1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-01356-01 Accionante: Álvaro Navia Reyes Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Tema: Derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Nulidad agraria.

Recuperación de bien baldío. Actos de ejecución no susceptibles de control judicial. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Álvaro Navia Reyes, mediante apoderado, en contra de la sentencia del 19 de marzo de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, donde se declaró improcedente la tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional.

ANTECEDENTES El accionante pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, con la sentencia del 11 de agosto de 2025, proferida dentro del proceso de nulidad agraria con radicado 11001-03-26-000-2020-00143-00.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la Gerencia Regional Bolívar del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), mediante la Resolución núm. 882 del 24 de octubre de 2002, inició proceso tendiente a recuperar baldíos indebidamente ocupados en el predio Gente de Mar, ubicado en el sector La Punta de Isla Grande, por el señor Álvaro Navia Reyes.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01356-01 2 Que el Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (INCODER), a través de la Resolución núm. 1935 del 27 de julio de 2007, confirmada mediante la Resolución núm. 2226 del 9 de agosto de 2010, declaró que el señor Álvaro Navia Reyes ejercía indebida ocupación sobre un predio, con extensión de 1100 metros cuadrados; ordenó la restitución y dispuso la inscripción de ese acto en el registro inmobiliario.

Que el 25 de junio de 2012, cuando la Alcaldía de la Localidad Uno Histórica y del Caribe Norte realizaron la diligencia de recuperación del predio se percataron que el mismo no estaba identificado. Que el 6 de septiembre de 2012, el Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena de Indias amparó el derecho fundamental al debido proceso y ordenó suspender la diligencia antes citada, hasta que se realizaran nuevos estudios topográficos, para identificar en debida forma el bien.

El 19 de abril de 2013, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena advirtió que no era posible «determinar la forma y el área del predio, es decir, los 1100 metros que serían restituidos, que no hay cuerpo cierto». Que el INCODER, mediante la Resolución 2568 del 28 de mayo de 2015, aclaró las resoluciones 1935 y 2226 a efectos de identificar el predio, pero dispuso la recuperación de un inmueble distinto de aquel que fue objeto del procedimiento administrativo.

Que dicho acto no fue notificado y que contra el mismo no procedía recursos. Que la Agencia Nacional de Tierras (ANT), en la Resolución 22.984 del 12 de noviembre de 2020, adicionó la Resolución núm. 2568 «en lo que atañe al área específica de la infraestructura del inmueble, incluida dentro de la cabida general del predio de 4 hs y 2991 m2» y, en la Resolución núm. 26.659 del 25 de noviembre de 2020 corrigió el anterior acto en lo referido al número de folio de la matrícula inmobiliaria.

Resaltó que dichos actos no fueron notificados y contra ellos no procedía recurso. Que instauró demanda de nulidad agraria en contra de las resoluciones 22.984 y 26.659 del 12 y 25 de noviembre de 2020, proferidas por la ANT, pero el 11 de agosto de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, declaró inepta demanda, por inexistencia de objeto jurídico susceptible de control judicial.

Adujo que las resoluciones 22.984 y 26.659 no son meros actos de ejecución, dado que en estos se emitió una orden de desalojo respecto de un predio del cual no se adelantó previamente proceso alguno, situación que contraría el procedimiento establecido en la Ley 160 de 1994 y en los decretos 1465 de 2013 y 1071 de 2015. Que el incidente de desacato no es el medio idóneo para controvertir el incumplimiento de una orden de tutela, pues solo sirve como «procedimiento sancionatorio, y no medio para impugnar las decisiones del obligado a cumplir una sentencia de tutela».

PRETENSIONES Radicado: 11001-03-15-000-2026-01356-01 3 Solicitó que se amparen los derechos invocados y, en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia del 11 de agosto de 2025. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 27 de febrero de 2026, se admitió la acción; se vinculó a la Agencia Nacional de Tierras como tercero con interés; y, se ordenó notificar a las partes y al vinculado.

POSICIÓN DEL ACCIONADO El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, solicitó declarar improcedente la tutela, por no tener relevancia constitucional, ya que el actor no identificó ni desarrolló la configuración de los defectos específicos que, conforme a la jurisprudencia constitucional, habilitan de manera excepcional la intervención del juez de tutela frente a las providencias judiciales.

POSICIÓN DEL VINCULADO La Agencia Nacional de Tierras pidió que se declare improcedente la tutela, pues lo que el actor pretende es reabrir un debate jurídico ya resuelto en sede judicial, como si este mecanismo fuera una instancia adicional. SENTENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 19 de marzo de 2026, declaró improcedente la acción de tutela, por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional, al considerar que el escrito de tutela carece de la carga mínima argumentativa, en tanto que no se indicaron ni desarrollaron los defectos en los que presuntamente incurrió la autoridad judicial accionada.

El juez constitucional transcribió apartes del análisis que realizó el juez ordinario en la sentencia cuestionada y, con base en ellos, concluyó que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por el juez contencioso y no se observa que la decisión proferida en sede ordinaria hubiese sido arbitraria o se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en la acción de nulidad agraria.

IMPUGNACIÓN El señor Álvaro Navia Reyes reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela relacionados con el procedimiento que realizó la ANT para la restitución del bien inmueble baldío Gente de Mar y resaltó que las resoluciones 22.984 y 26.659 no son meros actos de ejecución, como lo consideró la autoridad judicial accionada, sino que constituyeron «una grosera violación del procedimiento administrativo establecido para el efecto», en la medida que no se limitaron a aclarar las resoluciones 1935 del 27 de julio de 2007 y 2226 del 9 de agosto de 2010 y a dar cumplimiento a las sentencias de tutela del 6 de septiembre de 2012 y 19 de abril de 2013, sino que, «pretermitiendo íntegramente el procedimiento administrativo Radicado: 11001-03-15-000-2026-01356-01 4 legalmente establecido, dispusieron la «recuperación» de un predio distinto de aquel a que se refieren las resoluciones y las sentencias dichas».

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante, para lo cual abordará los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

(…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2026-01356-01 5 f. Que no se trate de sentencias de tutela.

(…)» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-0215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…) Si el juez constata alguna 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01356-01 6 irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto A esta Subsección corresponde definir si en el presente asunto se cumple con el requisito de relevancia constitucional, que no se encontró satisfecho en primera instancia, pues, solo de ser así, y de superarse las demás exigencias generales, habría lugar a efectuar un estudio de los desacuerdos expuestos por el recurrente.

Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional7, dicho requisito se encuentra satisfecho cuando: i) el asunto tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) la controversia no se limita a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y iii) se justifica razonablemente la existencia de una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.

Igualmente, el máximo tribunal constitucional8 ha sostenido que dicha exigencia tiene como finalidades mantener la independencia y autonomía judicial; evitar que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional y restringir el ejercicio de la acción de tutela a debates relacionados con derechos fundamentales. El actor alega que las resoluciones 22.984 y 26.659 no son meros actos de ejecución, como lo señaló la autoridad judicial accionada en la acción de tutela, sino que dichos actos inobservaron el procedimiento administrativo legalmente establecido y dispusieron la recuperación de un predio distinto al que hacen referencia los actos a través de los cuales se adelantó el trámite de restitución de un bien baldío. Sobre el particular, la autoridad judicial accionada, en la sentencia cuestionada, estableció que las resoluciones acusadas no adoptaron una decisión de fondo sobre la restitución del bien baldío indebidamente ocupado, pues esa determinación ya había sido definida en las resoluciones núm. 1935 del 27 de julio de 2007 y 2226 del 9 de agosto de 2010.

Además, indicó que la validez de dichos actos fue determinada en la sentencia del 19 de octubre de 2023, proferida dentro del expediente 11001-03-26-000-2010-00082-00 (40065). Expuso que los actos cuestionados solo realizaron precisiones técnicas sobre la demarcación de la porción del terreno objeto de la medida de protección del 6 Sentencia SU-072 de 2018. 7 Corte Constitucional, SU-215 de 2022. 8 Sentencia T-352 de 2025.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01356-01 7 patrimonio público, lo cual no altera la decisión inicial ni modifica la orden judicial y tampoco introduce un nuevo marco de derechos u obligaciones para los administrados. Además, la Subsección accionada precisó que en vista de que el actor consideraba que las resoluciones demandadas no materializaban de manera íntegra lo ordenado por el juez constitucional, el medio idóneo no era la acción de nulidad contra dichos actos, sino acudir al incidente de desacato, previsto en el Decreto 2591 de 1991.

Efectuado el anterior recuento, se observa que el actor no identificó en qué defecto incurrió la autoridad judicial accionada y mucho menos los desarrolló; ahora, si bien expuso una violación del derecho al debido proceso con fundamento en que los actos demandados ordenaron la restitución de un bien diferente al que inicialmente ocasionó el proceso de recuperación de baldíos, lo cierto es que dicha inconformidad resulta insuficiente para realizar un estudio y menos aún dejar sin efectos una decisión judicial, pues con ella no se desvirtúan los argumentos contenidos en la sentencia discutida.

Por otro lado, el actor adujo que el incidente de desacato no es un medio idóneo para controvertir el incumplimiento de una orden de tutela, ya que dicho trámite solo es sancionatorio; la Sala encuentra que dicho disenso no tiene respaldo jurídico más aun teniendo en cuenta que el propósito principal del trámite incidental es lograr que se acate la orden impartida en la tutela y no de sancionar al obligado9.

Aunado a lo anterior, la Sala advierte que los argumentos del actor se limitan a reiterar su inconformidad con la decisión adoptada, lo que evidencia que su pretensión no es demostrar la configuración de alguno de los defectos definidos jurisprudencialmente para discutir providencias judiciales a través de la tutela, sino que su intención es que el juez constitucional realice un nuevo análisis del caso, lo cual desconoce que dicho debate ya se surtió en el proceso ordinario y que este mecanismo no es una tercera instancia, sino que el examen que se realiza en esta sede es en relación con la valoración e interpretación que realizó la autoridad judicial accionada, lo cual, se reitera, no fue discutido debidamente por el solicitante del amparo.

En consecuencia, se confirmará la sentencia del 19 de marzo de 2026 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del 19 de marzo de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela. 9 Corte Constitucional, Sentencia SU 034 de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01356-01 8 Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Ausente con permiso JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente