REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 12 ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá DC, veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-04334-00 (PI) Demandante: MARÍA DEL CARMEN VARELA CHAMORRO Demandado: LUIS RAMIRO RICARDO BUELVAS Medio de control: PÉRDIDA DE INVESTIDURA – PRIMERA INSTANCIA Causal: AUSENCIA DE REQUISITOS PARA INTEGRAR CIRCUNSCRIPCIONES ESPECIALES DE PAZ Síntesis del caso: la señora María del Carmen Varela Chamorro demandó la investidura del Representante a la Cámara Luis Ramiro Ricardo Buelvas con fundamento en la causal de pérdida de investidura creada a través del artículo 14 del Decreto-ley 1207 de 2021 –por medio del cual el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades conferidas en el Acto Legislativo número 02 de 2021 adoptó “disposiciones para la elección de los representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los períodos 2022 -2026 y 2026 – 2030”-, consistente en la violación de los requisitos especiales establecidos para ser elegido miembro de dichas circunscripciones.

Se niegan las pretensiones de la demanda porque el decreto contentivo de la causal alegada fue declarado inexequible por la Corte Constitucional. Decide la Sala en primera instancia la solicitud de pérdida de investidura formulada por la señora María del Carmen Varela Chamorro en contra del Representante a la Cámara del Congreso de la República señor Luis Ramiro Ricardo Buelvas.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1) El 14 de agosto de 2023 (índice 1 SAMAI), la señora María del Carmen Varela Chamorro demandó la investidura del Representante a la Cámara elegido por la Circunscripción Transitoria Especial de Paz (CITREP) número 8, señor Luis Ramiro Ricardo Buelvas, con sustento en la causal prevista en el artículo 14 del Decreto-ley 1207 de 2021 según la cual, a quien sea elegido congresista por las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (CITREP) “sin el cumplimiento de los requisitos y las 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04334-00 Solicitante: María del Carmen Varela Chamorro Pérdida de investidura – sentencia de primera instancia reglas establecidas en el Acto Legislativo 02 de 2021 (…) se le impondrá la sanción de pérdida del cargo mediante el procedimiento de pérdida de investidura” (índice 2 SAMAI). 2) A juicio de la demandante la causal de pérdida de investidura se configuró por el hecho de que el señor Luis Ramiro Ricardo Buelvas fue elegido por la CITREP número 8 pese a que no residía en ninguno de los municipios que la conforman sino en la ciudad de Sincelejo (Sucre); aunque el referido demandado fue desplazado del municipio de Ovejas (Sucre) no manifestó al momento de inscribir su candidatura la intención de retornar a la circunscripción por la cual se presentó; puntualmente, el requisito que se afirma desconocido por el demandado es el contenido en el numeral 2 artículo 5 del Decreto 1207 de 2021 en los siguientes términos: “ARTÍCULO 5.

Verificación de calidades y requisitos de los candidatos al interior de los movimientos ciudadanos. Los candidatos a ocupar las curules en estas Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes deberán cumplir con los siguientes requisitos: (…). 2. Haber nacido o habitado en el territorio de la respectiva circunscripción los tres años anteriores a la fecha de la elección o, los desplazados que se encuentren en proceso de retorno con el propósito de establecer en el territorio de la circunscripción su lugar de habitación, quienes deberán haber nacido o habitado en él, al menos tres años consecutivos en cualquier época.”. 2.

Contestación de la demanda El congresista demandado se opuso a la prosperidad de las pretensiones (índice 15 SAMAI) con fundamento en lo siguiente: 1) Las reglas del Acto Legislativo número 2 de 2021 no son aplicables a la elección del Congreso de la República 2022-2026 porque solo existió certeza sobre los específicos requisitos que se aplicarían a las circunscripciones transitorias especiales de paz en octubre de 2021, cuando se expidió el Decreto-ley 1207 de dicho año. 2) El hecho de que el demandado no haya manifestado su deseo de regresar al territorio del cual fue desplazado no permite concluir que su intención es no hacerlo; por el contrario, el señor Luis Ramiro Ricardo Buelvas sufrió desplazamiento de un municipio 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04334-00 Solicitante: María del Carmen Varela Chamorro Pérdida de investidura – sentencia de primera instancia integrante de la CITREP por la cual resultó elegido y acudió ante la JEP como víctima del secuestro de su padre en la misma jurisdicción, a la cual se traslada con frecuencia. 3) Es cierto que la cónyuge del demandado labora en el municipio de Sincelejo (Sucre), lugar al que se desplazó con su familia con el fin de salvaguardar sus vidas, zona en la cual persisten condiciones que impiden el retorno seguro de los desplazados. 3.

Audiencia pública El 11 de octubre de 2023 se adelantó la audiencia de que tratan los artículos 11 y 12 de la Ley 1881 de 2018 en la cual la Sala 12 Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado escuchó las conclusiones de las partes, quienes se pronunciaron de la siguiente manera (índice 36 SAMAI): 1) La parte solicitante insistió en los argumentos de la demanda y afirmó que con las evidencias aportadas al proceso queda demostrado que el domicilio del demandado es y ha sido la ciudad de Sincelejo, lugar donde labora su cónyuge y estudia su hija, municipio que no pertenece a la CITREP número 8; si el Representante a la Cámara Luis Ramiro Ricardo Buelvas tenía la intención de retornar a la zona de la cual fue desplazado debió manifestarlo y no lo hizo, pese a que era conocedor de su deber de hacerlo. 2) El Ministerio Público conceptuó en forma desfavorable a las pretensiones de la demanda por considerar que los requisitos cuya ausencia da lugar a la pérdida de investidura según la causal creada en el Decreto-ley 1207 de 2021 son los previstos en la Constitución y no los reglamentados en la ley; en esas condiciones, solo le era exigible al demandante ser desplazado del sitio comprendido dentro de la CITREP correspondiente, lo cual cumple el actor; agregó que las causales de pérdida de investidura son taxativas, no pueden interpretarse en forma extensiva y que el retorno de las víctimas es un derecho que no está llamado a imponerles cargas excesivas, circunstancia que ocurriría si se les obliga a retornar con antelación a que estén dadas las condiciones de seguridad que lo permitan hacer en forma segura, tal como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 3) El demandado alegó que cumple con los requisitos para ser congresista por la CITREP número 8 y que es víctima del conflicto aspecto que no está en discusión, agregó que el 4 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04334-00 Solicitante: María del Carmen Varela Chamorro Pérdida de investidura – sentencia de primera instancia Acuerdo de Paz que dio lugar a la creación de estas circunscripciones transitorias especiales no exige un domicilio fijo para poder representarlas en el Congreso de la República sino la vinculación del candidato con un determinado territorio, el cual se establece a partir del voto; además, no es admisible exigir al congresista que exponga su vida en una zona a la que no puede regresar por ausencia de condiciones de seguridad que lo permitan, al tiempo que cuestionó que se pretenda condenarlo a seguir soportando las consecuencias de la violencia mediante el cuestionamiento del lugar en el cual su hija ejerce el derecho a la educación y su cónyuge el derecho al trabajo.

II. CONSIDERACIONES Sin que se advierta causal de nulidad que invalide la actuación, procede la Sala a decidir, en primera instancia, la solicitud de pérdida de investidura con el siguiente derrotero: (i) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, (ii) inexistencia de la causal de pérdida de investidura alegada y, (iii) costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La peticionaria pretende que se despoje de su investidura de congresista al señor Luis Ramiro Ricardo Buelvas, Representante a la Cámara del Congreso de la República por la CITREP número 8, por violación de los requisitos para integrar las circunscripciones transitorias especiales de paz por el hecho de no residir en aquella por la cual resultó elegido y no haber informado, cuando inscribió su candidatura, la intención de regresar al territorio respectivo; el demandado se opuso a las pretensiones por considerar que no existía claridad respecto de los requisitos para integrar las CITREP y que no puede inferirse su intención de no retornar a su lugar de arraigo por el solo hecho de no haberlo manifestado y, en todo caso, que ha ingresado y salido de la circunscripción en múltiples oportunidades.

La Sala niega las pretensiones de la demanda por razón de que el Decreto-ley 1207 de 2021 que previó la causal de pérdida de investidura alegada como fundamento de la demanda fue declarado inexequible por la Corte Constitucional circunstancia que hace inviable el análisis de la conducta del congresista que fue invocada como fundamento de la demanda, por ser atípica, lo cual impide la prosperidad de las súplicas, sin 5 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04334-00 Solicitante: María del Carmen Varela Chamorro Pérdida de investidura – sentencia de primera instancia necesidad de otras consideraciones adicionales sobre lo argumentado como sustento de la demanda, por sustracción de materia, por motivo de inexistencia de la causal invocada como sustento normativo de la demanda. 2.

Inexistencia de la causal de pérdida de investidura alegada 1) Mediante el Acto Legislativo 02 de 2021 el Congreso de la República creó dieciséis (16) circunscripciones transitorias especiales de paz para los períodos constitucionales 2022 – 2026 y 2026 – 2030 y asignó una (1) curul en la Cámara de Representante para cada una de ellas; la circunscripción número 8, por la cual fue elegido está integrada por los siguientes municipios del departamento de Bolívar: Córdoba, El Carmen de Bolívar, El Guamo, María La Baja, San Jacinto, San Juan de Nepomuceno y Zambrano, y también por los siguientes municipios del departamento de Sucre: Colosó, Chalán, Los Palmitos, Morroa, Ovejas, Palmito, San Onofre y Toluviejo. 2) El Gobierno Nacional reglamentó el Acto Legislativo 02 de 2021 a través del Decreto- ley 1207 de 2021 por el cual “se adoptan disposiciones para la elección de los representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los períodos 2022-2026 y 2026-2030”, en cuyo artículo 14 estableció de modo expreso y específico una causal de pérdida de investidura para los Representantes a la Cámara elegidos por las denominadas CITREP con el siguiente contenido: “ARTÍCULO 14.

Sanciones por el incumplimiento de las reglas y requisitos previstos en el Acto Legislativo 02 de 2021. Quienes sean elegidos como representantes a la Cámara por una Circunscripción Transitoria Especial de Paz sin el cumplimiento de los requisitos y las reglas establecidas en el Acto Legislativo 02 de 2021 y en el presente decreto, se les impondrá la sanción de pérdida del cargo mediante el procedimiento de pérdida de investidura definido en la ley y ello conllevará la inhabilidad prevista en el numeral 4° del Artículo 179 de la Constitución Política.” (resalta la Sala). 3) Sin embargo, la Corte Constitucional en sentencia C-302 de 9 de agosto de 2023 declaró inexequible en su integridad el Decreto-ley 1207 de 2021 por considerar que el Presidente de la República carecía de facultades para regular aspectos que son de reserva de ley estatutaria, para los cuales no fue facultado; además, una regulación de esta naturaleza debía surtir el control previo y automático de constitucionalidad ante dicha Corporación; no obstante, en relación con los efectos temporales de la decisión, 6 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04334-00 Solicitante: María del Carmen Varela Chamorro Pérdida de investidura – sentencia de primera instancia la Corte precisó y definió que estos son ex nunc, es decir, hacia el futuro y que esta no afecta las elecciones ya surtidas durante su vigencia, en los siguientes términos: “114.

En ese marco, la Corte recuerda que los efectos de sus decisiones rigen hacia el futuro. Ello implica que esta providencia no afecta la voluntad democrática expresada en la elección de las CITREP para el periodo 2022-2026, ni la elección de esas curules que deberá ocurrir con base en lo previsto en el AL 2 de 2021, las demás normas electorales, la jurisprudencia pertinente y la regulación que expidan tanto el Gobierno como el Congreso de la República con base en esa enmienda constitucional.

A esos efectos, la Sala Plena exhortará al Gobierno y al Congreso de la República para que ejerzan sus competencias de iniciativa legislativa, regulación y legislación en esta materia. En todo caso, el tribunal aclara que esta regulación no es imprescindible para que se puedan elegir nuevamente dichas Circunscripciones para el periodo 2026-2030.

(…). 9. Síntesis de la decisión (…). 123. Por último, en relación con los efectos temporales de su decisión, la Sala Plena enfatizó que la regla general es que sus providencias solo tienen consecuencias a futuro. Ello implica que esta providencia no afecta la voluntad democrática expresada en la elección de las CITREP ni la elección de esas curules que deberá ocurrir con base en lo previsto en el AL 2 de 2021, las demás normas electorales, la jurisprudencia pertinente y la regulación que expidan tanto el Gobierno como el Congreso de la República con base en esa enmienda constitucional.” (negrillas añadidas). 4) De conformidad con la referida decisión de la Corte Constitucional, el texto integral del Decreto-ley 1207 de 2021, incluida la mencionada causal de pérdida de investidura creada por este, fue retirado de modo absoluto y definitivo del ordenamiento jurídico y, por ende, no puede constituir un referente válido para juzgar la conducta ética de los congresistas, situación que solo puede acontecer por los motivos previa y expresamente señalados por la Constitución. 5) Debe advertirse que si bien la Corte Constitucional dejó a salvo la validez de las elecciones de las circunscripciones transitorias especiales de paz para el período 2022- 2026, con el fin de preservar la voluntad democrática consolidada durante la vigencia de aquel cuerpo normativo reglamentario, tal determinación no permite interpretar que se mantuvo vigente el artículo 14 invocado como fundamento de la demanda; por el contrario, retirado el Decreto-ley 1207 de 2021 del ordenamiento jurídico resulta inviable juzgar la conducta ética del congresista con base en esa normatividad la cual, en esas 7 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04334-00 Solicitante: María del Carmen Varela Chamorro Pérdida de investidura – sentencia de primera instancia condiciones, torna atípicos los hechos o las conductas relativas al incumplimiento de los requisitos de la elección como causal de pérdida de investidura para los elegidos1. 6) En esa perspectiva, contrario al entendimiento de la demandante, el reproche ético a la conducta del congresista solo puede realizarse, válidamente, en relación con las conductas previamente consagradas como causal de desinvestidura que se encuentren vigentes al momento del juicio cuyo sustrato es, inequívocamente, los principios de legalidad y tipicidad aplicables al proceso de pérdida de investidura por razón de su naturaleza sancionadora; de igual manera, el principio de favorabilidad previsto en el artículo 29 Superior y aplicable a toda expresión del poder punitivo del Estado, impide aplicar en forma ultractiva un precepto legal declarado inconstitucional, aunque la conducta endilgada al congresista fue anterior a la decisión de la Corte, por cuanto, por mandato del artículo 243 constitucional2 y lo dispuesto en los artículos 453 y 484 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia 270 de 19965, los fallos de la Corte Constitucional a través de los cuales se declara la inexequibilidad de las leyes y de las normas con fuerza de ley hacen tránsito a cosa juzgada constitucional de carácter 1 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2022-02926-01, MP.

Martín Bermúdez Muñoz, parr. 10.1. 2 Constitución Política de Colombia, “Artículo 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.”. 3 Ley 270 de 1996, “ARTÍCULO

45. REGLAS SOBRE LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS EN DESARROLLO DEL CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario.”. 4 Ibídem, “ARTÍCULO

48. ALCANCE DE LAS SENTENCIAS EN EL EJERCICIO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto: 1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva.

La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace, tiene carácter obligatorio general. 2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes.

Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces.”. 5 Estas dos normas fueron declaradas exequibles mediante sentencia C-037 de 1996 de la Corte Constitucional en ejercicio del control previo de constitucionalidad que le corresponde a dicho organismo en aplicación de lo dispuesto en los artículos 152 y 248-1 de la Constitución. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04334-00 Solicitante: María del Carmen Varela Chamorro Pérdida de investidura – sentencia de primera instancia definitivo y con efectos erga omnes, por lo tanto, no es posible revisar o juzgar nuevamente el asunto, al tiempo que es de carácter obligatorio para todos los destinatarios. 7) En esa oportunidad de decisión la Corte Constitucional se ocupó, en forma expresa, de determinar los efectos en el tiempo de la sentencia C-302 de 2023 y no dispuso la pervivencia de la causal de pérdida de investidura creada en el Decreto-ley 1207 de 2021, por lo cual, una vez retirada del ordenamiento jurídico por ser contraria a la Constitución no constituye ni puede ser fundamento válido para cuestionar la investidura del congresista demandado. 8) Por consiguiente, en el contexto fáctico y normativo antes descrito las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura no pueden prosperar, pues, no es jurídicamente viable analizar ni juzgar la conducta en el cual se fundamentó por ser atípica. 3.

Costas La Ley 1881 de 2018 no regula la imposición de costas en los procesos de pérdida de investidura y remite, en lo no regulado, a las normas del CPACA y en subsidio de estas al CGP, por ende, en materia de costas debe aplicarse el artículo 188 del primero de esos códigos el cual dispone: “ARTÍCULO 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” (resalta la Sala). En aplicación de la referida disposición no hay lugar a la imposición de condena en costas por cuanto el objeto del proceso fue el juicio sobre la conducta de un congresista, asunto que reviste un claro interés público, en atención a la naturaleza jurídica del medio de control jurisdiccional ejercido con la demanda y la finalidad específica que con él se persigue, según lo preceptuado en el artículo 183 constitucional y en el artículo 143 de la Ley 1437 de 2011. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04334-00 Solicitante: María del Carmen Varela Chamorro Pérdida de investidura – sentencia de primera instancia En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA 12 ESPECIAL DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Niéganse las pretensiones de la demanda. 2°) Abstíénese de condenar en costas a la parte actora. 3°) Adviértese a las partes que contra la presente decisión de primera instancia procede el recurso de apelación en los términos del artículo 14 de la Ley 1881 de 2018. 4°) En firme esta providencia archívese el expediente previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Presidente de la Sala 12 Especial de Decisión) (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Magistrado (firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado (firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Magistrado LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados integrantes de la Sala 12 Especial de Decisión del Consejo de Estado en la plataforma digital SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022