Magistrado ponente: JAIME ENIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicado número: 11001-03-15-000-2022-04436-00 Accionantes: Wilmer Iván Garnica Villamizar Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander, despacho del magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencias judiciales.

Subtema 1: requisitos de procedencia/ relevancia constitucional/subsidiariedad. Subtema 2: acción popular/proceso en trámite//medidas cautelares. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela incoada por Wilmer Iván Garnica Villamizar en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, despacho del magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Wilmer Iván Garnica Villamizar interpuso solicitud de amparo de su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado por el despacho del magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con ocasión de los autos que dicha autoridad emitió el 6 de marzo y el 28 de julio de 2022, dentro del expediente con radicado núm. 54-001-23-33-000-2021-00313-00. 1.2.

Hechos probados 1.2.1. El señor Garnica Villamizar presentó demanda en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, en contra del Departamento de Norte de Santander, Secretaría Departamental de Tránsito, de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, del municipio de Los Patios, Instituto de Tránsito y Transporte de Los Patios (ITTLP), con las pretensiones de que el juez administrativo declarara la vulneración de los derechos de los consumidores y usuarios de los organismos de tránsito, y, ordenara a las demandadas que advirtieran y capacitaran a sus agentes de tránsito y demás empleados para que, frente a todo hecho, prueba o comparendo acaecido en el peaje Los Acacios, remitieran al ITTLP los respectivos documentos para el proceso administrativo sancionatorio y coactivo, y no a la Secretaría de Tránsito Departamental u otra entidad.

Además, solicitó que se decretara como medida cautelar, la misma pretensión principal que formuló en el escrito de demanda, para lo cual adujo que el sector del peaje Los Acacios se encuentra en el municipio de Los Patios, entidad territorial que cuenta con el Instituto de Tránsito y Transporte que, a su vez, tiene la competencia de conocer hechos, pruebas y comparendos ocurridos en su jurisdicción y los procesos sancionatorios o coactivos que correspondan.

Denotó que el organismo de tránsito al que pertenece el lugar donde ocurrió un hecho, prueba o comparendo, es el que tiene la competencia sancionatoria, a pesar de que el agente de tránsito pertenezca a un organismo de tránsito distinto, incluso, así el agente haya hecho el recaudo a prevención. Invocó desconocidas las normas de tránsito y en particular el artículo 159 de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito Terrestre).

Afirmó que el Departamento de Policía de Norte de Santander está confundiendo sus atribuciones al considerar que la competencia sancionatoria de esos hechos ocurridos en el peaje Los Acacios, la tiene la Secretaría de Transito departamental y no el ITTLP. 1.2.2. El asunto correspondió conocerlo, por reparto, al Tribunal Administrativo de Norte de Santander bajo el radicado núm. 54-001-23-33-000-2021-00313-00, despacho del magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui, autoridad que, en auto de ponente del 6 de marzo de 2022, negó la solicitud de medida cautelar de la demandante.

Luego de citar las Leyes 769 de 2002, 1066 de 2006 y 1310 de 2009, artículo 4, y un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el magistrado explicó que, en el caso concreto, no estaba probado que los comparendos de tránsito elaborados en el sector del peaje Los Acacios estuvieran siendo remitidos a un organismo de tránsito que careciera de jurisdicción para conocer de la sanción. Asimismo, que el expediente de la causa popular carecía de “de prueba alguna que permit[iera] inferir que en efecto, las entidades accionadas han amenazado y/o vulnerado los derechos de la colectividad invocados, por la interpretación y aplicación que esté dando la autoridad que conoce del hecho infractor, al ordenamiento jurídico relativo a la competencia y jurisdicción de las autoridades de tránsito, para la ejecución de las sanciones que se impongan por violación de las normas de tránsito”. 1.2.3.

La parte demandante interpuso recurso de reposición en contra de la anterior decisión y, en subsidio, apelación. Argumentó que sí existía prueba de la vulneración de derechos colectivos, en la medida en que el jefe de Seccional de Tránsito y Transporte de Norte de Santander informó que los comparendos por infracciones de tránsito ocurridas en el sector del peaje Los Acacios del corredor vial nacional Pamplona – Cúcuta, eran remitidos al Organismo Departamental de Tránsito de Tránsito de El Zulia, que era diferente del ITTLP.

Además, adujo que se afectó la moralidad administrativa por detrimento patrimonial, porque, de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 59 de la Ley 769 de 2002, las multas son propiedad del organismo de tránsito con jurisdicción en donde se configuró el hecho constitutivo, y por distribución, el 50% de los dineros recaudados son del municipio de Los Patios.

Por último, indicó que, en caso de que no se lograra probar la vulneración de derechos colectivos, la medida cautelar no tendría alguna consecuencia negativa, dado que consistiría en una orden imperativa que proporcionaría claridad sobre la competencia del organismo de tránsito que debería conocer las infracciones de tránsito del sector de Los Acacios, para efectos sancionatorios y coactivos. 1.2.4.

El despacho del magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui del Tribunal Administrativo de Norte de Santander resolvió, en auto del 28 de julio de 2022, por un lado, no reponer la providencia del 6 de marzo de 2022, y, por otro, rechazar por improcedente el recurso de apelación con fundamento en las normas de la Ley 472 de 1998 y del Código General del Proceso.

Para sustentar su decisión, tuvo en cuenta el oficio GS-2022-020339 / SETRA – GUSAP 1.10 y el oficio del 22 de abril de 2022 expedido por la Secretaría de Tránsito Departamental, documento último que fue aportado al expediente de la causa popular con posterioridad al auto del 6 de marzo de 2022. Luego de analizarlos, encontró que la Secretaría de Tránsito del Departamento Norte de Santander realiza cobros coactivos de comparendos impuestos con ocasión de infracciones de tránsito cometidos en las vías nacionales, y que las infracciones de tránsito conocidas por unidades policiales adscritas a la Seccional de Tránsito y Transporte Norte de Santander con jurisdicción en ese organismo de tránsito son dejadas a disposición de Tránsito Departamental El Zulia.

Por último, consideró: “Como se puede apreciar, la normativa vigente indica que, sin perjuicio de la colaboración que deben prestar las distintas autoridades de tránsito, éstas ejercerán sus funciones en el territorio de su jurisdicción, indicando en forma general que a la Policía de Carreteras de la Policía Nacional le corresponde ejercer funciones en las carreteras nacionales, mientras que los agentes de tránsito de los organismos departamentales ejercen funciones en aquellos municipios donde no hayan organismos de tránsito o en aquellos donde hay organismo de tránsito clasificado por el Ministerio de Transporte, pero que no cuenta con Agentes de Tránsito, y a los agentes de tránsito municipales o distritales le corresponde desplegar sus funciones en el perímetro urbano y rural no atendido por la Policía de Carreteras de sus municipios.

De acuerdo con lo anterior, se dispondrá por el Despacho, ratificar el auto recurrido por medio del cual se abstuvo de decretar medida cautelar, ya que si bien, conforme lo informado por el Municipio de Los Patios, el sector conocido como “Peaje Los Acacios” del corredor vial nacional Pamplona - Cúcuta, se encuentra ubicado dentro del perímetro rural del Municipio de Los Patios, quien a través del organismo INSTITUTO DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DEL MUNICIPIO DE LOS PATIOS - ITTLP-, es el encargado de organizar y dirigir lo relacionado con el tránsito y transporte en su jurisdicción, sumado a que la Secretaría de Tránsito del Departamento Norte de Santander ha indicado que realiza los cobros coactivos de los comparendos realizados en las vías nacionales, y el que las infracciones de tránsito conocidas por unidades policiales adscritas a la Seccional de Tránsito y Transporte Norte de Santander con jurisdicción del Organismo de Tránsito y Transporte del Departamento Norte de Santander son dejadas a disposición de Tránsito Departamental El Zulia, lo cierto es que de ello no se puede inferir claramente que, en efecto, la aplicación que está dando la autoridad que conoce del hecho infractor, al ordenamiento jurídico relativo a la competencia y jurisdicción de las autoridades de tránsito, se traduce per se en una amenaza y/o vulneración a los derechos de la colectividad, máxime que la misma norma asigna las funciones, sin perjuicio de la colaboración que deben prestar las distintas autoridades de tránsito, lo que quiere decir que en este caso no se trata de un imperativo, por ende, no se puede tener como incumplimiento de la norma” (Subrayado propio del texto). 1.3.

Pretensiones de la tutela Wilmer Iván Garnica Villamizar presentó escrito de tutela en el que pidió al juez constitucional que ampare su derecho fundamental al debido proceso, y, en consecuencia, que ordene al magistrado accionado resolver el recurso de reposición bajo una interpretación del artículo 159 de la Ley 769 de 2002 que establezca que efectivamente se están vulnerando derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa y que decrete la medida cautelar que corresponda. 1.4.

Argumentos de la solicitud de tutela La parte tutelante radicó escrito de amparo en el que afirmó que el magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui del Tribunal Administrativo de Norte de Santander incurrió, en los autos del 6 de marzo y 28 de julio de 2022, en los defectos fáctico, en su dimensión negativa, material o sustantivo y de violación directa de Constitución. Como sustento de su inconformidad, argumentó, en concreto, que la autoridad accionada desconoció que, de acuerdo con las demás normas de tránsito y en particular el artículo 159 de la Ley 769 de 2002, las pruebas, hechos e infracciones ocurridas en el sector del peaje de Los Acacios, son de competencia del ITTLP, al margen de que el agente que impuso la infracción pertenezca a otra entidad.

Asimismo, que, tal y como la Secretaría de Tránsito Departamental lo reconoció, sus agentes han remitido los respectivos documentos de las conductas de tránsito amonestadas a la Secretaría Departamental de Tránsito de El Zulia para que ejerza funciones sancionatorias y coactivas. Sostuvo que la interpretación de las normas aplicables al caso y las pruebas aportadas al expediente fue contraevidente e irrazonable, pues el despacho accionado concluyó que los organismos de tránsito, por colaboración, pueden disponer de cobros coactivos y sancionatorios de los cuales no tienen competencia, a pesar de que sí lo son de forma exclusiva los organismos de tránsito con jurisdicción en el lugar donde ocurrió el hecho o la infracción. Por último, afirmó que la presente tutela puede evitar un detrimento patrimonial al ITTLP y al municipio de Los Patios y, por ende, una violación al artículo 63 Superior; y que la acción tiene relevancia constitucional porque la providencia cuestionada proviene de un juez constitucional que conoce un medio de control previsto para proteger derechos e intereses colectivos. 1.5.

Trámite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 18 de agosto de 2022, admitió la acción; vinculó como terceros interesados al Ministerio de Defensa Nacional, a la Policía Nacional, al departamento de Norte de Santander, Secretaría de Tránsito, al municipio de Los Patios y al Instituto de Tránsito y Transporte del municipio de Los Patios, y a todas las personas que participaron como demandantes, demandados y vinculados en el proceso con radicado núm. 54-001-23-33-000-2021-00313-00; ordenó notificar a los sujetos procesales y suspendió los términos del trámite constitucional. 1.5.2.

El Departamento de Norte de Santander manifestó que el demandante de la popular no demostró la vulneración de derechos colectivos, en especial, el de moralidad administrativa y al patrimonio público, y que el auto que resolvió el recurso de reposición no incurrió en los defectos fáctico y material. Se opuso a las pretensiones de amparo y expresó que los derechos invocados en el proceso de la acción popular no son colectivos.

Por último, indicó que las pretensiones de la acción son una mera reclamación individual de un infractor de tránsito. 1.5.3. El despacho del magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en su escrito de contestación, citó de forma textual y amplia apartes de los autos del 6 de marzo y del 28 de julio de 2022, y, luego, aseguró que dichas providencias fueron adoptadas de forma razonable, bajo autonomía judicial, con estricto cumplimiento del procedimiento contencioso administrativo, con aplicación de las normas sustanciales pertinentes al caso y de acuerdo al acervo probatorio aportado al proceso que, aún se encuentra en trámite.

Expuso que el hecho de que la decisión de la medida cautelar fuera desfavorable al actor no implica que se haya vulnerado el derecho al debido proceso o un prejuzgamiento, puesto que, en todo caso, en la sentencia será decidido de fondo el asunto. Adujo que no incurrió en los defectos invocados y que la pretensión de la parte accionante es un subjetivo disentimiento con las razones que sustentaron la decisión de negar la medida cautelar, que no se configuró un perjuicio irremediable y que el tutelante pretende imponer su propia interpretación de las normas.

Solicitó que se declare improcedente la tutela. 1.5.4. La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, afirmó que el señor Garnica Villamizar ha iniciado varios procesos judiciales por razones similares, con ocasión de un procedimiento sancionatorio llevado en su contra. Pidió que la acción de tutela fuera declarada improcedente, toda vez que no fueron vulnerados derechos fundamentales.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2. La legitimación en la causa por activa de Wilmer Iván Garnica Villamizar se encuentra acreditada, puesto que fue el demandante dentro del proceso que dio curso al medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado núm. 54-001-23-33-000-2021-00313-00 en el que fueron emitidos los autos del 6 de marzo y 28 de julio de 2022, que acusó de incurrir en defectos, y por ende, es el titular de los derechos fundamentales cuyo amparo pretende.

También está probada la legitimación en la causa por pasiva del despacho del magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en la medida en que fue la autoridad que profirió los autos del 6 de marzo y 28 de julio de 2022 que, según el tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 2.3. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.3.1.

Relevancia constitucional En las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”.

Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto. 2.3.2.

Subsidiariedad Otro de los requisitos de procedibilidad es la subsidiariedad, que impide que la acción de tutela se use como un mecanismo principal, alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario;

(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial.

En la sentencia T-396 del 2014, la Corte Constitucional delimitó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “(i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”.

Así, un riguroso estudio de este requisito evita que la tutela sea utilizada para controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas ante el juez natural. 2.4. En el caso bajo estudio, Wilmer Iván Garnica Villamizar radicó escrito en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, en la que solicitó como medida cautelar, la misma pretensión principal de la demanda, esta es, que se ordenara a la Policía Nacional del Departamento de Norte de Santander, al Instituto de Tránsito y Transporte de Los Patios y a la Secretaría de Tránsito Departamental de Norte de Santander, que adviertan y capaciten a sus agentes de tránsito y demás empleados para que, todo hecho, prueba o comparendo acaecido en el peaje Los Acacios, sean remitidos los respectivos documentos al mencionado instituto para el proceso administrativo sancionatorio y coactivo.

Sobre este punto, cabe recordar que el despacho del magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui, para resolver el recurso de reposición interpuesto en contra del auto del 6 de marzo de 2022, tuvo en cuenta que, por un lado, las autoridades demandadas argumentaron que ejercían sus funciones dentro de su jurisdicción y que estas aceptaron que algunos de los comparendos impuestos en el sector de Los Acacios eran enviados al Departamento de Tránsito de El Zulia para el proceso sancionatorio y coactivo; y, por otro lado, que de acuerdo con las normas de tránsito, le correspondía ejercer funciones: i) a la Policía de Carreteras de la Policía Nacional en las carreteras nacionales; ii) a los agentes de tránsito de los organismos departamentales en los municipios que no tenían organismos de tránsito o que teniendo, no contaban con agentes de tránsito suficientes; y, iii) a los agentes de tránsito municipales o distritales, dentro del perímetro urbano y rural que no era atendido por la Policía de Carreteras En ese orden, consideró que, no era posible inferir en esa etapa procesal que la interpretación y aplicación de las normas sobre competencia y jurisdicción que hacían las autoridades de tránsito vulneraban derechos de la colectividad, más aún, cuando las normas de tránsito asignaron funciones a dichas autoridades, sin perjuicio de la colaboración que deben prestar las distintas autoridades de tránsito.

Ahora, en sede de tutela, el señor Garnica Villamizar adujo la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, para lo cual, aseguró que la autoridad accionada realizó una indebida valoración e interpretación de las normas de tránsito y de las pruebas aportadas al expediente de la causa popular, porque desconoció que el ITTLP es la única autoridad con competencia para conocer de los procesos sancionatorios y coactivos que surjan con ocasión de las infracciones de tránsito ocurridas en el sector de Los Acacios, a pesar de que el director de Tránsito y Transporte Seccional de Norte de Santander reconoció que las contravenciones que realicen sus agentes en el mencionado sector son dejadas a disposición del Tránsito Departamental de El Zulia.

Pues bien, la identidad de argumentos formulados en la demanda popular, en el recurso de reposición y en el escrito de tutela, permiten afirmar que el accionante, en sede constitucional, insiste en exponer e imponer su interpretación de las normas de tránsito, consistente en que, en el caso concreto, solo el ITTLP tiene competencia para conocer de los comparendos de tránsito ocurridos en el sector de Los Acacios, sin perjuicio de la entidad a la que pertenezca el respectivo agente de tránsito que sancionó al infractor.

Al respecto, es preciso indicar que esta sede constitucional no es un escenario para continuar con debates del orden legal que fueron abordados y decididos por el juez natural, ni para presentar interpretaciones particulares o simples inconformidades con las decisiones judiciales, pues de lo contrario, la acción se convertiría en una verdadera instancia adicional que contraviene los principios de autonomía judicial y seguridad jurídica, asunto que carece de relevancia constitucional.

Además, en todo caso, el auto del 28 de julio de 2022, no estableció la interpretación de las normas aplicables al caso, sino que, al resolver la medida cautelar, estimó que no estaban las condiciones necesarias para determinar si la exégesis y sujeción que las autoridades demandadas hacían de estas, vulneraba los derechos colectivos de manera que fuera forzoso decretar una medida cautelar.

Lo anterior, conduce a reconocer que los cargos y reparos formulados en la acción de tutela, están ubicados en el debate de fondo planteado en la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, esto es, interpretar y aplicar las normas de tránsito en el caso concreto, asunto que solo corresponde definir la respectiva sentencia. Es tales condiciones, el señor Garnica Villamizar pretende saltar todas las etapas procesales de la causa popular que aún está en trámite, para que este juez constitucional sustituya las competencias del juez natural y establezca la interpretación de las normas de tránsito que considera correcta, asunto que no corresponde definir en este trámite constitucional subsidiario y residual.

En conclusión, los cargos que sustentan la presente acción, no superan el requisito de relevancia constitucional, pues la parte actora, lejos de exponer las circunstancias en que los autos del 6 de marzo y 28 de julio de 2022 vulneraron sus derechos fundamentales, procura utilizar este medio de control como una instancia adicional para plantear su inconformidad y obtener una decisión favorable a sus pretensiones.

Tampoco cumplen el requisito de subsidiariedad, porque no han sido agotadas todas las etapas procesales dentro del proceso de la causa popular, en el que una vez concluidas dichas etapas, se proferirá decisión de fondo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,  FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por Wilmer Iván Garnica Villamizar en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, despacho del magistrado Edgar Enrique Bernal Jáuregui, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y cúmplase, NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00