Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Demandantes: Hiklyf Eduardo Zambrano Bustamante Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Nulidad del acto administrativo.

Infracción de las normas en que debe fundarse y falsa motivación. Estructura de la responsabilidad disciplinaria. Tipicidad. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia proferida el veinticuatro (24) de mayo de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor Hiklyf Eduardo Zambrano Bustamante instauró demanda en contra de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las decisiones disciplinarias expedidas el 26 de julio de 2018 por la Procuraduría Provincial de Barranquilla y el 20 de noviembre del mismo año por la Procuraduría Regional del Atlántico, mediante las cuales fue sancionado con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 5 meses, convertidos en salarios devengados durante la vigencia 2014.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene la cancelación de las anotaciones derivadas de los actos disciplinarios, la anulación del pago de la suma objeto de sanción y como indemnización el reconocimiento de perjuicios materiales (representados en el contrato de prestación de servicios que no pudo celebrar en razón de la sanción disciplinaria) y morales (representados en las afectaciones sufridas por su núcleo familiar).

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que el 22 de mayo de 2007 la inspección general de policía de Tubará (Atlántico) amparó el derecho de ocupación y tenencia sobre un lote ubicado en Puerto Velero (Tubará) al ciudadano William Pestano Mazo, quien posteriormente transfirió la posesión a título de venta al señor William de Jesús Santiago Ariza.

Este último, el 18 de marzo de 2014 solicitó el cumplimiento de una orden policiva por reincidencia en la ejecución de actos perturbatorios de la posesión en contra de personas indeterminadas y de la señora Olga Pinillos, ante lo cual el 27 del mismo mes y año se llevó a cabo la diligencia de cumplimiento. Afirmó que en la diligencia de cumplimiento de la orden de policía, la señora Olga Pinillos presentó un recurso de reposición y en subsidio apelación. El primero fue rechazado por improcedente por parte del inspector de policía; el segundo fue concedido ante el secretario de gobierno y asuntos administrativos de Tubará y sustentado el 1 de abril de 2014.

Que el 11 de abril de 2014 la señora Olga Pinillos formuló una queja ante la Procuraduría Provincial de Barranquilla, lo que dio lugar a la apertura de una investigación disciplinaria, a la que fue vinculado el 22 de agosto de 2014, luego de que la señora Pinillos ampliara su queja, relatando que, en su condición de secretario de gobierno, el 6 de mayo de 2014, declaró improcedente el recurso de apelación. Agregó que el 31 de octubre de 2017 se le formuló como cargo haber incumplido el deber consagrado en el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, porque no aplicó los artículos 193, 194, 238 y 239 de la Ordenanza 0018 de 2004 ni el procedimiento regulado en el artículo 321 numeral 9 de la Ley 1564 de 2012, con lo cual desconoció el derecho al debido proceso y el principio de la doble instancia de la señora Olga Mercedes Pinillos en el marco de la diligencia de cumplimiento de fallo policivo.

Que, recibidas sus intervenciones y practicadas las pruebas, el 26 de julio de 2018 fue sancionado por la ejecución de una falta disciplinaria grave culposa, con suspensión por el término de 5 meses, convertidos en salarios devengados, porque ya no ejercía como secretario del referido despacho; medida que fue confirmada el 30 de noviembre del mismo año. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Constitución Política: artículos 2, 6, 25, 29 y 40; ley 734 de 2002: 4, 5, 6, 13, 23, 141 y 142.

Considera que los actos demandados incurrieron en falta de motivación por la ausencia de adecuación típica de la conducta, porque la demandada afirmó que no se aplicó el artículo 214 de la Ordenanza 0018 de 2004 y que, con ello, no se le dio trámite a una nulidad que se planteó durante la diligencia de cumplimiento de fallo policivo; consideración que resultaba contraria a lo ocurrido durante el referido trámite, pues la señora Pinillos no presentó recursos en contra de la decisión del inspector de rechazar la solicitud de nulidad.

Que, por el contrario, en la Resolución del 6 de mayo de 2014 se resolvió el recurso de apelación, aun cuando se declaró improcedente, con lo cual se garantizó a la recurrente el principio de la doble instancia. Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Agregó que las decisiones sancionatorias fueron irregularmente expedidas, por indebida valoración probatoria y por inversión de la carga de la prueba, pues era carga de la quejosa demostrar que no se dio el debido trámite a la solicitud de nulidad que formuló. Señaló como causal de nulidad de los actos la infracción de las normas en que debían fundarse, por considerar que no se analizó la afectación al deber funcional, como lo exige el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 y porque la demandada afirmó que se debían aplicar disposiciones administrativas al procedimiento policivo, cuando ello proscrito en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 9 de agosto de 20191 por el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla y se notificó a la entidad, quien se opuso a las pretensiones por considerar que sus actuaciones se ajustaron al ordenamiento jurídico y que se respetó el debido proceso del demandante. Señaló que el control que ejerce el juez de lo contencioso administrativo no es una tercera instancia del trámite disciplinario y que, por ello, no es posible reabrir el debate probatorio ni las diferencias interpretativas entre la administración y el juez implican que los actos demandados hubiesen incurrido en alguna causal de nulidad.

Que no se configuran los vicios de nulidad alegados, porque la adecuación típica se ajustó a la normativa disciplinaria y la valoración probatoria respetó los parámetros del artículo 29 constitucional, lo que desvirtúa la falta de motivación que reprochó el demandante; sumado a que sí se analizó la afectación al deber funcional, como puede apreciarse desde la formulación de cargos.

Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva y la falta de jurisdicción o competencia2. En audiencia del 13 de diciembre de 2019 el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla declaró probada la excepción de falta de competencia y ordenó la remisión del proceso al Tribunal Administrativo del Atlántico3. Dicha Corporación avocó conocimiento por auto del 21 de enero de 20204 y celebró audiencia inicial el 11 de febrero del mismo año5, en la que se fijó el litigio, se resolvió sobre el decreto de pruebas y se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto; luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por el demandante.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del veinticuatro (24) de mayo de dos mil veintiuno (2021)6, negó las pretensiones, tras concluir que en la expedición de los actos demandados no se incurrió en las causales de nulidad 1 Véanse folios 436-437 del cuaderno 3. 2 Véanse folios 446 a 453 del cuaderno 3 y 459 del mismo cuaderno (escrito con excepción de falta de jurisdicción o competencia). 3 Véanse folios 471 a 474 del cuaderno 3. 4 Véanse folios 478-479 del cuaderno 3. 5 Véanse folios 481 a 485 del cuaderno 3. 6 Véanse folios 500 a 510 del cuaderno 3.

Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 invocadas por el demandante. Respecto de la falta de motivación por ausencia de adecuación típica del comportamiento, señaló que al demandante se le sancionó por desconocer el deber del artículo 34, numeral 1, de la Ley 734 de 2002, pues según la demandada no dio aplicación a los artículos 214 numeral 4 de la Ordenanza 00018 de 2004 y 321 numeral 9 de la Ley 1564 de 2012, en el marco de la diligencia de cumplimiento de un fallo policivo que se llevó a cabo el 27 de marzo de 2014.

Explicó que el 27 de marzo de 2014 el inspector de policía de Tubará realizó la diligencia de cumplimiento del fallo policivo del 22 de mayo de 2007, y que la querellada solicitó la nulidad del trámite por indebida notificación y violación al debido proceso; asunto que fue desestimado por el inspector de policía, quien concedió el recurso de apelación. No obstante, el 6 de mayo de 2014 el demandante lo declaró improcedente, (i) porque operó la cosa juzgada respecto de la decisión del 22 de mayo de 2007; y (ii) por «ausencia objetiva del funcionario en el proceso».

Consideró que el recurso que interpuso la querellada no atacó la decisión del 22 de mayo de 2007, sino la que el inspector tomó el 27 de marzo de 2014 de negar la nulidad propuesta y que, por tanto, la conducta del demandante de declarar improcedente el recurso, contravino lo dispuesto por el artículo 214 numeral 4 de la Ordenanza 00018 de 2004, según el cual el recurso de apelación procede en contra del auto que decide sobre una nulidad.

Que si bien la demandada citó disposiciones del Código General del Proceso, que aún no habían entrado en vigencia para el 6 de mayo de 2014, el análisis de las mismas y su aplicación devenía en inocuo, porque una norma especial, la contenida en la Ordenanza, fue desconocida por el demandante y, en consecuencia, el cargo de nulidad por indebida adecuación típica no estaba llamado a prosperar.

Tampoco encontró configurada la nulidad de los actos por infracción de las normas en las que debían fundarse, porque la Procuraduría General de la Nación sí aplicó lo dispuesto por el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 y, en ese sentido, en los actos demandados se realizó el análisis de la ilicitud sustancial del comportamiento y se encontró que con la conducta ejecutada desconoció sus deberes funcionales y afectó al función pública.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas. RECURSO DE APELACIÓN El demandante7 interpuso recurso de apelación en el cual insistió en que la demandada desconoció el derecho al debido proceso, porque la decisión del 22 de mayo de 2007 había hecho tránsito a cosa juzgada y, por ello, al declarar improcedente el recurso de apelación formulado por la querellada actuó conforme lo exigían el Decreto 1355 de 1970 y la Ordenanza 00018 de 2004, teniendo en cuenta que no podía revivir un trámite legalmente concluido y que si la querellada consideraba que la decisión de policía y su posterior diligencia de cumplimiento vulneraban sus derechos podía acudir a la acción de tutela, «que es el mecanismo idóneo para atacar los fallos ejecutoriados». 7 Véanse folios 513-514 y 516 a 518 de cuaderno 3.

Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que la aplicación de normas del Código General del Proceso por parte de la demandada desconoció el principio de legalidad, porque dichas disposiciones aún no estaban vigentes para la fecha en que tramitó el recurso interpuesto por la querellante, pues según el Acuerdo PSAA15-10392 del 1 de octubre de 2015, la Ley 1564 de 2012 empezó a regir en los distritos judiciales del país a partir del 1 de enero de 2016.

Reiteró que no era posible aplicar disposiciones administrativas al interior del proceso policivo, pues el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 exceptúa estos asuntos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 16 de mayo de 20228 fue admitido el recurso de apelación. En dicha providencia se dispuso que dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la decisión el proceso ingresaría a Despacho para sentencia, salvo que las partes presentaran solicitud probatoria y se indicó que el Ministerio Público podía emitir su concepto hasta antes de que el proceso ingresara a Despacho.

La demandada9 reiteró que la adecuación típica se realizó según lo que disponen las normas disciplinarias; que en la actuación las pruebas recaudadas dieron cuenta de que el demandante incurrió en la conducta por la que fue sancionado y que se explicó de qué manera su comportamiento había quebrantado el deber funcional, lo que, en síntesis, significa que los actos demandados no incurrieron en las causales de nulidad alegadas.

La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado10 presentó concepto en el cual solicitó confirmar la sentencia apelada, tras señalar que el procedimiento adelantado en contra del demandante respetó los presupuestos formales y sustanciales de la normativa y que, en cuanto a la conducta investigada, resultaba claro el incumplimiento del deber consagrado en el artículo 34, numeral 1, de la Ley 734 de 2002, pues al omitir el trámite del recurso de apelación interpuesto por la señora Olga Pinillos desconoció el contenido de la Ordenanza 018 de 2004, que en su artículo 214 dispone la procedencia de dicho recurso en contra del auto que decide sobre una nulidad.

Que la remisión al artículo 321, numeral 9, de la Ley 1564 de 2012 no variaba en nada la estructura típica del comportamiento, ni afectaba su derecho de defensa y contradicción, pues resultaba claro que fue investigado por omitir el deber de dar trámite y resolver de fondo el recurso de apelación, asunto que no está regulado en dicha disposición. El demandante guardó silencio en esta etapa procesal.

Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico debe revocarse, porque en la expedición de los actos 8 Véase índice 00003 de SAMAI y constancia en el folio 527 del cuaderno 3. 9 Véase índice 00008 de SAMAI. 10 Véanse índices 00009 y 00012 de SAMAI.

Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 demandados se incurrió en falsa motivación y en infracción de las normas en que debían fundarse. Lo primero, por falencias en el juicio de adecuación típica; lo segundo, por la aplicación de disposiciones no vigentes para imputar responsabilidad.

Con este propósito, la providencia se referirá a las causales de nulidad invocadas, a la estructura de la responsabilidad disciplinaria y abordará el caso concreto. Causales de nulidad del acto administrativo De conformidad con lo dispuesto por el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos se presumen legales mientras no sean declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Esta presunción parte del cumplimiento de unos requisitos formales y materiales para su expedición, relacionados con la competencia de quien lo expide, la materia sobre la que versa, la necesidad o no de hacer expresos los motivos de su expedición, el cumplimiento de las reglas de procedimiento pertinentes y el apego a las normas que regulen la materia de que trate.

En armonía con los elementos que conforman el acto administrativo, los artículos 13711 y 13812 de la Ley 1437 de 2011, regulan los supuestos bajo los cuales es posible perseguir la declaratoria de su nulidad, pretensión que puede promoverse cuando se advierte que el acto administrativo i) se ha expedido con infracción de las normas en que debería fundarse; ii) por un funcionario sin competencia; iii) en forma irregular; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) mediante falsa motivación o vi) con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió. De las anteriores, se analizarán la falsa motivación y la infracción de las normas en que el acto debe fundarse, causales que el demandante expuso en su concepto de violación y cuyos argumentos se retomaron en el recurso de apelación. - Nulidad del acto administrativo por falsa motivación Esta causal de nulidad tiene lugar cuando las razones que se plasman en la fundamentación de un acto administrativo resultan contrarias a la realidad fáctica o jurídica, sobre la cual, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que guarda estrecha relación con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa13.

En esa misma línea, se ha precisado que la prosperidad de la pretensión de nulidad, cuando se invoca esta causal, es necesaria la concurrencia de tres elementos: «(…) (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado»14. 11 Del medio de control de nulidad. 12 Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 13 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia del 26 de julio de 2017. Exp. 11001-03-27-000-2018-00006- 00 (22326). C.P. Milton Chaves García. 14 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 19 de marzo de 2020. Exp. 52001-23- 33-000-2015-00155-01 (3093-2016). C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 El último elemento en cita puede demostrarse acreditando una de dos circunstancias: i) que los hechos que la autoridad tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o ii) que la autoridad no tuvo en cuenta hechos que sí estaban probados y que, de haberse considerado, habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente15. - Nulidad del acto administrativo por infracción de las normas superiores en que debe fundarse Esta causal de nulidad, también denominada nulidad por violación del ordenamiento superior o de la regla de derecho de fondo que se exigía para sustentar el acto, se relaciona con los elementos que, en términos generales, debe validarse en un acto administrativo frente a cada elemento que lo compone: las reglas de competencia, de procedimiento, los componentes de la motivación y el debido proceso, concretado en el derecho de audiencia y de defensa16.

En un sentido más estricto, esta causal de nulidad se ha entendido por esta Corporación como la contravención directa de la norma que serviría como fundamento al acto administrativo, lo que puede ocurrir por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea. Lo primero, es decir, la falta de aplicación, puede suceder porque la autoridad administrativa ignore la existencia de la norma o, a pesar de conocerla, no la aplique a la solución del caso o crea, de manera errónea, que la norma no es aplicable al asunto que examina.

La aplicación indebida tiene lugar cuando la autoridad hace valer disposiciones que no son pertinentes para resolver asunto objeto de decisión; lo que a su vez puede ocurrir por que i) hubo un error al seleccionar la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que esta consagra, y/o ii) porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto.

En cuanto a la interpretación errónea se ha precisado que ocurre cuando las disposiciones que se aplican son en efecto las que regulan el asunto que se debe decidir, pero la autoridad las entiende de manera errónea y, con esa interpretación, las aplica. En otras palabras, es lo que ocurre cuando se asigna a una disposición un sentido o alcance que no le corresponde17.

Estructura de la responsabilidad disciplinaria La Ley 734 de 2002, régimen disciplinario aplicable al demandante, señala en el artículo 27, que «[l]as faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». La disposición también prevé que «[c]uando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo, equivale a producirlo».

De esta forma, el alcance disciplinario de un comportamiento 15 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 26 de julio de 2017. Exp. 11001-03-27-000-2018-00006- 00 (22326). C.P. Milton Chaves García. 16 Al respecto, Cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 21 de mayo de 2020. Exp. 52001-23-33-000-2015-00045-01 (3779-2017).

C.P. William Hernández Gómez. 17 Cfr. Ibid. También Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 15 de marzo de 2012. Exp. 25000-23- 27-000-2004-92271-02 (16660). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 puede provenir, en términos amplios (i) de una conducta positiva, (ii) de una abstención o (iii) de la extralimitación en el ejercicio de las funciones18.

Advertido pues, que, bajo alguna de las formas señaladas, se ha incurrido en un comportamiento con incidencia disciplinaria, a continuación, la normativa exige el examen de tres elementos: la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad. El primero se refiere a que el comportamiento efectivamente se consagre en las disposiciones aplicables como una falta disciplinaria, en virtud del principio de legalidad del artículo 4 del Código Disciplinario Único19; el segundo exige que se evalúe si la conducta afecta el deber funcional sin justificación alguna, lo que para el caso concreto corresponde al alcance del artículo 5 de la Ley 734 de 200220; el tercero tiene que ver con la proscripción de responsabilidad objetiva en materia disciplinaria21 y se concreta en la exigencia de analizar si ese comportamiento que la norma aplicable consagra como falta disciplinaria, con el cual se lesionó un deber funcional sin justificación alguna, se ejecutó de manera dolosa o culposa.

Si bien las disposiciones disciplinarias del régimen aplicable al demandante no contienen una noción de dolo, en virtud del principio de integración normativa de que trata el artículo 21 del Código Disciplinario Único22, es posible acudir al sentido de dolo consagrado en el artículo 22 de la Ley 599 de 2000, según el cual «[l]a conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar» (corchetes fuera del texto original).

Por su parte, el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 contiene un sentido para la culpa en sus formas gravísima y grave. Según esta disposición, la culpa es gravísima cuando «(…) se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento» y es grave «(…) cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones».

En términos generales, ambas formas de culpabilidad requieren, para su configuración, del conocimiento que el servidor público tiene acerca de cumplir adecuadamente sus funciones y de aquellas actuaciones que le están proscritas; sumado a ello, el dolo exige un elemento volitivo, que tiene que ver con un direccionamiento consciente a la obtención de un resultado que contraríe los 18 Al respecto, cfr. Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Providencia del 28 de septiembre de 2006. Radicado 11001-03-06-000-2006-00105-00 (C). Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo: «El legislador identificó los tipos de conducta que pueden llevar a un servidor público a incurrir en faltas disciplinarias, al señalar en el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, que éstas se presentan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». 19 Ley 734 de 2002. «Artículo 4.

Legalidad. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización». 20 Ley 734 de 2002. «Artículo 5. Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna». 21 Ley 734 de 2002. «Artículo 13.

Culpabilidad. En materia disciplina queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa». 22 Ley 734 de 2002. «Artículo 21. Aplicación de principios e integración normativa. En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política.

En lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo [hoy CPACA], Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil [hoy General del Proceso] en lo que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario».

Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 deberes o configure una prohibición o, con la decisión de dejar librado al azar la producción de un resultado contrario a derecho; mientras que la culpa exige validar que con la actuación se desatendió el deber objetivo de cuidado, esto es, que, estando un servidor público en posibilidad de conocer los deberes y prohibiciones propios de su cargo o función, actuó de manera negligente y, en consecuencia, se configuró la conducta disciplinable23.

Caso concreto Del análisis del expediente de la actuación disciplinaria, la Sala destaca que: • Por auto del 22 de agosto de 2014 la Procuraduría Provincial de Barranquilla abrió una indagación preliminar en contra de varios servidores públicos, entre ellos el demandante, con fundamento en las quejas que formuló la señora Olga Mercedes Pinillos Rocha.

La quejosa relató una serie de irregularidades relacionadas con la aparente invasión de un predio de su propiedad y con las gestiones del alcalde, el inspector de policía y el secretario de gobierno de Tubará, quienes al parecer favorecieron a quien ejerció actos de posesión. Narró que al señor Hiklyf Eduardo Zambrano Bustamante, en su calidad de secretario de gobierno de Tubará, le correspondió conocer sobre el recurso de apelación que interpuso en relación con la decisión de no declarar una nulidad, formulado en la diligencia de cumplimiento de un fallo policivo y que dicho funcionario lo declaró improcedente24. • Por auto del 29 de julio de 2016 se ordenó la apertura de una investigación disciplinaria, tras encontrar acreditados los presupuestos del artículo 152 de la Ley 734 de 200225. • El 31 de octubre de 2017 se formuló al demandante el siguiente cargo: «Haber incumplido el deber consagrado en el artículo 34 Numeral (sic) 1 de la Ley 734 de 2002, toda vez que no dio aplicación al Artículo (sic) 214 Numeral (sic) 4 de Ordenanza (sic) 0018 de 2004, MANUAL DE CONVIVENCIA CIUDADANA DEL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO, así como en el artículo 321 numeral 9 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, al desconocer el debido proceso y principio de la doble instancia en el marco de la diligencia de cumplimiento de fallo policivo ordenada por la Inspección Central de Policía y practicada el día 27 de marzo de 2014.

El investigado incurrió en la anterior conducta al declarar improcedente mediante auto de fecha 6 de mayo de 2014, el recurso de apelación interpuesto por la señora OLGA MERCEDES PINILLOS, contra la decisión del señor Inspector Central, EUGENIO DE LA TORRE ROJAS por medio de la cual fue rechazada su solicitud de nulidad a la diligencia de fecha 27 de marzo de 2014 y por medio de la cual fue rechazada de plano su oposición a la diligencia de entrega de inmueble, actos que expresamente son recurribles en dos instancias según los cuerpos normativos citados.

(…)» (mayúsculas en el texto original). 23 Sobre el análisis del dolo y la culpa disciplinarias, cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 24 de enero de 2019. Radicado 11001-03-25-000-2012-00340-00 (1338-2012). Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 24 El auto de apertura de indagación preliminar, en folios 222 a 224 del cuaderno 2.

La queja de la señora Olga Mercedes Pinillos Rocha y su ampliación, en los folios 16 a 25 del cuaderno 1 y 198 a 201 del cuaderno 2. 25 Véanse folios 245 a 249 del cuaderno 2. Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 La autoridad disciplinaria determinó provisionalmente que se habría ejecutado una falta disciplinaria grave, a título de culpa grave26. • El 25 de julio de 2018 fue declarado disciplinariamente responsable y sancionado con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de cinco (5) meses; medida que fue convertida en salarios devengados para el año 2014, pues para la fecha de la sanción ya no se desempeñaba como secretario de gobierno de Tubará (Atlántico).

Lo anterior, tras ratificar que la normativa que regulaba el procedimiento policivo disponía que el recurso de apelación era procedente en contra del auto que resolviera una solicitud de nulidad y que, en el caso concreto, el 27 de marzo de 2014, la señora Pinillos formuló ante el inspector de policía una solicitud de nulidad que le fue negada; que dicha decisión fue apelada y que la competencia para pronunciarse era del secretario de gobierno. Se indicó que el objeto del recurso no era atacar el fallo policivo del 22 de mayo de 2007, sino cuestionar la diligencia de cumplimiento, ocurrida el 27 de marzo de 2014, pues la querellada no solo se opuso a ella, sino que solicitó su nulidad.

Que, en ese sentido, el reproche disciplinario se estructuraba sobre la omisión de ritualidades procesales y que, por ello, no eran de recibo los argumentos relacionados con la discusión sustancial, asociada a la propiedad del predio objeto de entrega27. • Esta decisión fue confirmada el 30 de noviembre de 2018 por la Procuraduría Regional del Atlántico, tras ratificar que con la actuación del secretario de gobierno se lesionó el derecho a la doble instancia que tenía la querellada.

Respecto de la aplicación de disposiciones del Código General del Proceso, la autoridad concluyó que dicha normativa se encontraba vigente para el momento en que al demandante le correspondió desatar el recurso de apelación interpuesto por la señora Pinillos; esto, con fundamento en el auto de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, proferido el 25 de junio de 2014.

Reiteró que el recurso de la querellada no pretendía atacar la decisión del 22 de mayo de 2007, como lo sostuvo el disciplinado en sus distintas intervenciones, sino lo ocurrido en la diligencia de la entrega del 27 de marzo de 2014 y que por ello, la decisión de declararlo improcedente violó la ritualidad procesal que debía aplicar28.

Para el demandante, la sentencia proferida se debe revocar, porque en el trámite del recurso de apelación que interpuso la querellada Olga Mercedes Pinillos actuó conforme al trámite establecido, pues según la Ordenanza 00018 de 2004 las decisiones que se profieren en el marco de un procedimiento policivo hacen tránsito a cosa juzgada; sumado a que sí se pronunció sobre el referido recurso, declarándolo improcedente.

Además, la autoridad disciplinaria aplicó al caso normativa del Código General del Proceso, que aún no se encontraba vigente. Para la Sala, el primer punto de la apelación retoma elementos del cargo de nulidad por falsa motivación –que no falta de motivación–, en la medida en que resalta 26 Véanse folios 251 a 262 del cuaderno 2. 27 Véanse folios 332 a 356 del cuaderno 2. 28 Véanse folios 365 a 387 del cuaderno 2.

Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 aspectos de la adecuación típica del comportamiento, conforme se estudiaron por el Tribunal Administrativo del Atlántico; en tanto el segundo reitera la infracción de normas superiores como causal de nulidad.

Al respecto cabe recordar que el señor Zambrano Bustamante fue sancionado por incumplir el deber del artículo 34, numeral 1, de la Ley 734 de 2002, en la medida en que no aplicó disposiciones legales y reglamentarias a la actuación en la que, como parte querellada, compareció la señora Olga Mercedes Pinillos. Según lo que reposa en el expediente, el 22 de mayo de 2007 la inspección general de policía de Tubará (Atlántico) amparó la tenencia y ocupación que ejercía el señor William Pestana Mazo en el lote de terreno ubicado en dicho municipio, en el sector de Puerto Velero, y conminó al señor Jhon Jairo Vanegas Pulgarín a cesar los actos perturbatorios de la posesión29.

Amparado en esta decisión, y tras haber adquirido a título de compraventa el derecho de posesión, el señor William de Jesús Santiago Ariza solicitó su cumplimiento, ante lo cual el 21 de marzo de 2014 se profirió un auto en el cual se resolvió «darle cumplimiento al fallo del veintidós (22) de mayo de dos mil siete (2007)»30. El 27 de marzo de 2014 se llevó a cabo la diligencia de entrega del predio al señor Santiago Ariza.

Según consta en el acta respectiva, la señora Olga Pinillos compareció junto con su apoderado y realizó varias intervenciones: (i) se opuso a la entrega, para lo cual exhibió documentos que presuntamente acreditaban que el bien era de su propiedad; (ii) apeló lo decidido, que hasta ese punto de su intervención consistía en disponer el retiro de quienes perturbaban la posesión del querellante;

(iii) solicitó la nulidad de la diligencia de entrega, por indebida notificación y violación al debido proceso; (iv) otorgó poder a un abogado, quien reiteró la oposición a la diligencia de entrega y solicitó que esta se suspendiera. El inspector de policía negó la solicitud de nulidad, así como al petición de suspender la diligencia, respecto de lo cual argumentó que no le correspondía a dicha autoridad el análisis sobre la titularidad del predio, sumado a que se trataba de un trámite de cumplimiento, lo que suponía la existencia de una decisión ejecutoriada y, finalmente, señaló: «En relación a (sic) la apelación presentada por los querellados el despacho le da aplicabilidad al artículo 24 del código nacional de policía que reza en materia de policía las partes pueden presentar sus recursos y el juez en este caso el inspector de policía podrá concederla (sic) con carácter devolutivo -se corrige- en efecto devolutivo por lo tanto una vez mas (sic) le doy aplicabilidad al art.»31.

El demandante, por su parte, en su condición de secretario de gobierno de Tubará y, en ese orden, segunda instancia en el trámite policivo, el 6 de mayo de 2014 resolvió declarar improcedente el recurso de apelación presentado y sustentado por el apoderado de la señora Olga Pinillos, luego de considerar que la decisión de amparar la tenencia, calendada del 22 de mayo de 2007, había hecho tránsito a cosa juzgada de conformidad con los artículos 237 y siguientes de la Ordenanza 00018 de 2004 y que, además, evidenció en el asunto «ausencia objetiva del funcionario del proceso, en materia policía (…) de acuerdo a la (sic) Decreto 1355 de 1970 y la Ordenanza 000018 de 2004, ya que el supuesto recurso interpuesto 29 Véanse folios 121 a 125 del cuaderno 2. 30 Según las comunicaciones libradas con el fin de informar acerca de la diligencia, visibles en los folios 135 a 138 y 141 del cuaderno 2 y constancia de notificación por estado, visible en los folios 139-140 del cuaderno 2. 31 Véanse páginas 110 a 114 del archivo «Anexos NRD Procuraduría», disponible en el CD que obra en el folio 433 del cuaderno 2.

Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 en la diligencia de cumplimiento de fallo por los querellados era totalmente improcedente Código de Procedimiento Civil, por las razones anteriormente expuestas»32 Hasta este punto, la Sala encuentra que la actuación del demandante el 6 de mayo de 2014 correspondió a aquellas que según la normativa disciplinaria podía comprometer su responsabilidad en los términos del artículo 27 de la Ley 734 de 2002, pues aparentemente desconoció los puntos de la diligencia de entrega que fueron objeto del recurso y, en su lugar, en una posible errada interpretación, lo declaró improcedente.

En ese sentido, resultaba procedente abrir una investigación disciplinaria. No obstante, llegado el momento de formular los cargos, el juicio de adecuación típica se alejó de los parámetros normativos y, como consecuencia, los actos demandados, en los que se ratificaron los elementos estructurales de la responsabilidad disciplinaria, se viciaron de nulidad por falsa motivación, por divergencia entre la realidad fáctica y la jurídica, y por infracción de normas en que debían fundarse, en la forma de la aplicación errónea.

Como se expuso en apartados previos, no basta con que la conducta pueda constituir falta disciplinaria, en la medida en que a continuación a la autoridad le corresponde realizar el juicio de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, en el cual la acreditación de cada elemento arroja una conclusión que permite llegar o no a la imposición de una sanción. La Procuraduría General de la Nación adecuó típicamente el comportamiento del señor Hiklyf Eduardo Zambrano Bustamante a una falta disciplinaria grave, pues, en sus términos, desconoció el deber del artículo 34 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, al no aplicar el artículo 214 numeral 4 de la Ordenanza 00018 de 2004 ni el artículo 321 numeral 9 del Código General del Proceso.

Conducta con la cual habría desconocido, además, los artículos 193 y 194 de la referida Ordenanza y el artículo 309 de la Ley 1564 de 2012. La Ordenanza 00018 de 2004, «Manual de convivencia ciudadana del departamento del Atlántico» dispone en los artículos citados por la autoridad disciplinaria lo siguiente: «Artículo 193. Los procesos policivos y contravencionales.

Constituyen Actuaciones breves y sumarias regladas por normas de orden público, adelantadas gratuitamente por las autoridades civiles y administrativas de policía, en los que no se tendrá en cuenta la cuantía y se aplicarán preferentemente las normas sustanciales y de procedimiento civil. Artículo 194. Interpretación. Las disposiciones de este Manual en materia procedimental se interpretarán acudiendo a las previsiones contempladas en la legislación civil y procesal, y a las normas especiales que resultaren compatibles con el procedimiento policivo, respetándose en todo caso, el derecho al debido proceso, la contradicción, la igualdad de las partes ante la ley y el derecho de defensa.

(…) Artículo 214. Procedencia del recurso de apelación. En los procesos civiles de policía, el recurso de apelación procede contra: (…) 4. El auto que decide sobre una nulidad. 32 Véanse folios 202 a 204 del cuaderno 2. Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 (…)»33.

Por su parte, la normativa del Código General del Proceso se refiere, en su orden, a la procedencia del recurso de apelación (artículo 321) y a la oposición a la entrega (artículo 309). Para la demandada, la falta disciplinaria se configuró cuando el secretario de gobierno declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por la querellada, en contra de la decisión del inspector, «(…) por medio de la cual fue rechazada su solicitud de nulidad a la diligencia de fecha 27 de marzo de 2014 y por medio de la cual fue rechazada de plano su oposición a la diligencia de entrega de inmueble, actos que expresamente son recurribles en dos instancias (…)» (subrayas de la Sala).

Lo anterior da cuenta de una confusión por parte de la autoridad disciplinaria respecto de lo ocurrido el 27 de marzo de 2014, pues a su juicio, el inspector de policía rechazó las solicitudes de la querellada, cuando lo acreditado en el expediente da cuenta de que fueron resueltas y concedido un recurso. Además, en el juicio de adecuación típica se incurrió en una irregularidad, pues si bien es cierto que se podría advertir la lesión del artículo 214, numeral 9 de la Ordenanza 000018 de 2004, la conclusión respecto de las disposiciones de la Ley 1564 de 2012 es distinta.

Recuérdese que el 27 de marzo de 2014 el inspector de policía resolvió varias cuestiones, de las que resultan relevantes la negativa de la nulidad y de la petición de suspensión de la diligencia. Ambas, como resultado de las intervenciones de la querellada y su apoderado, quienes se opusieron a la diligencia de entrega. La forma de conceder el recurso, según quedó plasmado en el acta, debió llamar la atención de la Procuraduría General de la Nación respecto de las disposiciones que eran aplicables al trámite.

Si se trató de dos decisiones, una sobre la nulidad y otra relacionada con la oposición a la entrega, no bastaba con la referencia al artículo 214 de la Ordenanza 000018 de 2004 para formular el cargo, pues esta disposición solo se refiere a la procedencia de la apelación cuando la providencia recurrida decide sobre una nulidad. Por tanto, en virtud del artículo 194 de la misma Ordenanza se debía buscar en normas procesales complementarias el trámite que se debía impartir a la oposición a la entrega.

Tales disposiciones no eran, como lo argumentó la autoridad disciplinaria, las contenidas en el Código General del Proceso, pues, como lo ha señalado de manera insistente el señor Zambrano Bustamante (tanto en la actuación sancionatoria como en las instancias de este medio de control), la Ley 1564 de 2012 no era la normativa vigente para cuando se pronunció en relación con el recurso de apelación interpuesto por la señora Olga Pinillos34. 33 Ordenanza disponible en: https://www.atlantico.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=320&Itemid=473.

Consultada el 09/09/2025. 34 Al respecto, el artículo 627, numeral 6 de la Ley 1564 de 2012 dispuso: «Vigencia. La vigencia de las disposiciones establecidas en esta ley se regirá por las siguientes reglas: (…) 6. Los demás artículos de la presente ley entrarán en vigencia a partir del primero (1o) de enero de dos mil catorce (2014), en forma gradual, en la medida en que se hayan ejecutado los programas de formación de funcionarios y empleados y se disponga de la infraestructura física y tecnológica, del número de despachos judiciales requeridos al día, y de los demás elementos necesarios para el funcionamiento del proceso oral y por Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En el cargo disciplinario se dijo que la decisión sobre la oposición a la entrega y aquella relacionada con la nulidad constituían actos que expresamente eran recurribles en dos instancias.

La negativa de la solicitud de nulidad lo era en virtud de lo reglamentado por la Ordenanza; pero a la oposición a la entrega no se le podía aplicar el contenido del artículo 309 del Código General del Proceso, pues, además de que dicha disposición no se encontraba vigente, de su redacción no es posible extraer que en contra de la decisión de rechazar la oposición procediera el recurso de apelación. Cuando el inspector de policía concedió el recurso de apelación, señaló que lo hacía en el efecto devolutivo, previsión que sí contenía el artículo 338 del Decreto 1400 de 1970 (Código de Procedimiento Civil), que, en el numeral 1, disponía: «( )El juez rechazará de plano la oposición a la entrega formulada por persona contra quien produzca efectos la sentencia, o por quien sea tenedor a nombre de aquella, mediante auto que será apelable en el efecto devolutivo.

Sobre la concesión de la apelación se resolverá al terminar la diligencia» (subrayas de la Sala). La aplicación de los artículos 309 y 321 del Código General del Proceso devino entonces en indebida, pues no es de recibo que en un trámite regido por normas civiles, la demandada argumentara en la decisión disciplinaria de segunda instancia, que esta Corporación extendió la vigencia de la Ley 1564 de 2012 a los asuntos de policía, en la medida en que la providencia citada por la autoridad se refirió únicamente a la aplicación de la normativa en la jurisdicción de lo contencioso administrativo35.

No se puede hacer abstracción de las referencias a la Ley 1564 de 2012 y, por ello, la Sala se aparta de las consideraciones del Tribunal Administrativo del Atlántico, pues si la autoridad reprochó que con la declaratoria de improcedencia del recurso de apelación se negó la segunda instancia en dos decisiones que eran apelables, resultaba imprescindible que en el juicio de adecuación típica se indicara con claridad la normativa según la cual tal era el trámite que debía impartirse.

Ahora, no es de recibo la afirmación del demandante según la cual declarar improcedente el recurso equivale a un pronunciamiento de fondo, justamente porque la procedencia constituye un elemento formal cuya acreditación exige el análisis sustancial y, en ese sentido, corresponde a la realidad que el señor Zambrano Bustamante incurrió en una actuación irregular el 6 de mayo de 2014.

Pero ello no habilita la imposición de una sanción disciplinaria si en el trámite que la precede no se atienden los postulados de legalidad, tipicidad y debido proceso y menos podría el examen de la jurisdicción de lo contencioso administrativo convalidar vicios sustanciales en la formación de los actos objeto de control. De allí que, advertida la configuración de la falsa motivación y de la infracción de las audiencias, según lo determine el Consejo Superior de la Judicatura, y en un plazo máximo de tres (3) años, al final del cual esta ley entrará en vigencia en todos los distritos judiciales del país».

Por su parte, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo No. PSAA15-10392 del 1 de octubre de 2015, mediante el cual resolvió: «Artículo 1º.- Entrada en vigencia del Código General del Proceso. El Código General del Proceso entrará en vigencia en todos los distritos judiciales del país el día 1º de enero del año 2016, íntegramente».

Como antecedentes de esta decisión se encuentran: (i) el Acuerdo PSAA13-10073 del 27 de diciembre de 2013, que reglamentó la implementación gradual del Código General del Proceso. Según el artículo 1, en el Distrito de Barranquilla empezaría a regir el 1 de octubre de 2014; y (ii) el Acuerdo PSAA14- 10155 del 28 de mayo de 2014, que suspendió el Acuerdo PSAA13-10073. 35 Cfr. Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 25 de junio de 2014. Exp. 25000-23-36-000-2012-00395-01 (49299). C.P. Enrique Gil Botero. Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 normas en que los actos debían fundarse, lo procedente sea revocar la sentencia apelada y, en su lugar, declarar la nulidad de los actos demandados.

Del restablecimiento del derecho y la indemnización En razón de que la legalidad de los actos administrativos quedó desvirtuada, es necesario referirse a las medidas de restablecimiento del derecho e indemnización solicitadas por el demandante, esto es, a la cancelación de las anotaciones derivadas de los actos disciplinarios, a la anulación del pago de la suma objeto de sanción y al reconocimiento de perjuicios materiales y morales.

La primera medida es procedente y, en ese sentido, se ordenará la demandada que se retire del registro de antecedentes disciplinarios la anotación realizada al demandante en cumplimiento de las decisiones disciplinarias. Respecto de la suma objeto de sanción, la Sala no encuentra en el expediente ninguna constancia de que la decisión disciplinaria se hubiese ejecutado.

En ese sentido, ordenará a la demandada que, previa consulta a la Alcaldía Municipal de Tubará (Atlántico), de haberse hecho efectiva la medida sancionatoria, retorne al señor Hiklyf Eduardo Zambrano Bustamante las sumas que hubiere pagado; mismas que serán ajustadas de conformidad con la fórmula que se transcribe a continuación: R= Rh x Índice final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es la cantidad por pagar, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se hubiese pagado la suma objeto de sanción. No se accederá al reconocimiento de los perjuicios materiales, pues la celebración de un contrato con una entidad estatal solo ocurre luego de finalizado un procedimiento de selección, en el cual se evalúan aquellos requisitos de formación y experiencia que la respectiva entidad hubiese incluido en sus estudios y documentos previos, según su necesidad y el mecanismo de selección procedente.

Finalmente, se negará el reconocimiento de perjuicios morales, porque no se logró acreditar la aflicción, el dolor o padecimiento sufrido por el demandante con motivo de la sanción, puesto que su esfuerzo probatorio se orientó a demostrar asuntos relativos al procedimiento disciplinario. En ese orden, si bien es cierto que la sanción impuesta al señor Zambrano Bustamante implicó una afectación, no podría decirse que toda decisión disciplinaria conlleva la materialización de perjuicios morales.

Para que procediera un reconocimiento por este concepto, era indispensable que se demostrara su causación, pues se trata de una carga probatoria al tenor de lo establecido en artículo 167 del Código General del Proceso. Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 De la condena en costas en ambas instancias La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias, en contra de la Procuraduría General de la Nación, por cuanto se accede a las pretensiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia proferida el veinticuatro (24) de mayo de dos mil veintiuno (2021). En su lugar: Segundo. DECLARAR la nulidad de la decisión expedida por la Procuraduría Provincial de Barranquilla el 26 de julio de 2018, en cuanto sancionó disciplinariamente al señor Hiklyf Eduardo Zambrano Bustamante con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de cinco (5) meses, convertidos en salarios devengados para el año 2014; y la nulidad de la decisión expedida el 30 de noviembre de 2018, en cuanto confirmó la sanción disciplinaria impuesta al señor Hiklyf Eduardo Zambrano Bustamante.

Tercero. A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la demandada que, previa consulta a la Alcaldía Municipal de Tubará (Atlántico), en caso de haberse ejecutado la sanción impuesta al señor Hiklyf Eduardo Zambrano Bustamante, le devuelva las sumas que hubiese pagado; mismas que serán ajustadas de conformidad con la fórmula que se transcribe a continuación: Radicado: 08001-23-33-000-2019-00853-01 (1877-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 R= Rh x Índice final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es la cantidad por pagar, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se hubiese pagado la suma objeto de sanción. Cuarto. A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR la demandada que retire del registro de antecedentes disciplinarios la anotación realizada al demandante en cumplimiento de las decisiones disciplinarias.

Quinto. NEGAR las demás pretensiones. Sexto. CONDENAR en costas, en ambas instancias, a la Procuraduría General de la Nación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico.

Séptimo. RECONOCER personería al abogado Ferney Cabrera Guarnizo, identificado con cédula de ciudadanía nro. 93.478.208 y portador de la tarjeta profesional nro. 192.654 del C.S. de la J. para representar los intereses de la Procuraduría General de la Nación, conforme al poder que obra en el índice 00016 de SAMAI. Octavo. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente