Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 13 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Idalba Franco Arcila, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP 035493 del 31 de agosto de 2015, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) RDP 048330 del 20 de noviembre de 1 Folios 2 a 8. 2 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila 2015, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. Los mencionados actos fueron proferidos por la UGPP.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP, a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación, en cuantía del 75% de los factores salariales, incluyendo las primas de navidad y vacaciones, efectiva a partir del 25 de septiembre de 2007, fecha de adquisición del estatus pensional; ii) cumplir la condena en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA; y iii) pagar las costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) Del 19 de enero de 1971 al 25 de abril de 1979, la señora Idalba Franco Arcila se vinculó como docente en la Escuela Eladia Mejía del municipio de Dosquebradas, en virtud del nombramiento efectuado mediante el Decreto 2206 del 18 de diciembre de 1970, expedido por el alcalde de dicho ente territorial. ii) Del 26 de abril de 1979 al 12 de enero de 2014, la accionante laboró como educadora en el Instituto Tecnológico del municipio de Santa Rosa de Cabal. iii) Respecto de la anterior vinculación, se destaca que el Gobernador de Risaralda, por Decreto 0018 del 2 de enero de 1996, incorporó a la estructura orgánica del departamento la planta de personal docente y directivo docente del mencionado instituto, incluyendo a la demandante, «por lo que desde esa fecha recuperó el carácter de docente departamental». iv) La interesada acredita más de 20 años de servicio como docente territorial,2 cuenta con más de 50 años de edad y ha observado buena conducta en su ejercicio docente. 2 La actora sostuvo que el tiempo de servicio territorial se contaba «desde el 19 de enero de 1971 hasta el 25 de abril de 1979, son 8 años, 3 meses y 17 días, y desde el 2 de enero de 1996, fecha en que recuperó la calidad de docente 3 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila v) La actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada mediante las decisiones administrativas enjuiciadas. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 15 de la Ley 91 de 1989; y la Ley 114 de 1913. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso lo siguiente: i) La señora Idalba Franco Arcila cumple con todos los requisitos previstos por el legislador para acceder a la pensión gracia, por cuanto tuvo buena conducta en el desempeño como educadora; cuenta con más de 50 años de edad; ha prestado sus servicios como docente territorial por más de 20 años y se vinculó en tal condición antes del 31 de diciembre de 1980. ii) La accionante fue designada inicialmente por una autoridad del orden territorial y «luego sí la nombró la nación, pero al asumir el departamento de Risaralda la planta de personal docente del Instituto Tecnológico, recuperó el carácter de docente departamental». 1.2.
Contestación de la demanda La apoderada de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:3 departamental, hasta el 25 de septiembre del año 2007 son 11 años, 8 meses y 23 días para un total de 20 años de servicio». 3 Folios 93 a 101. 4 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila i) El hecho de que la actora hubiera sido incorporada a la planta de personal del departamento de Risaralda no muta automáticamente su carácter de docente nacional a departamental. ii) La Secretaría de Educación de Risaralda y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio certificaron que la demandante tuvo una vinculación nacional desde el 19 de enero de 1971. iii) El Consejo de Estado ha afirmado que no tienen derecho a la pensión gracia los docentes cuyos salarios fueron financiados por el Situado Fiscal o el Sistema General de Participaciones, como ocurre en el presente asunto. iv) La pensión gracia solamente puede otorgarse a los educadores que prestaron sus servicios en entidades territoriales, pero la accionante no acreditó tal presupuesto; por el contrario, se desempeñó como profesora del orden nacional. v) Se proponen las siguientes excepciones: 1) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido; 2) buena fe; 3) prescripción; y 4) genérica. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 13 de julio de 2017, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:4 i) La señora Idalba Franco Arcila prestó sus servicios como docente nacionalizada del 19 de enero de 1971 al 25 de abril de 1979; sin embargo, desde el 26 de abril de 1976 fue vinculada por el Ministerio de Educación Nacional al Instituto Técnico Industrial Nacional de Santa Rosa de Cabal, es decir, que su vinculación mutó a Nacional y, por lo tanto, el tiempo laborado desde ese momento no puede computarse para decretar la pensión gracia reclamada. 4 Folios 112 a 119. 5 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila ii) La incorporación que hizo el Decreto 0018 de 1996 en nada modificó el tipo de vinculación nacional bajo la cual venía laborando la actora; por el contrario, conforme a las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, el personal incorporado adquirió la condición de nacional, ya que sus salarios se financiarían con recursos del situado fiscal, esto es, con ingresos corrientes de la Nación. iii) El mencionado decreto fue expedido por una autoridad territorial, pero no para administrar su personal, sino en virtud de las facultades que le confirió el legislador para nombrar, remover y regular las situaciones administrativas de los educadores nacionales. 1.4.
El recurso de apelación La actora interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:5 i) El tiempo en que la demandante laboró como docente nacional no es válido para acceder a la pensión gracia; sin embargo, ella recuperó el carácter de docente departamental, en virtud del Decreto 0018 de 2 de enero de 1996, por el cual el gobernador de Risaralda incorporó a los docentes del Instituto Técnico Industrial Nacional de Santa Rosa de Cabal a la planta de personal adscrita a la Secretaría de Educación de ese ente territorial. ii) El anterior razonamiento fue esbozado en anterior oportunidad por el Tribunal Administrativo de Caldas, para lo cual se fundó en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. iii) La jurisprudencia ha explicado que los docentes territoriales no pierden tal condición por el solo hecho de que sus salarios sean pagados con recursos del situado fiscal o del sistema general de participaciones. 5 Folios 121 a 126. 6 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La accionante guardó silencio6 y la UGPP reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso.7 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19289 y 37 de 193310 consagraron la posibilidad de 6 Según constancia secretarial obrante en el folio 149. 7 Folios 147 a 148. 8 Según constancia secretarial obrante en el folio 149. 9 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el 7 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.11 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».12 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».13 computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 10 Artículo 3. Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.
Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 11 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 12 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, 9 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».15 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo 14 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:16 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219- 01 (AC). 11 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,18 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:19 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 19 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».20 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, la señora Idalba Franco Arcila nació el 20 de enero de 1952.21 - El 18 de diciembre de 1970, por Decreto 2206, el gobernador de Risaralda efectuó nombramientos y traslados «en el personal docente del Departamento».
La demandante fue designada como «seccional de la Escuela Heladia (sic) Mejía en Dosquebradas municipio de Santa Rosa de Cabal, plaza nueva».22 La posesión se surtió el 19 de enero de 1971.23 - El 26 de abril de 1979, mediante Acta 038, la actora tomó posesión del cargo de profesora de enseñanza secundaria en el Instituto Técnico Industrial de Santa 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 21 Este documento reposa en el expediente administrativo que fue aportado en medio magnético (folio 92A). 22 Folio 174. 23 Folio 175. 13 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila Rosa de Cabal, «para el cual fue designada por el Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución No. 4857 de fecha marz.28/79».24 - El 2 de enero de 1996, por Decreto 0018, el gobernador de Risaralda incorporó «la planta de personal directivo docente, docente y administrativo del municipio de Santa Rosa de Cabal al departamento», incluyendo a la accionante, de la siguiente forma:25 INSTITUTO DOCENTE TÉCNICO INDUSTRIAL NACIONAL DIRECTIVOS DOCENTES Y DOCENTES NACIONALES […] DOCENTES […] Idalba Franco Arcila C.C. #25.152.446 Grado 13 - El 28 de enero de 2002, el área de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación Departamental y Cultura de Risaralda certificó que la demandante «prestó sus servicios al Departamento como DOCENTE DE ENSEÑANZA PRIMARIA, NACIONALIZADA desde el 19 de enero de 1971» y «laboró en continuidad hasta el 25 de abril de 1979».26 - Los días 12 y 18 de marzo de 2015, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG expidió certificado de historia laboral de la actora en el que consta que prestó sus servicios como docente en la Secretaría de Educación de Risaralda, desde el 19 de enero de 1971 hasta el 12 de enero de 2014, con una vinculación nacionalizada y un régimen de pensiones nacional.
Textualmente se especificó lo siguiente: 27 24 Folio 180. 25 Folios 21 a 24 y 181 a 221. 26 Folio 223. Este documento también reposa en el expediente administrativo que fue aportado en medio magnético (folio 92A). Esta información fue reiterada el 29 de marzo de 2006, por la Secretaría de Educación de Risaralda (folio 224). 27 Folios 19 a 20.
Este documento también reposa en el expediente administrativo que fue aportado en medio magnético (folio 92A). 14 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila 15 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila - El 11 de diciembre de 2017, en cumplimiento del requerimiento probatorio efectuado por esta Subsección,28 la Gobernación de Risaralda hizo constar lo siguiente:29 1. […] la señora IDALBA FRANCO ARCILA inició labores como docente el 19 de enero de 1971 y terminó el 12 de enero de 2014.
La naturaleza de las plazas ocupada era nacional, por ser financiadas con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993, derogada por el artículo 113, Ley 715 de 2001 y reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 1168 de 1996. (Se anexa certificado) 2.
Fue designada como docente oficial, ya que el nombramiento se efectuó por el gobernador de la entidad territorial, mediante el Decreto 2206 del 18 de diciembre del año 1970, posesionada mediante acta No. 5421 del 19 enero de 1971, manteniendo en virtud de ese decreto la vinculación de manera ininterrumpida hasta el 26 de abril de 1979, fecha en que renunció al cargo, aceptándose su renuncia mediante Decreto 429 del 11 de mayo del mismo año. (Anexo copias de decreto y actas de posesión) Esta entidad territorial confirma lo dicho por la accionante, en sede administrativa y judicial, que, con posterioridad a esa primera designación, fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución No. 4857 del 28 de marzo de 28 Auto del 18 de mayo de 2023 (folios 160 a 161). 29 Folio 163. 16 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila 1979 y posesionada por la Alcaldía Municipal de Santa Rosa de Cabal, con acta de Posesión No 038 del 26 de abril de 1979 e incorporada por decreto 018 del 2 de enero de 1996 a la planta directivo, docente y administrativo del municipio de Santa Rosa de Cabal al departamento de Risaralda.
(Adjunto acta de posesión y decreto) […] 5. […] Los recursos para el pago de salarios de la docente FRANCO ARCILA identificada […] fueron las transferencias del Sistema General de Participaciones SGP, hechas por la Nación al Departamento de Risaralda. - La Procuraduría General de la Nación30 y la Secretaría de Educación y Cultura de Risaralda31 certificaron que la accionante no registraba antecedentes disciplinarios. ➢ Actuación administrativa - El 24 de abril de 2015, la demandante peticionó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.32 - El 31 de agosto de 2015, la UGPP profirió la Resolución RDP 035493 y negó la referida solicitud, toda vez que la peticionaria tuvo una vinculación como docente del orden nacional.33 - El 20 de noviembre de 2015, por Resolución RDP 048330, la UGPP resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.34 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por la demandante en la docencia oficial se estudiará en dos momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 30 Folio 25. 31 Este documento reposa en el expediente administrativo que fue aportado en medio magnético (folio 92A). 32 Este documento reposa en el expediente administrativo que fue aportado en medio magnético (folio 92A). 33 Folios 9 a 13. 34 Folios 15 a 17. 17 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila 2.4.1.
Primer período. Del 19 de enero de 1971 al 25 de abril de 1979 En este lapso la señora Idalba Franco Arcila laboró como profesora de primaria en la Escuela Eladia Mejía de Dosquebradas, en virtud de la designación efectuada por el gobernador de Risaralda, mediante el Decreto 2206 del 18 de diciembre de 1970. A su vez, en el encabezado de dicho acto se indicó que tenía como finalidad realizar nombramientos y traslados «en el personal docente del Departamento».
Por su parte, la Secretaría de Educación de Risaralda en varias ocasiones certificó que durante este período la demandante tuvo una vinculación como docente nacionalizada. La Sala acogerá esta afirmación, por cuanto el nombramiento provino de una autoridad del orden territorial. Además, el carácter nacionalizado de la aludida designación encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. Se aclara que estas directrices normativas y jurisprudenciales operan en el presente asunto, por cuanto las pruebas aportadas son suficientes para ratificar la vinculación nacionalizada de la actora; sin embargo, en cada caso concreto deberá analizarse si existen otros elementos de juicio que conduzcan a establecer una conclusión distinta.
De otro lado, es pertinente resaltar que en la última certificación expedida por la Secretaría de Educación de Risaralda se afirmó que en este lapso la demandante tuvo una vinculación nacional en razón a que sus salarios fueron pagados con 18 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila recursos del Situado Fiscal y del Sistema General de Participaciones; sin embargo, conforme se expuso en acápites precedentes, esta corporación unificó su criterio en el sentido de indicar que tal argumento no podía oponerse para reconocer la pensión gracia, toda vez que esos dineros «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas».35 De esta manera, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación».
Bajo este hilo argumentativo, debe desestimarse la última certificación en la que se indicó que, entre el 19 de enero de 1971 al 25 de abril de 1979, la accionante fungió como docente del orden nacional, pues tal afirmación es contraevidente con las demás pruebas aportadas al plenario, la normativa y la jurisprudencia antes estudiadas; además, se funda en un único razonamiento que fue recogido por la Sección Segunda de esta corporación en sede de unificación. También llama la atención que la entidad territorial definió que la plaza era nacional por el origen de los recursos, pero con la constancia anexó una certificación en la que ratificó que en este período la accionante «prestó sus servicios en el nivel Básica Primaria, vinculación: En Propiedad, como Nacionalizado en forma continua».36 Así las cosas, este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 8 años, 3 meses y 7 días; sin embargo, no sería suficiente para decretar la prestación, por lo que deberá revisarse la vinculación restante. 2.4.2.
Segundo período. Del 26 de abril de 1979 al 12 de enero de 2014 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 36 Folio 224. 19 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila En este segundo lapso la señora Idalba Franco Arcila laboró como profesora en el Instituto Docente Técnico Industrial Nacional, en virtud de la designación efectuada por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la Resolución 4857 del 28 de marzo de 1979.
Lo anterior significa que la actora perdió la condición de docente nacionalizada que tuvo cuando prestó sus servicios en la Escuela Eladia Mejía de Dosquebradas, teniendo en cuenta que presentó renuncia al cargo y le fue aceptada por Decreto 429 de 1979. En este orden de ideas, la accionante culminó tal vinculación e inició otra como docente de la Nación, por cuanto el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 dispone que se entiende por personal nacional aquellos «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional», conforme ocurrió en este caso con la designación efectuada por la Resolución 4857 de 1979.
Por su parte, la demandante refiere que sí tuvo la condición de docente nacional entre el 26 de abril de 1979 y el 1 de enero de 1996, pero que recuperó la condición territorial en razón a la incorporación decretada por el gobernador de Risaralda, mediante el Decreto 0018 del 2 de enero de 1996. Sin embargo, esta corporación, en casos con contornos similares al presente, ha sostenido que la incorporación de un docente nacional a una planta de personal departamental o distrital, al amparo de la Ley 60 de 1993, no muta el vínculo nacional con el que venía laborando el educador, pues lo relevante es el nombramiento efectuado inicialmente por el Ministerio de Educación Nacional, el cual le determina su régimen salarial y prestacional de ahí en adelante.
Esta conclusión se ha fundado en los siguientes razonamientos:37 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de mayo de 2019, radicado 66001-23-33-000- 2016-00087-01 (3998-17). En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias: i) del 30 de marzo de 2023, radicado 66001-23-33-000-2016-00084-01 (1985–2018); ii) del 19 de enero de 2023, radicado 66001-23-33-000-2016- 00248-01 (4036-2017); y iii) del 28 de enero de 2021, radicado 17001-23-33-000-2015-00285-01 (363-2018). 20 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila Ahora, frente a la incorporación de la panta de personal directivo docente, docente y administrativo del Municipio de Pereira al Departamento de Risaralda, efectuada el 2 de enero de 1996 por el Gobernador de Risaralda con el decreto 020, efectivamente se observa que el demandante era directivo docente nacional, y tal como se concluyó en las consideraciones de esta providencia, los docentes, directivos docentes nacionales, que se incorporaron sin solución de continuidad -tal como ocurre en este caso- a la planta departamental en virtud de la Ley 60 de 1993, tendrán como régimen prestacional, el establecido en la Ley 91 de 1989, este es, el previsto para los empleados públicos nacionales, razón por la que le podría corresponder una pensión ordinaria de jubilación y no la pensión gracia creada para los maestros territoriales.
Lo anterior, porque se ha evidenciado que el demandante laboró de forma ininterrumpida desde el 5 de septiembre de 1975 como directivo docente nacional, en planteles educativos de dicho orden. Entonces, si lo preponderante es la plaza ocupada, no cabe duda que desde sus inicios, la ocupada por el demandante a partir de 1996 estuvo definida como nacional, razón que refuerza el mantenimiento del régimen prestacional que traía en virtud de la Ley 91 de 1989, y que por definición impide que sea tenido en cuenta para efectos de la pensión gracia. De acuerdo con el anterior criterio interpretativo los docentes nacionales que se incorporaron en cumplimiento de lo preceptuado por la Ley 60 de 1993 no recuperan la condición de territoriales, pues lo que buscó el legislador fue asignar competencias a los departamentos y distritos para administrar el servicio educativo; no obstante, en el artículo 6 ibidem aclaró que «[e]l régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones».
En virtud de la anterior previsión normativa, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha concluido que los docentes nacionales incorporados en las anotadas condiciones mantienen el régimen salarial y prestacional que los venía cobijando, esto es, el nacional y, por lo tanto, no es viable reconocerles la pensión gracia debido a que el tiempo así laborado no es computable para esos efectos, pues 21 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila únicamente pueden acceder a este beneficio los profesores territoriales o nacionalizados.38 Aunado a lo anterior, se destaca que en este caso el decreto de incorporación tuvo especial cuidado de identificar la naturaleza de los docentes incorporados, por lo que respecto de cada uno diferenció si era nacional, nacionalizado o cofinanciado, con lo que también se advierte el interés de la entidad territorial de mantener las condiciones laborales con las que venía el personal antes de la incorporación. En esta línea de intelección se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada, ya que el segundo período laborado por la actora, comprendido entre el 26 de abril de 1979 al 12 de enero de 2014, corresponde a una vinculación del orden nacional que le impide acceder a la pensión especial pretendida. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,39 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de mayo de 2023, radicado 20001-23-33-000- 2012-00231-01 (2855–2015). 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 22 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 13 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, 23 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila que negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Idalba Franco Arcila contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero. Reconocer personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa como apoderado de la parte accionada en los términos y para los efectos del poder que obra en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. Cuarto. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg 24 Radicación: 66001-23-33-000-2016-00083-01 (3953-2017) Demandante: Idalba Franco Arcila