27001233300020180009401 — Consejo de Estado

Radicado: 27001-23-33-000-2018-00094-01 (29976) Demandante: NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE (E): WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 27001-23-33-000-2018-00094-01 (29976) Demandante: NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Demandado: MUNICIPIO DE QUIBDÓ Temas: Sanción por no enviar información – ICA años 2012 a 2016.

Competencia del funcionario que expidió los actos demandados. Monto de la sanción. Norma aplicable. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas1.

ANTECEDENTES El 17 de septiembre de 2017, la Secretaría de Hacienda de Quibdó expidió el Requerimiento de Información nro. IC 27001-2017-0196, mediante el cual solicitó a NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. información en relación con el Impuesto de industria y comercio por los años 2012 a 2016, los clientes, las ventas y los ingresos percibidos en cada municipio, especialmente, en el municipio de Quibdó. Luego de haber sido concedida una prórroga para la presentación de la información, la sociedad demandante mediante memorial radicado el 30 de noviembre de 2017, dio contestación al requerimiento y anexó la documentación solicitada por la Administración municipal.

El día 1 de marzo de 2018, la Secretaría de Hacienda del municipio, profirió el Requerimiento de Información nro. IC27001-2018-0018, mediante el cual solicitó nuevamente la información; y NESTLÉ, el día 14 de junio de 2018 dio respuesta al requerimiento, señalando que esa información ya se había entregado en noviembre de 2017, y en todo caso, se anexó de nuevo toda la documentación solicitada.

Previa expedición del pliego de cargos, el municipio de Quibdó expidió la Resolución nro. 2018-27001-0102 del 15 de junio de 2018, mediante la cual impuso la sanción por no enviar información en la suma de $674.143.759 (5% de la información no suministrada). Mediante la Resolución sin número de fecha 24 de septiembre de 2018, la entidad territorial demandada resolvió el recurso de reconsideración confirmando la sanción 1 Índice 2 de Samai – Expediente digital.

Radicado: 27001-23-33-000-2018-00094-01 (29976) Demandante: NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 por no enviar información. Sin embargo, corrigió la liquidación en la suma de $497.340.000, con fundamento en lo dispuesto en el literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario, modificado por la Ley 1819 de 2016, según el cual, la sanción no puede superar los 15.000 UVT.

DEMANDA NESTLÉ DE COLOMBIA S.A., en adelante NESTLÉ, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a través de apoderado judicial, formuló las siguientes pretensiones2: “Primero: Que se declare la nulidad de los siguientes Actos Administrativos: • Resolución Sanción No. 2018-27001-0102 del 15 de junio de 2018 proferida por la Secretaría de Hacienda Municipal de la Alcaldía de Quibdó (Chocó), mediante la cual se expide la Sanción por no enviar información. • Resolución sin número del 24 de septiembre de 2018 expedida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Quibdó (Chocó), por la cual se resuelve el Recurso de Reconsideración interpuesto en contra de la Resolución No. 2018-27001-0102 del 15 de junio de 2018.

Segundo: Que, como consecuencia de la anterior declaración, se condene al Municipio de Quibdó (Chocó), a cesar cualquier proceso de cobro de la suma discutida y a archivar el expediente de manera definitiva.” La actora invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Política de Colombia; 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo;

Estatuto Tributario Municipal de Quibdó - Acuerdo 027 de 2017 del Concejo Municipal de Quibdó. El concepto de la violación se sintetiza así: El requerimiento de información fue debidamente atendido por NESTLÉ el día 30 de noviembre de 2017, al dar respuesta y enviar toda la información solicitada por la Secretaría de Hacienda de Quibdó. Dentro de la información suministrada, se entregó la reportada a la DIAN en medios magnéticos por los años 2012 a 2016, en donde se encuentran claramente enlistados los clientes ubicados en el municipio de Quibdó. Así mismo, fue allegada la certificación del revisor fiscal, que da cuenta que por esos años no se generaron ingresos en el municipio de Quibdó. Del texto del pliego de cargos no es posible determinar las razones por las que se impuso la sanción a NESTLÉ. En ese sentido, se desconoció el derecho al debido proceso porque la Administración no estableció con claridad y precisión la conducta sancionable y los hechos en los que fundamenta su decisión. La persona que realizó la resolución por la que se resolvió el recurso de reconsideración no guardó la imparcialidad que se requiere en esta clase de procedimientos administrativos, porque previamente a expedir el acto, envió cartas de cobro a la empresa, en las que señaló que si no se pagaba la sanción se procedería 2 Índice 2 de Samai – Expediente digital.

Radicado: 27001-23-33-000-2018-00094-01 (29976) Demandante: NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 al embargo correspondiente. La sanción del 5% del total de la sumatoria de la información no suministrada, que es el tope máximo, se impuso sin hacer ningún tipo de valoración y graduación de esta.

Además, la conducta de NESTLÉ no causó daño a la Administración, ni impidió que ejerciera su facultad de fiscalización. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Quibdó contestó la demanda en los siguientes términos: El contribuyente respondió al requerimiento de información, pero no en los términos solicitados. De hecho, en el pliego de cargos se especificó claramente la información requerida y esta no fue proporcionada.

La Administración solicitó una copia de los ingresos obtenidos en el municipio de Quibdó por concepto de comercialización de productos. Sin embargo, en la respuesta de la sociedad demandante se mencionaron los ingresos totales a nivel nacional, sin discriminar aquellos que percibió específicamente en Quibdó. Además, la sociedad envió copias de los medios magnéticos presentados a la DIAN, pero esa no era la información solicitada, pues allí no se encuentran detalles de las ventas por municipio.

La información que solicitó la demandada solo se pudo obtener mediante cruce de información con comerciantes de la jurisdicción, quienes enviaron copias de las facturas de compras realizadas a NESTLÉ en Quibdó. Por lo tanto, la empresa sí tenía la obligación de pagar el impuesto de industria y comercio por ese concepto en el municipio de Quibdó. No existió la violación al debido proceso que alega la demandante, pues con los actos demandados se demuestra que la Administración agotó el proceso administrativo por la no entrega de la información requerida por la Secretaría de Hacienda municipal de Quibdó, lo que conllevó a la imposición de la sanción prevista en el artículo 651 del ET.

SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, por las siguientes razones: Sostuvo que la parte actora no allegó al expediente los anexos y/o los documentos que soportaron las respuestas que otorgó a los requerimientos efectuados por la entidad territorial demandada, hecho que le impidió al Tribunal verificar si en efecto, NESTLÉ le suministró o no la totalidad de la información al municipio de Quibdó. Indicó que la demandante incumplió con la carga probatoria que le corresponde.

Si su intención era demostrar que no incurrió en el hecho sancionable de no enviar la información, era imprescindible que presentara los soportes del total de las ventas y/o ingresos registrados en su contabilidad, extraídos de facturas o documentos equivalentes que indicaran direcciones ubicadas en la ciudad de Quibdó, correspondientes a cada uno de los años 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016.

Señaló que el hecho de que se haya realizado la liquidación del monto de la sanción previo a resolverse el recurso de reconsideración no tiene la virtud de generar la nulidad del acto administrativo, por el que se sancionó a la parte demandante por no Radicado: 27001-23-33-000-2018-00094-01 (29976) Demandante: NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 enviar información. Precisó que el monto de la sanción no es excesivo, en la medida en que se ajustó al límite establecido en el literal a) del artículo 651 del ET, modificado por la Ley 1819 de 2016 (15.000 UVT), y se determinó de acuerdo con la información que reportó tanto la empresa demandante como otras que operaban en el municipio de Quibdó y que compraban productos de NESTLÉ. Finalmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, no condenó en costas porque en el expediente no se encuentra acreditada su causación. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó recurso de apelación contra la anterior decisión con fundamento en los siguientes argumentos: Sostuvo que la sociedad demandante respondió el requerimiento de información el día 30 de noviembre de 2017.

En especial, en lo relacionado con el reporte de ingresos por concepto de ventas a nivel nacional, los cuales provienen únicamente de las ciudades de Bogotá, Bugalagrande, Dosquebradas, Manizales, Valledupar y Medellín. Información que está certificada por el revisor fiscal. Precisó que Nestlé no tuvo ventas ni ingresos en Quibdó de acuerdo con las normas que rigen el Impuesto de Industria y Comercio.

Mencionó que en algunas sentencias expedidas por el Tribunal del Valle del Cauca y el Consejo de Estado, se ha determinado que Nestlé solo hace ventas y percibe ingresos en sus sedes fabriles de Bugalagrande y Valledupar, en su Centro de Distribución en Dosquebradas y en los municipios en que tiene establecimiento de comercio registrado.

Señaló que se vulneró el debido proceso, dado que todos los actos administrativos fueron elaborados por el mismo asesor externo del municipio. Además, indicó que, antes de que se resolviera el recurso de reconsideración, recibió un oficio en el que se le exigía el pago de la sanción, so pena de iniciar el proceso de cobro y embargo de cuentas.

Por lo tanto, se desconoció el principio de imparcialidad que debe orientar la función administrativa, conforme a lo establecido en el artículo 209 de la Constitución Política. Manifestó que en el pliego de cargos y en los actos demandados no se señaló con claridad y precisión la conducta sancionable, lo que impidió que se ejerciera en debida forma el derecho de defensa de la actora.

Finalmente, dijo que el Tribunal no se pronunció sobre la aplicación de la norma vigente al momento de los hechos (artículo 293 del Acuerdo 052 de 2013), la cual resultaba más favorable para la sociedad demandante que la norma actualmente vigente (artículo 487 del Acuerdo 027 de 2017), dado que establecía límites sancionatorios inferiores.

En efecto, mientras el artículo 293 del Acuerdo 052 de 2013 contemplaba una sanción máxima de hasta cien millones de pesos ($100.000.000), el artículo 487 del Acuerdo 027 de 2017 permite imponer sanciones de hasta 15.000 UVT, equivalentes a $497.340.000 para el año 2018. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Radicado: 27001-23-33-000-2018-00094-01 (29976) Demandante: NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La parte demandada no se pronunció frente al recurso de apelación presentado por la sociedad actora, en los términos previstos en el numeral 4º del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Por su parte, el Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala determinar si la sociedad Nestlé de Colombia S.A. suministró la información requerida por la Secretaría de Hacienda de Quibdó. De acuerdo con lo anterior, establecerá si en los actos se precisó con claridad cuál era la conducta sancionable, si procede la sanción por no informar y si el monto de la sanción se fijó de acuerdo con lo previsto en la norma aplicable al caso concreto.

Sanción por no informar El artículo 651 del E.T., vigente para la época de los hechos, establecía que a las personas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello, se les impondrá multa cuyo monto debe determinarse conforme a las reglas del literal a) del mismo artículo.

Sobre la sanción por no enviar información, prevista en el artículo 651 del E.T, la Sala en sentencia de unificación jurisprudencial del 14 de noviembre de 20193, indicó que el literal a) del mencionado artículo fija dos reglas para “determinar la base de cálculo de la sanción procedente, en función de los montos relacionados con los datos sobre los que recayera la infracción: una para los casos en los que se estableciera que esos datos estuvieran asociados a una cuantía; y otra para cuando se tratara de datos sin cuantía, bien porque no la tuvieran o porque no fuera posible determinarla”.

Para la graduación de la sanción en los casos en que la cuantía de la información requerida es determinable, en la sentencia de unificación se fijó la regla en los siguientes términos: “(iv) Para las infracciones al deber de informar cometidas antes de que entrara en vigencia la Ley 1819 de 2016, respecto de las cuales se determine la cuantía de la información no suministrada, suministrada extemporáneamente o suministrada con errores, la sanción imponible se graduará así: […] e) El 5% de la cuantía de la información afectada por la infracción, cuando en definitiva no se regularice la conducta infractora.” De las pruebas allegadas al expediente se observa que mediante requerimiento nro.

IC27001-2017.0196 del 11 de septiembre de 20172, el municipio de Quibdó le solicitó a la empresa NESTLÉ el suministro de la siguiente información: 3 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, Sentencias del 14 de noviembre de 2019, exp. 22185, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00094-01 (29976) Demandante: NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 “(…) 1.

Copia de la matrícula mercantil actualizada. 2. Copia del Rut. 3. Copia del reporte de la cuenta auxiliar 41 correspondiente a ingresos, a 8 (ocho) dígitos o cuentas homologadas, donde esté discriminado el ingreso por municipio durante los años 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016. 4. Favor enviar reporte de la cuenta auxiliar 41 correspondiente a ingresos, a 8 (ocho) dígitos o cuentas homologadas, donde esté discriminado el ingreso por municipio durante los años 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016. 5.

Reporte del total de las ventas y/o ingresos, registrados en la contabilidad extractadas de las facturas o documentos equivalentes, donde se encuentren direcciones ubicadas en la jurisdicción del Municipio de Quibdó, por los años 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016 sin incluir el IVA, devoluciones, rebajas, retenciones que le hayan practicado del Impuesto de Industria y Comercio, que pertenezcan a la jurisdicción del Municipio de Quibdó, en los años 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016, certificados por el Contador Público y/o Revisor Fiscal.

Dicha información debe provenir de los libros de contabilidad registrados ante la cámara de comercio y llevados de acuerdo a las normas legales y respaldadas por comprobantes internos y externos. 6. Relación de todas las personas naturales y jurídicas, a las cuales NESTLE DE COLOMBIA S.A. con Nit. 860.002.130, les realizaron ventas o prestaron servicios, en la jurisdicción del municipio de Quibdó, en cada uno de los años 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016 de cada uno de los contribuyentes reportados. 7.

Procedimientos utilizados para realizar la venta y/o servicio, despacho, entregas, cobro utilizado, para comercializar a los clientes cuya factura tenga registrada dirección, en la jurisdicción del Municipio de Quibdó. (…) Se les pone de presente, que el desacato a dicho requerimiento, o el envío parcial de la información solicitada, les hará acreedores a la sanción estipulada en el Artículo 293 del Estatuto Tributario Municipal, de conformidad con el artículo 651, del Estatuto Tributario Nacional.

(…)”. El día 01 de noviembre del 2017, el Representante Legal Suplente de la empresa NESTLÉ DE COLOMBIA S.A., solicitó una prórroga del plazo para enviar la información requerida4, petición que fue aceptada por el municipio de Quibdó el día 14 de noviembre de 20175. Dentro del término de la prórroga, esto es, el 30 de noviembre del 2017, la empresa NESTLÉ manifestó que suministró la siguiente información: “(…) 1.

Copia de la matrícula mercantil actualizada. 2. Copia del RUT. 3. Copia del reporte enviado a la DIAN, del formato de medios magnéticos 1007 ingresos (en CD). 4 Expediente digital – anexos demanda – folio 12. 5 Expediente digital – anexos demanda – folio 13. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00094-01 (29976) Demandante: NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4.

Reporte de la cuenta auxiliar 41 correspondiente a los ingresos con cuentas homologadas, en donde se discriminan los ingresos operacionales por municipio (en CD). 5. Reporte total de las ventas y/o ingresos, registradas en la contabilidad, donde se encuentren direcciones ubicadas en Quibdó, por los años 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016 (Certificado por revisoría fiscal). 6.

Explicación del procedimiento utilizado para realizar la venta, despacho, entrega y cobro utilizado, a los clientes ubicados en la jurisdicción del municipio de Quibdó.” El 01 de marzo de 2018, el municipio de Quibdó, mediante requerimiento nro. N.IC27001-2018-00186, solicitó nuevamente a la empresa NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. la siguiente información: “(…) 1.

Copia de la matrícula mercantil actualizada. 2. Copia del Rut. 3. Copia del reporte enviado y presentado a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, del formato de medios magnéticos 1007, correspondiente a los ingresos obtenidos durante los años gravables 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016. La información solicitada debe ser presentada en formato Excel. 4.

Favor enviar reporte de la cuenta auxiliar 41 correspondiente a ingresos, a 8 (ocho) dígitos o cuentas homologadas, donde esté discriminado el ingreso por municipio durante los años 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016. 5. Reporte del total de las ventas y/o ingresos, registrados en la contabilidad extractadas de las facturas o documentos equivalentes, donde se encuentren direcciones ubicadas en la jurisdicción del Municipio de Quibdó, por los años 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016 sin incluir el IVA, devoluciones, rebajas, retenciones que le hayan practicado del Impuesto de Industria y Comercio, que pertenezcan a la jurisdicción del Municipio de Quibdó, en los años 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016, certificados por el Contador Público y/o Revisor Fiscal.

Procedimientos utilizados para realizar la venta y/o servicio, despacho, entregas, cobro utilizado, para comercializar a los clientes cuya factura tenga registrada dirección, en la jurisdicción del Municipio de Quibdó. (…)”. Mediante memorial de fecha 14 de junio del 2018, la empresa NESTLÉ COLOMBIA S.A. contestó el anterior requerimiento, indicando lo siguiente7: 6 Expediente digital – anexos demanda – folios 15 y 16. 7 Expediente digital – anexos demanda – folio 17.

Radicado: 27001-23-33-000-2018-00094-01 (29976) Demandante: NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 “(…) 1. Esta información se aportó a su despacho el pasado 30 noviembre de 2017, donde se dio respuesta al requerimiento de información No. IC IC27001-2017- 0196, se aportan los respectivos soportes: 1.1 Carta de envío, de fecha noviembre 30 de 2017, con firma de la persona que recibió la documentación, Edith González CC. 54.256.787. 1.2 Guía de despacho No. 014986722955 de ENVIA Mensajería y Mercancías, donde se evidencia que el 30 de noviembre de 2017 fue enviado el sobre con la respectiva documentación y Cd´s con la información solicitada, también con la firma de recepción de la señora Edith González CC 54.256.787. 1.3 Copia de email con solicitud de prórroga enviado el 3 de noviembre de 2017 al correo electrónico secretariadehaciendamunicipal@outlook.es, el cual fue contestado de ese correo el 14 de noviembre de 2017, aceptando la prórroga. 2.

Adjuntamos nuevamente CD con la información solicitada en el requerimiento de información IC27001-2017-0196 y que fue enviado el 30 de noviembre de 2017”. Debido al presunto incumplimiento en atender el requerimiento y en suministrar la información solicitada, el municipio de Quibdó formuló el pliego de cargos nro. SHM- 27001-2018-0003 de fecha de 09 de marzo de 2018 contra la empresa NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. En este acto consideró, entre otros asuntos, lo siguiente: “El día 11 de septiembre de 2017, se le solicitó a través de requerimiento de información Nro.

IC27001-2017-0916, debidamente notificado el día 27 de octubre de 2017, le comunicara a ésta dependencia entre otros aspectos, el reporte de total de las ventas y/o ingresos, registrados en la contabilidad, extractados de las facturas o documentos equivalentes, donde se encuentren direcciones ubicadas en la jurisdicción del municipio de Quibdó por los años 2012, 2013, 2014, 2015, y 2016, por la venta de productos que son fabricados por dicha empresa o por la prestación de servicios, sin recibir respuesta acorde a lo planteado en el requerimiento por el contribuyente NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. A pesar del requerimiento para informar este procedió a no dar respuesta a dicha solicitud, en contra de la existencia de información que indica que NESTLÉ DE COLOMBIA S.A., ejerció una actividad económica en esta municipalidad de acuerdo al cruce en el respectivo expediente.

La Secretaría de Hacienda del municipio, pudo determinar que el contribuyente NESTLÉ DE COLOMBIA S.A., una vez verificada la información, recibió ingresos fruto de la venta de sus productos que realiza dentro de la jurisdicción del municipio de Quibdó por los años anteriormente mencionados según la siguiente relación: AÑO INGRESOS 2012 $2.720.438.218 2013 $2.686.989.510 2014 $2.558.966.131 2015 $2.592.885.727. 2016 $2.9233595.587 Los valores descritos en la anterior tabla, serán la base para interponer la respectiva sanción sin perjuicios de los demás ingresos que puedan llegar a ser detectados por la Administración Tributaria del municipio dentro de los procesos de fiscalización que continuamente se vienen adelantando”.

Radicado: 27001-23-33-000-2018-00094-01 (29976) Demandante: NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 El 19 de abril de 2018, la sociedad demandante solicitó revocar el pliego de cargos formulado en su contra, argumentando que, la sanción propuesta por la Administración carecía de sustento legal, pues había suministrado la totalidad de la información8.

Mediante Resolución nro. 2018-27001-0102 del 15 de junio de 2018, el municipio de Quibdó impuso sanción por no enviar información a la empresa NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. en cuantía de $674.143.7599. En dicho acto administrativo, precisó lo siguiente: “Para efectos de realizar la sanción por no informar, se toma como base la información obtenida y verificada por esta administración, en la respuesta a los requerimientos de información solicitados a: SUPERMERCADO MERCADIARIO con Nit. 900.026.490, AUTOSERVICIO CONFIMAX, DISTRIBUCIONES EL MIO Nit. 3.582.745, ORGANIZACIÓN COMERCIA S.A., Nit 900.758.391 del contribuyente NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. con Nit. 860.002.130 y el cual es objeto del presente acto administrativo, los cuales reposan en el correspondiente expediente No. IC27001-3210-2017, de fecha 11 de agosto de 2017 discriminados de la siguiente manera: CONTRIBUYENTE QUE REPORTÓ VALOR REPORTADO POR AÑO VALOR TOTAL REPORTADO DISTRIBUIDORA EL MIO AÑO 2012: $465.148.298 AÑO 2013: $395.909.477 AÑO 2014: $286.158.650 AÑO 2015: $234.980.461 AÑO 2016: $107.343.374 $1.489.540.260 SUPERMERCADO MERCADIARIO LTDA. AÑO 2012: $1.420.286.387 AÑO 2013: $1.411.803.481 AÑO 2014 $1.259.210.968 AÑO 2015: $1.249.890.232 AÑO 2016: $1.340.102.113 $6.681.293.181 AUTOSERVICIO CONFIMAX AÑO 2012: $835.003.533 AÑO 2013: $879.276.552 AÑO 2014: $1.013.596.513 AÑO 2015: $386.901.516 $3.114.778.114 ORGANIZACIÓN COMERCIA S.A.S. AÑO 2015: $721.113.518 AÑO 2016: $1.476.150.100 $2.197.263.618 Teniendo en cuenta lo anterior, el municipio de Quibdó calculó la sanción así: “Determinación del valor base para imponer la sanción $13.482.875.173.oo * 5% Sanción por no enviar información = $674.143.759.oo”.

Contra la resolución sanción, la sociedad interpuso recurso de reconsideración el día 17 de septiembre del 201910. El 21 de septiembre de 2018, el municipio de Quibdó reliquidó la sanción por no enviar información, en la suma de $497.340. 00011. Finalmente, mediante Resolución sin número de fecha 24 de septiembre de 2018, la Secretaría de Hacienda de Quibdó resolvió el recurso de reconsideración confirmando la sanción por no informar.

Sin embargo, corrigió la liquidación, quedando en la suma de $497.340. 000, de acuerdo con lo dispuesto en el literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario, modificado por la Ley 1819 de 2016, según el cual, la sanción no 8 Expediente digital – anexos demanda – folios 23 a 25. 9 Expediente digital – anexos demanda – folios 28 a 31. 10 Expediente digital – anexos demanda – folios 34 a 38. 11 Expediente digital – anexos demanda – folio 41.

Radicado: 27001-23-33-000-2018-00094-01 (29976) Demandante: NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 puede superar los 15.000 UVT12. Cabe precisar que en el presente caso no se discute la legalidad de los actos administrativos en los que se determinó que NESTLÉ es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio en el municipio de Quibdó. La controversia se centra, más bien, en determinar sí la demandante incumplió con el deber de suministrar la información requerida por la Secretaría de Hacienda de Quibdó, lo que dio lugar a la imposición de la sanción por no informar.

En el presente caso, la demandante respondió los requerimientos ordinarios de información. Sin embargo, la entidad demandada sostuvo que la sociedad no suministró la totalidad de los datos solicitados, en particular aquellos relacionados con los clientes, las ventas y los ingresos que obtuvo en el municipio de Quibdó. Se advierte que no se encuentran en el expediente los anexos referenciados en las respuestas de la sociedad NESTLÉ a los requerimientos de información formulados por la entidad territorial, tal como lo señaló de manera expresa el Tribunal en la sentencia apelada, siendo que la actora tenía la carga de la prueba.

En consecuencia, las manifestaciones de la demandante carecen de fuerza probatoria suficiente, toda vez que se limitaron a afirmaciones generales sin el respaldo documental necesario para acreditar la veracidad e integridad de la información suministrada. Esta omisión impide determinar con certeza qué información fue efectivamente reportada a la Secretaría de Hacienda de Quibdó y, en particular, si en los documentos contables o en el certificado del revisor fiscal se consignó la inexistencia de ventas o ingresos en dicha jurisdicción. La ausencia de estos elementos probatorios esenciales imposibilita desvirtuar los supuestos fácticos que fundamentaron la imposición de la sanción. Contrario a lo afirmado por la demandante, el hecho de haber reportado información exógena no la exime de presentar la documentación solicitada por la administración, pues es deber de los administrados atender los requerimientos de información y pruebas dentro de las investigaciones adelantadas por la administración, conforme a lo dispuesto en el artículo 686 del ET.

En consecuencia, ante la falta de prueba que acredite el envío completo de la información requerida, se concluye que la actora no cumplió de manera plena con el deber de suministro de información, en especial en lo relativo a sus clientes, operaciones de venta e ingresos generados en el municipio de Quibdó. Esta omisión constituye un incumplimiento del deber de informar, lo que configura la conducta sancionable prevista en el artículo 651 del ET., la cual fue señalada con claridad y precisión tanto en el pliego de cargos como en los actos administrativos demandados.

Ahora bien, en cuanto a la presunta violación del derecho al debido proceso, se advierte que el hecho de que un asesor externo haya participado en la elaboración de los actos administrativos demandados no implica, por sí solo, una afectación a la imparcialidad que debe regir en toda actuación administrativa. Ello, en la medida en que cada uno de los actos fue suscrito por el Secretario de Hacienda del municipio de Quibdó, quien ostenta plena competencia para su expedición, conforme a lo 12 Expediente digital – anexos demanda – folios 42 a 45.

Radicado: 27001-23-33-000-2018-00094-01 (29976) Demandante: NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 establecido en el Acuerdo nro. 027 de 201713. Adicionalmente, si bien es cierto que, antes de la expedición de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, la Administración procedió a reliquidar el monto de la sanción por no suministrar información e instó a la demandante para efectuar su pago, tal circunstancia no vicia de nulidad los actos acusados.

Lo anterior, porque la decisión definitiva dentro del procedimiento administrativo se materializó con la expedición y notificación del acto que resolvió el recurso de reconsideración, el cual constituye la manifestación final de la voluntad administrativa en este caso. Finalmente, en cuanto a la aplicación de la norma más favorable, se observa que el artículo 487 del Acuerdo 027 de 2017 de Quibdó, vigente para el momento de la expedición de los actos demandados [2018], dispuso: “ARTÍCULO 487.

SANCIÓN POR NO ENVIAR INFORMACIÓN O ENVIARLA CON ERRORES (651). (Artículo modificado por el artículo 289 de la Ley 1819 de 2016). Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria, así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción: 1.

Una multa que no supere quince mil (15.000) UVT*, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios: a) El cinco por ciento (5%) de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida; b) El cuatro por ciento (4%) de las sumas respecto de las cuales se suministró en forma errónea; c) El tres por ciento (3%) de las sumas respecto de las cuales se suministró de forma extemporánea; d) Cuando no sea posible establecer la base para tasarla o la información no tuviere cuantía, del medio por ciento (0.5%) de los ingresos netos.

Si no existieren ingresos, del medio por ciento (0.5%) del patrimonio bruto del contribuyente o declarante, correspondiente al año inmediatamente anterior o última declaración del impuesto de industria y comercio. (…)”. Cabe precisar que en pro de la unificación de los procedimientos y del régimen sancionatorio, el legislador decidió establecer parámetros en el artículo 66 de la Ley 383 de 199714 y 58 de la Ley 788 de 200215, que debían seguir las entidades 13 ARTÍCULO

22. ADMINISTRACIÓN DE LOS TRIBUTOS: Las potestades tributarias de administración, control, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro de los tributos municipales radican en el municipio de Quibdó, las que son ejercidas por delegación a través de la Secretaria de Hacienda Municipal, así como en los servidores públicos en quienes se deleguen tales funciones. 14 ARTÍCULO 66.

ADMINISTRACIÓN Y CONTROL. Los Municipios y Distritos para efecto de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los Impuestos del Orden Nacional. 15 ARTÍCULO

59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.

El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00094-01 (29976) Demandante: NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 territoriales con el fin de ajustar los acuerdos u ordenanzas a las previsiones del Título V del Estatuto Tributario, con la posibilidad de disminuir el monto de las sanciones y simplificar los términos de los procedimientos.

Comoquiera que la entidad territorial contaba con un estatuto de rentas (Acuerdo 027 de 2017) que hacía mención al artículo 651 del ET -modificado por el artículo 289 de la Ley 1819 de 2016-, en principio, correspondería aplicar lo dispuesto por su propia normativa. Sin embargo, la sanción por no informar, que es lo que interesa para el asunto concreto, no puede ser más gravosa que la consagrada en el Estatuto Tributario Nacional. 16 Se observa que la sanción por no informar establecida en el artículo 487 del Acuerdo 027 de 2017 en concordancia con lo dispuesto en el literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario17, que fue impuesta por la Administración, fue modificada por el artículo 80 de la Ley 2277 de 2022, la cual fijó una más favorable, al disminuirla del 5%, al 1% de la información no suministrada, que no puede superar 7.500 UVT conforme el numeral 1) ibidem.

La norma en mención dispuso: “ARTÍCULO 651. SANCIÓN POR NO ENVIAR INFORMACIÓN O ENVIARLA CON ERRORES. <Artículo modificado por el artículo 80 de la Ley 2277 de 2022. El nuevo texto es el siguiente:> Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria, así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción. 1.

Una multa que no supere siete mil quinientas (7.500) UVT, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios: a) El uno por ciento (1%) de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida; b) El cero coma siete por ciento (0,7%) de las sumas respecto de las cuales se suministró en forma errónea; c) El cero coma cinco por ciento (0,5%) de las sumas respecto de las cuales se suministró de forma extemporánea; d) Cuando no sea posible establecer la base para tasar la sanción o la información no tuviere cuantía, la sanción será de cero comas cinco (0,5) UVT por cada dato no suministrado o incorrecto la cual no podrá exceder siete mil quinientas (7.500) UVT.

(…)”. Según el artículo 426 del citado Acuerdo 027 de 2017: “Cualquier vacío en las disposiciones del presente estatuto se llenará con las normas del Estatuto Tributario Nacional, los principios constitucionales, las normas del Código Contencioso Administrativo, del Código de Procedimiento Civil y Código Civil”. A Su vez, el parágrafo 5 del artículo 477 de la misma norma local dispone que: “ El principio de favorabilidad aplicará para el régimen sancionatorio tributario, aun cuando la ley permisiva o favorable sea posterior”.

En desarrollo del artículo 29 de la Constitución Política, el parágrafo 5 del artículo 640 del Estatuto Tributario, estableció que «el principio de favorabilidad aplicará para el 16 Sentencia del 6 de septiembre de 2017, exp. 20953, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 17 E.T. «Artículo 651. Sanción por no enviar información o enviarla con errores.

Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción: a) Una multa hasta de 15.000 UVT, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios: Hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea.

Radicado: 27001-23-33-000-2018-00094-01 (29976) Demandante: NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 régimen sancionatorio tributario, aun cuando la ley permisiva o favorable sea posterior». En el presente caso, el municipio le impuso a la actora sanción por no informar por $497.340.000 -correspondiente al 5 % de la información omitida limitada a 15.000 UVT-, calculada sobre el monto de la información no suministrada de $13.482.875.173, razón por la cual, en aplicación del principio de favorabilidad, la sanción se reliquidará para fijarla en el 1 %, esto es, en $134.828.751.

Conclusión Por lo razonado en precedencia se establece que en este caso la sociedad Nestlé de Colombia S.A. no acreditó que suministró en su totalidad la información requerida por la Secretaría de Hacienda de Quibdó. Por lo tanto, era procedente la sanción por no informar impuesta en los actos acusados, sin embargo, en aplicación del principio de favorabilidad, se reliquidará la sanción en el 1% del monto respecto del cual no se suministró la información, conforme a lo establecido en el artículo 651 del ET, modificado por el artículo 80 de la Ley 2277 de 2022.

Condena en costas Acorde con el criterio de la Sección, por no estar probadas en el expediente, no se condenará en costas en esta instancia, conforme con el artículo 365.8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

REVOCAR la sentencia del 12 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión. En su lugar, se dispone: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución nro. 2018- 27001-0102 del 15 de junio de 2018, y de su confirmatoria, la Resolución sin número de fecha 24 de septiembre de 2018, proferidas por la Secretaría de Hacienda del municipio de Quibdó.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, FIJAR la sanción por no informar a cargo de NESTLÉ DE COLOMBIA S.A., en la suma de $134.828.751”. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente Radicado: 27001-23-33-000-2018-00094-01 (29976) Demandante: NESTLÉ DE COLOMBIA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador