CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-33-35-016-2024-00038-01 (2528-2025) Demandante: Celia del Carmen López Bohórquez Demandada: Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia AUTO QUE RECHAZA DE PLANO EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Decide este despacho sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Celia del Carmen López Bohórquez en contra de la sentencia proferida el 9 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 1. La señora Celia del Carmen López Bohórquez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda en contra de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (en adelante UNAD)1, con las siguientes pretensiones: i) que se declare la nulidad de los actos administrativos que la retiraron del servicio «por obtener la resolución de pensión de vejez»; ii) que se condene a la entidad demandada a reintegrarla al cargo que ocupaba, u otro de superior categoría; iii) que se condene al pago de todos los emolumentos dejados de percibir «con efectividad a la fecha de la declaratoria de retiro del servicio»; y iv) que los valores reconocidos sean indexados con sus respectivos intereses moratorios. 2.

Con el fin de fundamentar sus pretensiones, expuso que adelantó los trámites para adquirir el derecho a la pensión de vejez, «sin todavía optar por ser incluida en nómina de la administradora de pensiones, […] [pues su voluntad era] continuar trabajando […] hasta el momento de cumplir con la edad de retiro forzoso». Sin embargo, por medio de la Resolución 017841 del 4 de octubre de 2023, la señora Celia del Carmen López Bohórquez fue retirada del servicio.

Para la demandante, la UNAD «no podía tomarse la atribución personal […] de escoger entre continuar en el servicio activo hasta tanto presentara renuncia voluntaria o estuviera incursa en la edad de 1 Samai Tribunal, índice 2. 1ED_Expediente_001Demandapdf.pdf. 2 m Radicado: 11001-33-35-016-2024-00038-01 (2528-2025) Demandante: Celia del Carmen López Bohórquez Demandada: Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) retiro forzoso, o de incluirse en la nómina de su fondo de pensiones». 3.

Mediante sentencia del 4 de enero de 20252, el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, razón por la cual la UNAD interpuso recurso de apelación3. Por esa razón, a través de sentencia del 9 de julio de 20254, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó el fallo de primera instancia y negó las súplicas de la señora Celia del Carmen López Bohórquez.

Concretamente, estimó que la UNAD «motivó la decisión de retiro con antecedentes facticos (sic) y normativos correspondientes a la realidad y además vigentes para el momento en que finalizó la vinculación de la relación legal y reglamentaria de la demandante». Esa conclusión se fundamentó en que: el principio constitucional de autonomía universitaria, autoriza a los entes universitarios a expedir sus propias normas, incluidas aquellas que establecen el régimen laboral del personal docente y administrativo —sin disponer asuntos prestacionales—, previendo que dicha regulación no desconozca los principios constitucionales y de ley de los trabajadores.

Así las cosas, tenemos que el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) en uso de atribuciones legales y estatutarias adoptó el Estatuto del Personal Administrativo para el ente universitario, según el Acuerdo Número 012 del 13 de diciembre de 2006. Allí dispuso en su artículo 37, las siguientes causales de retiro: […] e) Por retiro con derecho a pensión […]. 4.

La demandante interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia5, al considerar que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, con radicado 25000-23-25-000-2004-06145-01, proferida por esta Sección6. Sobre la base de esa decisión judicial, expuso que: […] que la mayoría de la Sala que avaló la sentencia recurrida, asuma que un ente universitario autónomo pueda darse su propia reglamentación pensional, inclusive, permitiendo retirar del servicio a una empleada pública que no ha alcanzado la edad de retiro forzoso ni ha manifestado su voluntad de ser incluida en nómina de pensionados, bajo el motivo de que puede regular sus asuntos laborales internos, […] sería tanto como permitir que los entes universitarios autónomos, amparados bajo su autonomía universitaria estuvieran facultados para inaplicar las normas del régimen general de pensiones […] y, sobre todo, de la improcedencia del retiro del servicio de un empleado público hasta tanto este no cumpla con la edad de retiro forzoso o que este manifieste su inclusión en nómina de pensionados, para, en su lugar, que estos entes universitarios autónomos puedan crear […] sus propias causales para el retiro del servicio de los empleados públicos […]. 2 Ibidem. 18ED_Expediente_018FalloDePrimeraIns.pdf. 3 Ibidem. 20ED_Expediente_020Recursopdf.pdf. 4 Samai Tribunal, índice 14. 5 Samai Tribunal, índice 21. 6 M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 3 m Radicado: 11001-33-35-016-2024-00038-01 (2528-2025) Demandante: Celia del Carmen López Bohórquez Demandada: Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) 5.

Criticó la postura actual de esta Sección, respecto de la identidad fáctica que debe existir entre la sentencia invocada y el caso bajo examen. Expuso que exigir una analogía estricta como condición para admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia lo condena, en la práctica, a la improcedencia indefinida de este.

En ese sentido, resaltó que «esta sección (sic) no ha emitido más que 30 sentencias de unificación, y ninguna que actualice o amplíe el espectro de la sentencia […] de 4 de agosto de 2010 radicación No. 25000-23-25-000-2004-06145-01(2533-07)». Finalmente, concluyó que: si la Corte Constitucional […] ha previsto la aplicación de la analogía flexible en asuntos en donde se está fundando una línea jurisprudencial, y aplica la analogía estricta cuando se está reiterando precedente, si el Consejo de Estado, como condición para la admisión del denominado recurso de unificación jurisprudencial, exige la preexistencia de analogía estricta entre la sentencia recurrida y la sentencia de unificación desconocida, entonces, nos encontraríamos con un recurso extraordinario de unificación jurisprudencial inaccesible, porque, si tenemos en cuenta el rendimiento que ha tenido la Sección Segunda en trece años de vigencia del CPACA; para emitir sólo treinta sentencias de unificación de las cuales ni siquiera la quinta parte de estos asuntos tienen relación con la unificación de criterios jurisprudenciales en materia pensional, nos encontraríamos en el escenario en donde, obtener una sentencia de unificación con analogía estricta en materia de retiro de empleados públicos hasta su inclusión en nómina de pensionados en los términos del parágrafo 3° de la Ley 797 de 2003, en la sentencia C-1037/03 […] nunca vería la luz, o que demoraría décadas o centurias en ser emitida. 1.2.

Trámite procesal 6. Por medio de auto del 1 de septiembre de 20257, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y ordenó remitir el expediente a esta Sección. En consecuencia, el 9 de septiembre de esa misma anualidad, el presente asunto fue asignado por reparto a este despacho8.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 7. Este despacho es competente para conocer del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Celia del Carmen López Bohórquez en contra de la sentencia proferida el 9 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con lo previsto en el artículo 259 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)9. 7 Samai Tribunal, índice 23. 8 Samai, índice 2. 1ED_Actaderepartopng.png. 9 «ARTÍCULO 259.

COMPETENCIA. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación». 4 m Radicado: 11001-33-35-016-2024-00038-01 (2528-2025) Demandante: Celia del Carmen López Bohórquez Demandada: Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) 2.2.

Problema jurídico 8. A partir del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Celia del Carmen López Bohórquez, y con el fin de determinar si hay lugar a admitirlo, la presente providencia judicial deberá responder los siguientes problemas jurídicos: ¿La sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, con radicado 25000-23-25-000- 2004-06145-01, proferida por esta Sección, fijó reglas jurisprudenciales para los servidores públicos que consolidaron su estatus pensional con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003? ¿Una sentencia de unificación puede ser invocada como antecedente jurisprudencial en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia? 9.

En caso de que la respuesta a los dos problemas jurídicos sea negativa, este despacho rechazará de plano el recurso interpuesto, por configurarse uno de los dos supuestos establecidos en el parágrafo del artículo 265 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)10, ya que la sentencia de unificación invocada no sería aplicable al caso concreto. 2.3.

Generalidades del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 10. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en los artículos 256 y siguientes del CPACA tiene la finalidad de «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros» perjudicados por la providencia recurrida, así como reparar los agravios causados a estos sujetos procesales, cuando corresponda. 11.

Este recurso procede contra las sentencias proferidas en única o en segunda instancia por los tribunales administrativos en los procesos tramitados conforme con el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, siempre que la cuantía de la condena o de las pretensiones de la demanda supere el monto fijado en el artículo 257 del CPACA, modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021, excepto los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral o pensional, en los que la procedencia opera sin consideración a la cuantía. El recurso no es procedente en relación con los asuntos regulados por los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política11. 10 «ARTÍCULO 265.

ADMISIÓN DEL RECURSO. Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda. […]

PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso» (negrillas fuera del texto). 11 «ARTÍCULO 256. Fines. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios 5 m Radicado: 11001-33-35-016-2024-00038-01 (2528-2025) Demandante: Celia del Carmen López Bohórquez Demandada: Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) 12.

Frente a las razones de procedencia del recurso extraordinario de unificación, el artículo 258 del CPACA señala como única causal el evento en que la providencia cuestionada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en el entendido de que el propósito de este mecanismo judicial es asegurar la unidad de la interpretación del derecho realizada mediante la unificación de la jurisprudencia, para «garantizar una interpretación uniforme de la ley ante situaciones de hecho similares […] De ahí que no se trata de una tercera instancia y tampoco puede equipararse a los recursos ordinarios»12.

Así entonces, en el trámite del recurso extraordinario de unificación «no es viable […] determinar si la valoración de las instancias, en sus aspectos fácticos, probatorios y/o jurídicos, fueron válidos»13. 13. Asimismo, esta Sección ha considerado que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es un mecanismo procesal de «naturaleza correctiva, es decir, el Consejo de Estado cumple su misión de órgano vértice o de cierre para efectos de unificar la jurisprudencia, luego de proferida la sentencia o providencia por el funcionario u órgano judicial competente»14. 14.

En lo atinente a los requisitos, el artículo 262 del CPACA dispone que el escrito mediante el cual se interpone el recurso debe contener lo siguiente: (i) la designación de las partes; (ii) la indicación de la providencia impugnada; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. 15.

En cuanto al trámite del recurso extraordinario, el artículo 265 del CPACA dispone que una vez concedido por el tribunal y remitido el expediente a esta corporación, este se someterá a reparto en la sección que corresponda. Si el recurso reúne los requisitos inferidos a tales sujetos procesales. […]

ARTÍCULO 257. Procedencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto 01 de 1984 como para aquellos que se tramitan por la Ley 1437 de 2011. […] Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda de los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: […] 1.

Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. […] 2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales. […] 3.

Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales, en sus distintos órdenes. […] 4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en la repetición que el Estado ejerza contra los servidores o exservidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas. […]

PARÁGRAFO. En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional procederá el recurso extraordinario sin consideración de la cuantía. […] Este recurso no procederá para los asuntos previstos en los artículos86, 87 y 88 de la Constitución Política». 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo.

Sentencia del 9 de agosto de 2022. Radicado 11001- 03-25-000-2017-00151-00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera. Auto del 13 de mayo de 2021. Radicado 08001-23-33-001-2014-00427-01(55312). M.P. Martín Bermúdez Muñoz. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo.

Sección Segunda. Auto del 7 de abril de 2016. Radicado 85001-33-33-001-2015-00187-01(3172-15). M.P. William Hernández Gómez. 6 m Radicado: 11001-33-35-016-2024-00038-01 (2528-2025) Demandante: Celia del Carmen López Bohórquez Demandada: Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) legales el magistrado ponente lo admitirá, o si carece de los requisitos señalados en el artículo 262 ibidem, indicará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco días, so pena de que el recurso sea rechazado y el expediente sea devuelto al despacho de origen. 2.4.

Caso concreto 16. La señora Celia del Carmen López Bohórquez interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Expuso que se desconoció la sentencia de unificación del 4 de agosto de 201015, ya que se permitió «retirar del servicio a una empleada pública que no ha alcanzado la edad de retiro forzoso ni ha manifestado su voluntad de ser incluida en nómina de pensionados».

Además, cuestionó la forma en que esta Sección ha interpretado la exigencia de identidad fáctica entre la sentencia de unificación invocada y el caso bajo estudio, pues, en su criterio, debe aplicarse una analogía flexible que garantice la efectividad de este recurso extraordinario. 17. Con el fin de contestar a los reparos formulados, debe recordarse que los jueces no solo se encuentran regidos por las leyes expedidas por el Congreso de la República, sino también por las normas jurídicas adoptadas en sus propias decisiones judiciales16.

Tal afirmación se entiende a partir de la distinción entre disposición jurídica y norma jurídica17. La primera corresponde al texto donde es formulado el mandato legal –ya sea un artículo, numeral, inciso o incluso fragmentos breves–18. Por su parte, las normas no son el texto legal en sí mismo, sino el significado que se le atribuye, el cual solo puede establecerse a través de la interpretación19; por ende, a una misma disposición jurídica puede asignársele diversos contenidos normativos20. 18.

Ante la posibilidad de que los jueces atribuyan distintos alcances a una misma disposición jurídica21, las reglas de competencia en la administración de justicia cobran especial relevancia, en tanto definen qué autoridad judicial tiene la función de unificar 15 Con radicado 25000-23-25-000-2004-06145-01. M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 16 Al respecto, esta Sección ha explicado que «el juez, al interpretar un texto o fuente normativa, determina el significado general del mismo para resolver la pretensión enjuiciada a través de una decisión concreta en relación con un objeto o unos sujetos específicos, sin que por esto deje de ser norma general vinculante para casos posteriores ya que la premisa normativa extraída de la interpretación realizada, adquiere la condición de «norma universal» con proyección hacia el futuro».

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de unificación CE-SUJ2-015-19 del 25 de abril de 2019. Radicado 85001-33-33-002-2013- 00237-01(1701-16). 17 Sobre el particular, ver: Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-381 del 11 de septiembre de 2024. Expediente T-10.010.054. M.P. Diana Fajardo Rivera. 18 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C-312 del 11 de mayo de 2017. Expediente D-11788. M.P. Hernán Correa Cardozo (e). 19 Por esa razón, se ha entendido que «[m]ás fácil se concibe un sistema jurídico sin legislador que sin jueces, puesto que sin la posibilidad de proyectar la norma sobre el caso concreto, el derecho deja de ser lo que es». Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995. Expediente D-665. M.P. Carlos Gaviria Díaz. 20 Op. cit. Sentencia C-312 del 11 de mayo de 2017. 21 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-179 del 13 de abril de 2016. Expediente D-10973. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 7 m Radicado: 11001-33-35-016-2024-00038-01 (2528-2025) Demandante: Celia del Carmen López Bohórquez Demandada: Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) la jurisprudencia22, en virtud de su superioridad funcional.

Tal como lo ha indicado la Corte Constitucional, esa competencia responde al interrogante de cómo alcanzar la unidad del ordenamiento jurídico23, en los siguientes términos: ¿cómo se logra entonces la unidad de un ordenamiento jurídico? La respuesta es clara. […] Mediante la unificación de la jurisprudencia. […] En efecto, si cada juez, al momento de interpretar la ley, le confiere en sus sentencias un sentido diferente a una misma norma, sin que el propio ordenamiento consagre mecanismos orientados a tal unificación, habrá caos, inestabilidad e inseguridad jurídica.

Las personas no podrían saber, en un momento dado, cuál es el derecho que rige en un país. […] Luego es indispensable para el normal funcionamiento del sistema jurídico jerárquico y único el establecimiento de mecanismos que permitan conferirle uniformidad a la jurisprudencia (negrillas fuera del texto)24. 19. Teniendo en cuenta lo anterior, el numeral 1 del artículo 237 de la Constitución Política establece que esta corporación desempeña las funciones de tribunal supremo de lo contencioso-administrativo25, por lo que tiene la función innata de «unificar la jurisprudencia en el ámbito del derecho administrativo»26.

En ese sentido, uno de los institutos jurídico-procesales previstos para ese fin es la sentencia de unificación27, «cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes»28. Por consiguiente, brindan certeza sobre la regla de derecho aplicable cuando se presenta un caso con supuestos fácticos y jurídicos análogos. 20.

Aun con esas consideraciones, las sentencias de unificación no siempre constituyen precedente aplicable a las causas sometidas ante esta jurisdicción. Es importante tener presente que el precedente judicial se refiere a una decisión –o conjunto de ellas– que, por su semejanza en los hechos analizados y problemas jurídicos resueltos, debe ser considerada por las autoridades judiciales al decidir un asunto posterior29.

No obstante, ese concepto debe diferenciarse del antecedente jurisprudencial, entendido como aquellos pronunciamientos que, si bien constituyen una herramienta útil para el análisis de un punto de derecho, no resultan plenamente aplicables al caso concreto30. 22 Corte Constitucional. Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-024 del 6 de febrero de 2024.

Expediente T- 9.407.915 y T-9.418.800 (acumulados). M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 23 Op. cit. Sentencia C-179 del 13 de abril de 2016. 24 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-104 del 11 de marzo de 1993. Expediente D-164. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 25 «ARTICULO 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: […] 1.

Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley […]». 26 Op. cit. Sentencia T-024 del 6 de febrero de 2024. 27 Sobre el particular, el artículo 270 del CPACA establece que «se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996 […]». 28 Op. cit.

Sentencia C-179 del 13 de abril de 2016. 29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 7 de julio de 2025. Radicado 11001-03-15-000-2025-01980-01. M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 30 Corte Constitucional. Sala Plena. Auto A-223 del 16 de agosto de 2006. Expediente T-1.212.596. M.P. Jaime 8 m Radicado: 11001-33-35-016-2024-00038-01 (2528-2025) Demandante: Celia del Carmen López Bohórquez Demandada: Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) 21.

Para comprender el alcance de cada concepto es preciso considerar las siguientes diferencias: Precedente judicial Antecedente jurisprudencial Es una decisión judicial –o conjunto de ellas– que contiene un pronunciamiento sobre hechos y problemas jurídicos semejantes, cuya pertinencia es importante para resolver el caso posterior31.

Es una decisión judicial –o conjunto de ellas– que puede o no tener similitudes fácticas o jurídicas, pero que guía al juez para resolver el caso posterior32. Es la ratio decidendi de la decisión judicial33. En otras palabras, solo a partir de la ratio decidendi es posible formar un precedente judicial34. Son los desarrollos conceptuales, las interpretaciones jurídicas y demás consideraciones consignadas35.

Por ende, su invocación parte del obiter dicta de la decisión judicial. Tiene carácter vinculante, razón por la cual los jueces están obligados a acogerlo en sus decisiones36, en virtud de los principios de igualdad, seguridad jurídica, buena fe, confianza legítima, y por motivos de «rigor judicial, en la medida en que es necesario un mínimo de coherencia en el sistema jurídico»37.

Tiene carácter orientador, ya que carece de fuerza vinculante y solo tiene un valor meramente persuasivo38. La obligatoriedad del precedente judicial no es absoluta; a los jueces «les es dado apartarse de este siempre que cumplan con la carga de transparencia y suficiencia de hacer explícitos […] los argumentos que, en su criterio, justifican decidir de manera diversa a como lo impone el precedente»39.

El juez debe tenerlos en cuenta al momento de proferir la decisión judicial, pues su naturaleza orientadora no lo exime de justificar las razones por las que se aparta de tales consideraciones40. 22. Puede concluirse que las sentencias de unificación no constituyen precedente judicial por sí mismas, sino solo cuando se presenta una identidad en los hechos analizados y problemas jurídicos resueltos.

Es decir, para que pueda ser considerada Córdoba Triviño. 31 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-245 del 29 de julio de 2021. Expedientes T-7.826.882 y T- 8.114.575. M.P. Diana Fajardo Rivera. 32 Corte Constitucional. Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-102 del 25 de febrero de 2014. Expediente T- 4.105.910. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 33 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia SU-047 del 29 de enero de 1999. Expediente T-180.650. Ms.Ps. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. 34 Corte Constitucional. Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-960 del 6 de septiembre de 2001. Expediente T- 433.061. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 35 Op. cit. Sentencia T-102 del 25 de febrero de 2014. 36 Corte Constitucional.

Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-441 del 8 de noviembre de 2018. Expediente T- 6.779.172. M.P. Diana Fajardo Rivera. 37 Corte Constitucional. Sala Novena de Revisión. Sentencia T-049 del 1 de febrero de 2007. Expediente T- 1.426.364. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 38 Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-292 del 6 de abril de 2006.

Expediente T-1.222.275. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 39 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-382 del 11 de septiembre de 2024. Expediente T-10.110.805. M.P. Natalia Ángel Cabo. 40 Op. cit. Sentencia T-102 del 25 de febrero de 2014. 9 m Radicado: 11001-33-35-016-2024-00038-01 (2528-2025) Demandante: Celia del Carmen López Bohórquez Demandada: Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) precedente judicial, es necesario realizar un ejercicio comparativo entre el caso decidido y el asunto que se pretende resolver.

Si existen discrepancias relevantes, la sentencia de unificación debe asumirse como antecedente jurisprudencial, pues no resulta posible aplicar una misma ratio decidendi a situaciones que no son similares. 23. Cuando una sentencia de unificación actúa como antecedente jurisprudencial, es porque, aunque sus reglas podrían aplicarse al caso posterior, no fueron pensadas para las particularidades de este último.

Aun así, conserva valor como criterio hermeneútico relevante, en la medida en que aporta desarrollos conceptuales y referencias normativas que pueden orientar la resolución del nuevo caso. Sin embargo, una sentencia de unificación no puede invocarse como simple antecedente en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues se trata de un instrumento procesal «dirigido a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo» (negrillas fuera del texto)41. 24.

Concretamente, al examinar la validez de un fragmento del artículo 257 del CPACA42, la Corte Constitucional explicó que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia busca asegurar la supremacía del precedente vertical43, cuya máxima expresión son las sentencias de unificación. En ese sentido, esta Sección ha entendido que, conforme al artículo 258 del CPACA44, la sentencia invocada debe guardar identidad fáctica y jurídica con la decisión judicial recurrida, condición necesaria para la procedencia de este control jurisprudencial, pues: el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, no constituye una alternativa procesal para reiterar, adecuar los argumentos o subsanar falencias u omisiones, en los cuales las partes o sus apoderados hubieren podido incurrir en el curso del proceso primigenio, sino que, dado su carácter extraordinario, su esencia se circunscribe a cotejar la identidad fáctico (sic) y jurídico (sic) de la decisión del Tribunal en un caso concreto, con la sentencia unificación invocada como sustento del recurso y su correspondiente armonía o no con las reglas adoptadas en aquella (negrillas fuera del texto)45. 25.

Admitir la posibilidad de invocar libremente apartes de una sentencia de unificación que, a juicio de la parte recurrente, resulten relevantes para el análisis del asunto desnaturalizaría la esencia misma de este recurso extraordinario, pues dejaría de cumplir su función de salvaguardar el carácter vinculante del precedente vertical y 41 Op. cit.

Sentencia C-179 del 13 de abril de 2016. 42 «ARTÍCULO 257. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto 01 de 1984 como para aquellos que se tramitan por la Ley 1437 de 2011» (negrillas fuera del texto). 43 Op. cit.

Sentencia C-179 del 13 de abril de 2016. 44 «ARTÍCULO 258. CAUSAL. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado». 45 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 19 de enero de 2023.

Radicado 13001-33-33-000-2012-00124-01 (2098-2016). M.P. César Palomino Cortés. 10 m Radicado: 11001-33-35-016-2024-00038-01 (2528-2025) Demandante: Celia del Carmen López Bohórquez Demandada: Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) se convertiría en un medio para discutir desarrollos conceptuales propios de un antecedente jurisprudencial.

Sobre un caso reciente, esta Subsección indicó: No es posible tomar fragmentos aislados de una sentencia de unificación y presentarlos como si constituyeran la ratio decidendi, ya que ello desvirtúa el sentido del precedente judicial y del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Por lo tanto, la recurrente debía identificar los hechos y argumentos que sustentaron la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-009-2018 del 1 de marzo de 2018 y no limitarse a señalar la conceptualización genérica de los principios jurídicos que, posteriormente, servirían para resolver el caso concreto (negrillas fuera del texto)46. 26.

A partir de lo expuesto, debe concluirse que los cuestionamientos de la recurrente sobre la exigencia de una identidad fáctica y jurídica en el recurso extraordinario de unificación son desacertados. Tal exigencia responde a la naturaleza misma de este medio de impugnación, en cuanto solo procede frente al desconocimiento de una sentencia de unificación que actúe como verdadero precedente judicial en relación con el caso examinado, mas no como un simple antecedente jurisprudencial.

Por esa misma razón, la analogía flexible a la que se alude resulta inviable, ya que implicaría presumir una ratio decidendi a la luz de aspectos accesorios, inherentes al obiter dicta de la decisión judicial47. 27. En ese orden de ideas, este despacho procederá a estudiar la identidad fáctica y jurídica entre el caso bajo examen y la sentencia invocada.

Al respecto, la jurisprudencia de esta Sección ha explicado que la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 «fue aplicada para una persona que consolidó su derecho pensional el 01 de enero de 1999, antes de la entrada en vigor del artículo 9 de la Ley 797 de 2003»48, disposición que estableció como causal de retiro del servicio el cumplimiento de los requisitos para adquirir el derecho a la pensión49.

En consecuencia, las reglas de unificación allí contenidas solo son aplicables a los servidores públicos que consolidaron su derecho pensional antes de la expedición de la ley ibidem50. 28. La anterior posición es pacífica en la jurisprudencia de las dos Subsecciones que conforman esta Sección. Por ejemplo, recientemente, se analizó lo siguiente: en el aludido fallo del 4 de agosto de 2010, el debate recayó sobre la aplicación del parágrafo 3° del artículo 9° de la Ley 797 de 2003 frente al derecho pensional consolidado con anterioridad a su entrada en vigencia 46 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 15 de septiembre de 2025. Radicado 76001-33-33-001-2020-00065-01 (0570-2025). M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 47 Sobre el particular, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 8 de septiembre de 2025.

Radicado 20001-33-33-004-2018-00526-01 (1887-2023). M.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 48 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 4 de abril de 2025. Radicado 76001-33-33-014-2015-00221-01 (1562-2023). M.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 49 Ibidem. 50 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo.

Sección Segunda. Subsección A. Auto del 20 de junio de 2025. Radicado 76001-33-33-015-2015-00183-01 (3900-2021). M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 11 m Radicado: 11001-33-35-016-2024-00038-01 (2528-2025) Demandante: Celia del Carmen López Bohórquez Demandada: Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) el 29 de enero de 2003, respecto de un beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Sin embargo, en el caso bajo examen, si bien Nelly Moriones de Holguín también era beneficiaria de dicho régimen, su derecho pensional se consolidó después de la entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003. En ese orden, se tiene que si bien la demandante insistió en que la aludida decisión unificación fue contrariada por el tribunal; lo cierto es que su situación fáctica difiere de aquella estudiada por el Consejo de Estado en esa oportunidad (negrillas fuera del texto)51. 29.

Por su parte, la señora Celia del Carmen López Bohórquez adquirió el estatus pensional el 28 de junio de 202052, es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia del artículo 9 de la Ley 797 de 2003. Tal contraste no significa una «analogía estricta», sino que parte de comprender el problema jurídico analizado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, con radicado 25000-23-25-000-2004-06145-01, como se muestra a continuación: De conformidad con el recurso propuesto por la parte demandante, corresponde a la Sala en esta instancia revisar la legalidad del acto acusado en orden a establecer si asistía derecho al demandante a permanecer en el cargo de Técnico en Ingresos Públicos III, Nivel 27, Grado 16 que desempeñaba en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, luego de efectuado el reconocimiento de su pensión de vejez y hasta la edad de retiro forzoso, o si por el contrario resultaba válido su retiro con fundamento en la facultad otorgada a la Administración por virtud de lo dispuesto en el parágrafo 3° del artículo 9° de la Ley 797 de 2003 […].

Bajo el anterior panorama, el recurso plantea un debate respecto a la aplicación del parágrafo 3° del artículo 9° de la Ley 797 de 2003 frente al derecho pensional consolidado con anterioridad a su entrada en vigencia (29 de enero de 2003) bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y frente a las situaciones accesorias pero no menos relevantes que de él se derivan y que demandan un amparo a la luz de los preceptos constitucionales que protegen los derechos laborales y los derechos inherentes a la seguridad social, lo que impone la definición de las nociones que permiten abordar el asunto en cuestión (negrillas fuera del texto). 30.

Además, dicha decisión judicial nunca examinó la eventual tensión entre el principio de autonomía universitaria y el derecho al trabajo, en la manera expuesta por la recurrente. La ausencia de dicho análisis impide concluir que la ratio decidendi aludida sea aplicable al caso bajo examen, pues las reglas allí fijadas no fueron pensadas frente a un conflicto de esta naturaleza.

En consecuencia, la sentencia de unificación invocada no puede ser entendida como precedente judicial en este asunto, 51 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 20 de febrero de 2024. Radicado 76001-33-33-011-2015-00158-01 (4547-2021). M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; posición reiterada en: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 26 de junio de 2025. Radicado 76001-33-33-002-2015-00209-01 (4665-2021). M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 52 Tal como se reconoció en el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución SUB 104517 del 24 de abril de 2023.

Al respecto, ver: Samai Tribunal, índice 2. 1ED_Expediente_001Demandapdf.pdf. pág. 71. 12 m Radicado: 11001-33-35-016-2024-00038-01 (2528-2025) Demandante: Celia del Carmen López Bohórquez Demandada: Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) sino únicamente como antecedente jurisprudencial, útil como referente interpretativo, pero insuficiente para fundamentar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 31.

Finalmente, conviene aclarar que esta corporación no tiene la obligación irrestricta de proferir sentencias de unificación sobre cada asunto de su competencia. Esa función constitucional está reservada para las hipótesis previstas en el CPACA, pues es imposible fijar reglas para todos los supuestos de hecho y problemas jurídicos existentes.

Además de resultar impracticable, ello restringiría la autonomía judicial de los jueces de lo contencioso-administrativo, quienes quedarían reducidos a un ejercicio meramente subsuntivo de las reglas de unificación existentes. Por ende, si la recurrente consideraba la necesidad de una sentencia de unificación en su caso, debió remitirse a la solicitud de unificación establecida en el artículo 271 del CPACA53. 32.

Así las cosas, este despacho rechazará de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Celia del Carmen López Bohórquez, por cuanto la sentencia de unificación invocada no es aplicable a su caso, en virtud del parágrafo del artículo 265 del CPACA54. 2.5. Costas 33. Finalmente, sería del caso condenar en costas por configurarse uno de los dos supuestos que justifican el rechazo de plano del recurso extraordinario de unificación. Sin embargo, aunque la imposición de costas establecida en el parágrafo del artículo 265 del CPACA obedece a un criterio objetivo, es importante integrar esa disposición 53 ARTÍCULO 271.

DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.

Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. […] En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.

Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. […] La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica trascendencia económica o social o la necesidad de Unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. […] La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. […] La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos. […]. 54 «ARTÍCULO 265.

ADMISIÓN DEL RECURSO. Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda. […]

PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso» (negrillas fuera del texto). 13 m Radicado: 11001-33-35-016-2024-00038-01 (2528-2025) Demandante: Celia del Carmen López Bohórquez Demandada: Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) jurídica con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, en la medida que «[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».

Además, tal como lo ha expuesto la Corte Constitucional, la imposición de las costas debe atender a criterios de razonabilidad y proporcionalidad55. 34. En consecuencia, no se impondrán costas procesales, ya que no hay pruebas que demuestren su causación. Además, no sería razonable hacerlo en esta etapa inicial del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, especialmente porque su admisión no resulta procedente.

Por las razones expuestas, este despacho III.

RESUELVE

PRIMERO: RECHAZAR DE PLANO el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Celia del Carmen López Bohórquez en contra de la sentencia proferida el 9 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por configurarse uno de los dos supuestos establecidos en el parágrafo del artículo 265 del CPACA.

SEGUNDO: Sin condena en costas, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: EFECTUAR las anotaciones respectivas en el expediente electrónico incorporado en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al despacho de origen, una vez en firme esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx CFGR/HDGM 55 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia SU-241 del 20 de junio de 2024. Expediente T-9.792.873. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.