REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-00948-00 Demandante: FLOR ALICIA COMBARIZA GONZÁLEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL PROFERIDA EN EL MARCO DE UN PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
PENSIÓN DE JUBILACIÓN. SE DECLARA IMPROCECENTE EL AMPARO POR EL INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD. Síntesis del caso: la demandante consideró que la autoridad judicial demandada en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho vulneró sus derechos constitucionales fundamentales con ocasión del auto proferido el 25 de enero de 2024, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.
Sin embargo, la Sala declarará improcedente el amparo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. La Sala procede a decidir el proceso de acción de tutela presentado por la señora Flor Alicia Combariza González, a través de apoderada judicial, en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales de mínimo vital, vida, seguridad social y salud, consagrados en los artículos 11, 48 y 49 de la Carta Política.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción1 la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 La demanda se presentó el 27 de febrero de 2024. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00948-00 Demandante: Flor Alicia Combariza González Acción de tutela 1) Laboró en la Institución Educativa San Antonio Norte del municipio de Duitama (Boyacá) hasta el 7 de mayo de 2014. 2) Solicitó al Instituto de los Seguros Sociales que se le concediera pensión de vejez, conforme con la Ley 71 de 1988 y la Ley 33 de 1985, petición que se negó mediante la Resolución GNR 130773 de 17 de junio de 2013, por no acreditar el mínimo de semanas cotizadas. 3) En contra de esa decisión interpuso recurso de reposición, sin embargo, como no se resolvió, presentó acción de tutela en contra del ISS, proceso en el cual el Juzgado Treinta Penal del Circuito Judicial de Bogotá amparó los derechos fundamentales invocados y ordenó a Colpensiones que resolviera el recurso, mediante fallo del 14 de enero de 2014. 4) En cumplimiento de lo anterior, Colpensiones emitió la Resolución GNR 9261 de 14 de enero de 2014, mediante la cual revocó la Resolución 130773 de 17 de junio de 2013 y ordenó el reconocimiento de una pensión de vejez, de acuerdo con la Ley 797 de 2003, la cual fue reliquidada mediante los actos administrativos nos. GNR 190911 del 28 de junio de 2016 y VPB 34614 del 5 de septiembre del mismo año. 5) El 18 de septiembre de 2018, mediante auto de prueba no. APDIR 3213, Colpensiones requirió a la señora Combariza González para que la autorizara de manera expresa para revocar las Resoluciones GNR 9261 de 14 de enero de 2014, GNR 190911 de 28 de junio y VPB 34614 de 5 de septiembre de 2016 teniendo en cuenta que no era la competente para reconocer la pensión de vejez, pero se negó. 6) Colpensiones promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la señora Flor Alicia Combariza González y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional, en adelante UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones GNR 9261 de 14 de enero de 2014 y GNR 190911 de 28 de junio y VPB 34614 de 5 de septiembre de 2016, por medio de las cuales reconoció, reliquidó y ordenó el pago de la pensión de vejez, porque en realidad el reconocimiento de dicha prestación correspondía a la UGPP. 7) Solicitó como medida cautelar que se decretara la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos demandados por ser contrarios a 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00948-00 Demandante: Flor Alicia Combariza González Acción de tutela derecho, en atención a que Colpensiones reconoció, reliquidó y pagó la pensión de vejez de la señora Combariza González, cuando el reconocimiento y pago de dicha prestación correspondía a la UGPP. 8) El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama2, mediante auto del 22 de septiembre de 2023, negó la medida cautelar solicitada por Colpensiones, decisión contra la cual se interpuso recurso de apelación. 9) El 25 de enero de 20243, el Tribunal Administrativo de Boyacá revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, decretó la medida cautelar de suspensión provisional de esos actos administrativos, por cuanto se desconocieron las normas que fungían como referente de validez de la determinación en ellos adoptada. 2.
El fundamento de la vulneración La demandante señaló que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos constitucionales fundamentales de mínimo vital, vida, seguridad social y salud con ocasión del auto proferido el 25 de enero de 2024, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.
En cuanto al defecto fáctico, señaló que el tribunal ignoró que con el material probatorio allegado al plenario y los hechos discutidos era posible establecer que lo realmente debatido es un tema de competencia para el reconocimiento de la pensión de vejez y no el derecho como tal; además, que la finalidad del proceso es el cambio de la entidad pagadora.
Frente al defecto sustantivo afirmó que el tribunal interpretó de maneta errada que con el decreto de la medida cautelar no se ponía en riesgo a la demandante, pues, Colpensiones ya le había informado sobre la posible revocatoria de los actos administrativos que le reconocieron y reliquidaron su pensión de vejez; sin embargo, no es cierto que la señora Combariza González pueda subsistir sin esta prestación, debido a su avanzada edad y su situación precaria. 2 Proceso con radicación 15238-33-33-003-2023-00068-00/01. 3 Decisión que fue notificada el 1 de febrero de 2024. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00948-00 Demandante: Flor Alicia Combariza González Acción de tutela Finalmente, sostuvo que el tribunal se apartó del precedente jurisprudencial4 sin expresar las razones por las que se protege en mayor medida los derechos fundamentales y los principios constitucionales con esa decisión. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas: “1. DECLARAR que la PROVIDENCIA del veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión 003, integrado por los Magistrados DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado ponente, NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ, LAURA PATRICIA ALBA CALIXTO (CON SALVAMENTO DE VOTO), violó los derechos fundamentales de mi poderdante, menosprecio que se trata de una persona de especial protección constitucional y se desconoció con dicha providencia el derecho a la pensión ya reconocido con el lleno de los requisitos.
2. DEJAR SIN EFECTO la providencia fechada del veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado N° 15238-33-33-003-2023-00068-01. 3. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Boyacá, que profiera providencia de segunda instancia, respetando los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al mínimo vital, seguridad social, derecho a la salud, derecho a la pensión.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI- mayúsculas del original). 4. Actuación procesal Mediante auto del 29 de febrero de 2024, se admitió el proceso de acción de tutela y se ordenó la notificación del presidente y de los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Boyacá, al titular del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Duitama y al presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. El 4 de marzo de 2024, se negó la medida provisional solicitada por la parte demandante. 4 Sección Segunda del Consejo de Estado, auto del 5 de diciembre de 2022, radicación 2018-01318 (1571-2022), MP William Hernández Gómez; auto del 7 de febrero de 2019, radicación 2018-00976 (5418-18), MP.
Sandra Lisset Ibarra Vélez. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00948-00 Demandante: Flor Alicia Combariza González Acción de tutela 5. Actuación de las autoridades demandadas El Tribunal Administrativo de Boyacá afirmó que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados, por cuanto para adoptar la decisión efectuó una estricta valoración de las pruebas allegadas al expediente; además, no desconoció el objeto del proceso pues, en la parte considerativa puso de presente que no había lugar a pronunciarse acerca de la adquisición del estatus de pensionada de la señora Combariza González.
La titular del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Duitama consideró que no era procedente pronunciarse frente a los reparos efectuados por la demandante, debido a que los mismos se encuentran orientados a refutar la decisión adoptada en segunda instancia por su superior funcional. La Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, por cuanto no se ha materializado ningún vicio, defecto o vulneración de los derechos fundamentales invocados por parte del tribunal.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00948-00 Demandante: Flor Alicia Combariza González Acción de tutela variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas.
De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos constitucionales fundamentales del demandante. 2. El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Boyacá con el fin de que se protejan sus derechos constitucionales fundamentales presuntamente vulnerados con ocasión del auto del 25 de enero de 2024, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las razones que procederán a exponerse: a) Caracterización del requisito de subsidiariedad La acción de tutela es un mecanismo excepcional y extraordinario para acudir ante el juez constitucional cuando el ordenamiento jurídico no prevea una herramienta jurisdiccional idónea y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, como se infiere del texto del inciso 3 del artículo 86 de la Carta Política.
En desarrollo del precepto constitucional aludido, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 exige como presupuesto procesal de la acción de tutela que el demandante no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La finalidad de este presupuesto de procedibilidad de la acción es que las personas hagan uso de todos los mecanismos que el sistema judicial consagra para conjurar la situación que amenaza o vulnera sus derechos fundamentales, de modo que se restrinja el uso indiscriminado e indebido de este mecanismo constitucional como vía 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00948-00 Demandante: Flor Alicia Combariza González Acción de tutela preferente o instancia judicial alterna de protección para desplazar o reemplazar a las herramientas judiciales que el legislador estableció para la protección de los derechos.
En esa medida, cuando se presenta la acción de tutela con el fin de obtener una decisión más rápida o para burlar los procedimientos judiciales previamente estatuidos se desconoce el carácter subsidiario y residual de este mecanismo constitucional. Ahora bien, como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de la subsidiariedad debe ser estudiado en cada caso concreto y, por ende, aun en los eventos en que existan otros medios de defensa judicial, existen dos excepciones que justifican su procedibilidad, así: (i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
En suma, la acción de tutela condiciona el ejercicio de la acción de tutela a la inexistencia de otro medio de defensa judicial, salvo que este no suponga un mecanismo idóneo y efectivo para evitar la vulneración o amenaza del derecho fundamental o que se pretenda un amparo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable. b) Verificación del cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 1) En el asunto sub examine, la demandante indicó que el tribunal vulneró sus derechos constitucionales fundamentales con ocasión del auto proferido el 25 de enero de 2024, pues, no era procedente decretar la medida de suspensión provisional de los actos administrativos que le reconocieron la pensión de vejez, debido a que el objeto de la controversia versaba sobre la competencia para el reconocimiento de la prestación y no sobre el derecho como tal. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00948-00 Demandante: Flor Alicia Combariza González Acción de tutela 2) Una vez revisada la solicitud de tutela objeto de examen, la Sala advierte que la misma es improcedente en los términos previstos por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en razón a que, a pesar de que se invoca la vulneración del derecho fundamental del debido proceso, el reparo formulado en la presente acción de tutela en realidad se dirige a obtener un pronunciamiento de fondo y de manera anticipada sobre la legalidad de los actos administrativos demandados en el proceso ordinario que actualmente se encuentra en trámite, esto es, bajo la justificación de considerarlos violatorios de sus derechos fundamentales, la parte actora pretende cuestionar unas decisiones que fueron proferidas dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se encuentra en curso en el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama. 3) En ese orden de ideas, de la revisión de la página web de la Rama Judicial –consulta de procesos, se observa que el proceso no ha culminado, en atención a que se encuentra pendiente de proferir la correspondiente decisión de fondo y, por lo tanto, la acción de tutela de la referencia es improcedente para procurar que un juez diferente al natural de la causa realice un pronunciamiento sobre la legalidad del acto demandado sin que en ese asunto se haya dictado sentencia. 4) Para la Sala es claro que lo que busca la demandante con el mecanismo constitucional es que, de manera anticipada, se emita un concepto sobre la legalidad de los actos administrativos que reconocieron y reliquidaron su pensión de vejez, cuestión que escapa de la competencia del juez de tutela, pues es un asunto que debe definirse en el trámite del proceso ordinario y una vez se surta todo el debate probatorio, de modo que no es de recibo que las partes empleen esta acción como un mecanismo para obtener decisiones más ágiles y de manera anticipada. 5) De esta manera, se advierte que a pesar de que se accedió al decreto de la medida cautelar, esta decisión no implica un prejuzgamiento por tratarse de un estudio preliminar, por lo cual los fundamentos que la sustentan serán objeto de pronunciamiento por parte del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama en la sentencia que ponga fin al proceso en la primera instancia. 6) Así pues, como a la fecha el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra en curso, pendiente de que el juez emita una decisión de fondo, la cual involucra los mismos argumentos tendientes a obtener un pronunciamiento sobre cuál 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00948-00 Demandante: Flor Alicia Combariza González Acción de tutela es la autoridad competente para el reconocimiento de la pensión de jubilación, en sede de tutela está vedado efectuar alguna mención sobre el mismo teniendo en cuenta que esta acción es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de derechos fundamentales. 7) En efecto, la Sala no pasa por alto que excepcionalmente es perfectamente viable cuestionar en sede de tutela el decreto de una medida cautelar, sin embargo, en este caso es claro que los argumentos de la demanda constitucional no solo coinciden plenamente con los expuestos en el trámite ordinario, sino que la decisión respecto de a qué entidad corresponde el pago de la pensión es justamente el objeto de la demanda ordinaria, de modo que el amparo en este caso específico no es procedente porque implicaría vaciar de competencia la decisión que a la postre le corresponde al juez natural. 8) Asimismo, para la Sala tampoco se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que torne procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, pues, a partir del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que la señora Combariza González se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables, improrrogables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales, por cuanto, a pesar de que realizó algunas afirmaciones generales sobre la afectación de su derecho de salud y su estado financiero y demostró ser una persona de la tercera edad, no allegó pruebas que acreditaran que no contaba con ingresos adicionales a la mesada pensional que estaba devengando, lo cual no permite establecer su configuración, máxime cuando actualmente está en curso el medio de control en el que se definirá la situación que la demandante estima vulneradora de sus garantías. 9) En el mismo sentido, se tiene que esta Sala se pronunció al respecto y declaró improcedente el amparo en unos casos con similares contornos fácticos al de la referencia, en sentencias de 14 de marzo y 3 de noviembre de 2022, radicación 11001- 03-15-000-2021-06321-01(AC) y 11001-03-15-000-2022-04561-01 (AC), en las cuales se indicó que la decisión de acceder al decreto de la medida cautelar no implicaba un prejuzgamiento por tratarse de un estudio preliminar. 10) En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2024-00948-00 Demandante: Flor Alicia Combariza González Acción de tutela En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.