. 32.

Ahora bien, es preciso considerar que, para determinar la naturaleza de la plaza docente que permite obtener el beneficio de la pensión gracia, en la sentencia del 21 de junio de 201821 esta Corporación estableció las siguientes reglas de unificación22: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» 33.

Al analizar el asunto bajo el contexto mencionado, se observa que el periodo comprendido entre el 9 de febrero de 1972 y el 30 de julio de 1992, durante el cual la demandante se desempeñó como maestra de la Sección Bienestar Social en la Escuela de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, no es computable para el reconocimiento de la pensión gracia. Esto se debe a que dicha vinculación no se encuentra dentro de las premisas prestacionales y jurídicas que condicionan el derecho a recibir esta dádiva. 19 Folio 622. 20 Folio 621. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683- 01 (3805-2014). 22 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 7 Radicado: 08001 23 31 000 2013 00795 01 (3024-2016) Demandante: Yolanda del Carmen de la Hoz Escorcia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.

En efecto, en la fecha en que la actora se desempeñó como maestra en las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, dicha entidad estaba constituida como un establecimiento público autónomo descentralizado23. Por lo tanto, la actora ostentaba la condición de «empleada pública». Además, su vinculación no fue precedida por un nombramiento del representante legal de la entidad territorial como autoridad nominadora en el ámbito de los docentes oficiales; en este caso, el alcalde del Distrito de Barranquilla.

Esto evidencia que su relación legal y reglamentaria se originó con un establecimiento público del orden territorial, conforme al Acuerdo 60 de 1961 expedido por el Concejo de Barranquilla24. 35. En consecuencia, se puede afirmar que el régimen salarial y prestacional que regía a la demandante era diferente al de los maestros oficiales de educación básica primaria y secundaria adscritos a las instituciones educativas del ente territorial, conforme a las disposiciones de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. 36.

Inclusive, esto encuentra respaldo en los siguientes puntos: i) En febrero de 1982, la actora solicitó el pago de la prima de antigüedad a la que tenía derecho por haber cumplido 10 años de servicio en las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, de acuerdo con lo estipulado en las convenciones colectivas de trabajo de 1973 y 1975, liquidada por un monto de $32.96025. ii) El 23 de agosto de 1988, declaró haber recibido a satisfacción los fondos correspondientes a la dotación de ropa y calzado de los años 1984 a 1986, conforme al acuerdo establecido entre el sindicato de trabajadores y las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla26. iii) La actora se acogió a un plan de retiro voluntario de la empresa en 1992, por lo que el 31 de julio de 1992 recibió el pago de una bonificación especial e indemnización por un total de $5.579.934,93, además de la liquidación de sus prestaciones sociales27. 23 Tal como lo determinó el Consejo de Estado, Sección Segunda, en la sentencia del 11 de junio de 1991, rad.

CE-SEC2-EXP1991- N3773, con ponencia del doctor Joaquín Barreto Ruiz, al explicar lo siguiente: «[…] se tiene que de lo dispuesto en el Acuerdo No. 24 de 23 de mayo de 1960, se colige que las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, son un establecimiento público, porque se trata de una entidad municipal con patrimonio propio, conformado por los bienes que el municipio de Barranquilla tenía vinculados a ellas en virtud de los Acuerdos Nos. 48 de 1938, 10 de 1933 y 18 de 1939 (art. 3o.); personería jurídica y autonomía administrativa (art. 1o.); cuyo objeto es la prestación de un haz de servicios públicos (art. 2o.), con facultades para recaudar, administrar e invertir el producto de las rentas municipales que tiene bajo su administración, en orden a incrementar el patrimonio de las Empresas y a contribuir al ensanche y mejoramiento de los servicios que ella presta (art. 4o.) y con la obligación de contribuir con un determinado porcentaje de sus rentas al municipio (art. 8o.); con una Junta Directiva que realiza funciones administrativas conformada por 5 miembros, de los cuales 4, en últimas, son escogidos por el Concejo Municipal; en control permanente sobre sus bienes y actividades, ejercido por un Auditor designado para la elaboración de su presupuesto (art. 18); el cual por disposición del Concejo debe ser incluido como anexo en el presupuesto general del municipio (art. 19), y con una supervisión sobre los resultados de labores realizadas cada caño por parte del Concejo Municipal, ante el cual la Junta Directiva y el Auditor deber n presentar a ese efecto el respectivo informe (art. 26).

Por lo demás, los estatutos de las Empresas, aprobados por el Decreto Municipal 191 de 13 de junio de 1960, establecen que ellas se dirigirán en riguroso criterio de eficacia administrativa con la finalidad de garantizar a los ciudadanos el funcionamiento regular, permanente y económico de los servicios públicos cuya administración se les ha encomendado (art. 15), lo cual excluye como finalidad primordial la de realizar sus actividades con exclusivo ánimo de lucro, que es una de las características esenciales de las empresas industriales o comerciales del Estado.» (Negrilla fuera del texto original). 24 Véase la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, del 14 de noviembre de 2019, rad. 08001-23-31- 000-2010-00209-02 (1574-15), M. P. Gabriel Valbuena Hernández. 25 Folio 296. 26 Folio 299. 27 Folio 320. 8 Radicado: 08001 23 31 000 2013 00795 01 (3024-2016) Demandante: Yolanda del Carmen de la Hoz Escorcia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) El 12 de abril de 1994, ante el Juzgado Segundo Laboral de Circuito de Barranquilla, se llevó a cabo un acta de transacción entre el gerente liquidador de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla y un grupo de extrabajadores, incluida la demandante, para pactar el reconocimiento y pago de diferencias salariales28. v) El 7 de febrero de 1995, el presidente del Sindicato de Trabajadores de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla certificó que la actora fue socia de dicha organización sindical y cotizó el 1% de las cuotas ordinarias y extraordinarias para beneficiarse de la Convención Colectiva de Trabajo29. 37.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala observa que, a pesar de que la demandante desempeñó funciones educativas desde 1972 hasta 1992, su vinculación a un establecimiento público descentralizado por servicios la sometió a un régimen salarial y prestacional distinto al de los maestros oficiales adscritos al Ministerio de Educación y/o a las entidades territoriales.

Inclusive, esto le permitió beneficiarse de las convenciones colectivas de trabajo negociadas con el sindicato de la empresa y reclamar derechos ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Estas circunstancias difieren notablemente de las condiciones que tenían los educadores de los colegios públicos en la época en que prestó sus servicios, lo que se aleja del propósito para el cual fue concebida la pensión gracia. 38.

Por otro lado, es menester señalar que esta Sección del Consejo de Estado en un caso similar del año 2015 (providencia que sustentó la decisión de a quo30) determinó que, pese a que el objeto de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla no consistía en la prestación del servicio público educativo, ello no implicaba que la vinculación haya perdido su carácter territorial y que el personal que desempeñó labores docentes en esas condiciones esté excluido del régimen especial que les asiste en ciertos aspectos, como la pensión gracia, precisamente por la naturaleza pública de sus servicios. 39.

Sin embargo, debe decirse que no se trató de una providencia de unificación jurisprudencial cuyos efectos vinculantes exijan seguir las reglas allí establecidas. De hecho, esta Sección emitió otra sentencia en un caso análogo el 11 de abril de 201931, en la cual, al examinar el vínculo de un docente con la Empresa de Teléfonos de 28 Folio 326.

En los siguientes términos: «Se ha celebrado la presente ACTA DE TRANSACCIÓN que se expresa así: las partes de común acuerdo están dispuestas a conciliar el reconocimiento de pago de unas diferencias salariales como derechos ciertos e indiscutibles en favor de los exfuncionarios quienes estuvieron vinculados como maestros al servicio de las EMPRESAS PÚBLICAS MUNICIPALES DE BARRANQUILLA en la Escuela sostenida por la empresa para los hijos de sus extrabajadores, en tal razón acuden al JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO el cual constituido en audiencia pública concede el uso de la palabra a la Dra. Alba De la Hoz Silva quien, en nombre y representación de sus mandantes manifiesta: 1) Con ocasión de la liquidación de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla se dio por terminado los contratos de trabajo y se les cancelaron sus salarios y prestaciones sociales sin considerar el verdadero salario que le corresponde como Profesionales Grado I, en razón de ser licenciados con título universitario, tal como lo dispone la Resolución No. 080 de junio 12/90 emanada de la Gerencia de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, en uso de las facultades otorgadas por la Junta Directiva mediante las Resoluciones No. 001/90 y 010/90; 2) Como maestros, se les cancelaba un sueldo mensual de $148.352 y por ser Profesional Grado I, por sus estudios universitarios, el sueldo mensual se incrementaba a la suma de $347.700 cuya diferencia no les fue cancelada, a pesar de haber sido reconocida, y corresponde a la suma de $199.348 mensuales para cada uno de los maestros firmantes de esta conciliación; 3) De acuerdo con la liquidación efectuada por las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla con vista en la hoja de vida de cada uno de los maestros que figuran en esta acta, las diferencias a cancelar corresponden a 25.5 meses de servicio a partir del 16 de junio de 1990 hasta el 31 de julio de 1992 tal como se aprueba en la Resolución 110 de junio 12 de 1990 emanada de la Gerencia de las Empresas (…).» 29 Folio 334. 30 Expediente No. 08001-23-31-000-2004-01341-01 (0232-2008) M. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

En similar sentido se profirió la decisión del 15 de septiembre de 2015, rad. 25000-23-25-000-2008-00152-02(0448-11), M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, entre otras. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de abril de 2019, radicación 25000-23-25-000-2012- 00191-01(1042-15), M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Radicado: 08001 23 31 000 2013 00795 01 (3024-2016) Demandante: Yolanda del Carmen de la Hoz Escorcia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bogotá, reconsideró que para determinar si se debe reconocer el derecho a la pensión gracia además de considerar la actividad docente y la naturaleza jurídica del empleador, es necesario verificar la clase de vinculación del reclamante y la remuneración obtenida por sus servicios, cuando estos han sido prestados en instituciones que, por definición, no desarrollan actividades educativas. 40.

Adicionalmente, en el fallo se estimó como necesario demostrar que la parte demandante no pertenece a la estructura orgánica de la entidad, porque de ser así, asume el régimen salarial y prestacional del sector a donde formalmente se vinculó; impidiendo así el otorgamiento de la pensión gracia por cuanto eventualmente obtendría una remuneración superior a la de los maestros designados por las entidades territoriales para desarrollar actividades docentes 41.

Dicha postura es compartida por la Sala ya que resulta evidente que, en este caso, la actora formó parte integral de la estructura orgánica de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla y, por ende, asumió el régimen salarial y prestacional correspondiente a su vínculo. De tal suerte que no es correcto concluir que ejerció la docencia en igualdad de condiciones que los profesores de primaria y secundaria que prestaban sus servicios en instituciones oficiales dependientes del municipio, del departamento o incluso de la Nación. 42.

A propósito, de acuerdo con la certificación emitida por la gerente de Gestión Humana de la Alcaldía Distrital de Barranquilla32, durante el año 1992, la actora percibía un salario de $458.970. Esta cifra representa una remuneración cuantitativamente superior a la de los maestros oficiales escalafonados de grado 1433, tal como se evidencia en el Decreto 908 de 199234, norma que estaba vigente en el momento de su retiro y que fijó los salarios de la siguiente manera: 43.

Es más, si se observa el acta de transacción referida en el párrafo 36 de esta sentencia, se puede observar que, para la fecha de su retiro, la actora percibía el salario correspondiente al empleo de profesional grado I, cuya asignación ascendía a $347.700, cantidad que también resulta superior a la remuneración de los maestros oficiales adscritos a los entes territoriales o a la Nación. 44.

Es evidente entonces que, a pesar de que la actora llevó a cabo actividades 32 Folio 41. 33 Escalafón o grado que la docente alcanzó hasta el 28 de octubre de 1998, según se dejó constancia en el acápite de hechos probados de esta providencia. 34 «Por el cual se fijan las asignaciones correspondientes para los distintos grados del Escalafón Nacional Docente y se dictan otras disposiciones sobre remuneraciones en el sector educativo oficial». 10 Radicado: 08001 23 31 000 2013 00795 01 (3024-2016) Demandante: Yolanda del Carmen de la Hoz Escorcia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co docentes, tanto el cargo como la remuneración estaban integrados en la estructura organizativa de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla.

A más que su asignación salarial es superior a la estipulada para los maestros oficiales de carácter territorial, nacionalizado y nacional, por lo que ni siquiera se encuentra justificada una diferencia salarial que deba ser protegida, siendo ese el espíritu de la prestación periódica reclamada. Sin perjuicio que la designación no obedeció al servicio educativo en primaria o secundaria como lo exige la norma a fin de obtener la pensión gracia, pues sirvió como maestra de la Sección Bienestar Social. 45.

Cabe señalar que la pensión gracia fue diseñada por el legislador para otorgar a los maestros de escuelas primarias35 y secundarias36 de carácter territorial o nacionalizado37 un beneficio económico que equilibrara sus ingresos con respecto a los profesores nacionales, considerando el déficit fiscal que enfrentaban los municipios o departamentos para cubrir el pago de salarios y prestaciones de los educadores adscritos a las instituciones educativas adscritas al respectivo ente territorial. 46.

Las circunstancias expuestas anteriormente conducen a la conclusión de que los servicios prestados por la demandante a las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, desde 1972 hasta 1992, no satisfacen el requisito de la vinculación docente territorial y/o nacionalizada previa al 31 de diciembre de 1980, en el ámbito de la educación básica primaria o secundaria en escuelas públicas. 47.

De acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, esta se considera una exigencia ineludible para la estructuración del derecho a la pensión gracia. Por lo tanto, ante la ausencia de este requisito en el presente caso, se procederá a revocar el fallo de primera instancia. Condena en costas 48. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en una interpretación de esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva-valorativa38 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 49.

No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible. 35 Ley 114 de 1913, artículo 1. 36 Ley 37 de 1933, artículo 3. 37 Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 11 Radicado: 08001 23 31 000 2013 00795 01 (3024-2016) Demandante: Yolanda del Carmen de la Hoz Escorcia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.

Durante el desarrollo de ambas instancias, la parte demandante sustentó su actuación proponiendo que sus servicios docentes eran computables para acceder a la pensión gracia. Los argumentos expuestos en la demanda resultaron razonables, al punto que el tribunal de primera instancia accedió a las pretensiones y ameritaron un análisis probatorio, legal y jurisprudencial visible en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, esta Sala se abstendrá de imponerle condena en costas, al no evidenciarse una evidente falta de fundamento legal en sus argumentos.

VI. DECISIÓN 51. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 28 de enero de 2016 expedida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Sin condena en costas en ambas instancias.

CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – «SAMAI» y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.