Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Radicado número: 11001-03-15-000-2023-01110-00. Accionante: Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Liquidado de la Caja de Compensación Familiar de Comfenalco Antioquia. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia.
Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencia judicial/proceso ejecutivo. Subtema 1: requisitos generales de procedibilidad/relevancia constitucional. Subtema 2: reconocimiento de personería de abogado. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela que presentó el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Liquidado de la Caja de Compensación Familiar de Comfenalco Antioquia, en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela El Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Liquidado de la Caja de Compensación Familiar de Comfenalco Antioquia -Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia-, por conducto de apoderada judicial, presentó solicitud de amparo de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Tal garantía la consideró vulnerada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con ocasión del auto que esta autoridad profirió el 1 de septiembre de 2022, que confirmó la providencia del 23 de julio de 2020, en la que el Juzgado Segundo Administrativo de Turbo negó el mandamiento de pago al interior del trámite ejecutivo identificado con el número de radicado 05837-33-33-002-2020-00045-00/01. 1.2.
Hechos El mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia presentó demanda ejecutiva en contra del municipio de Turbo, con el objeto de reclamar el pago de DOSCIENTOS MILLONES CUATROSCIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS CIENCUENTA Y DOS PESOS ($200.474.652) con su respectiva corrección monetaria e intereses moratorios.
Lo anterior, con fundamento en el que el municipio adquirió obligaciones por concepto de la administración del régimen subsidiado de salud a su favor, como obra en la Resolución 106 del 16 de septiembre de 2014, que constituyó el título ejecutivo. El programa demandante obró por conducto de apoderado judicial, mediante poder conferido por Verónica Barrera Galindo, en su calidad de mandataria.
El asunto correspondió conocerlo al Juzgado Segundo Administrativo de Turbo que, en auto del 23 de julio de 2020, negó el mandamiento solicitado con fundamento en lo previsto en los artículos 41 y 422 del Código General del Proceso -CGP-, 71 del Decreto-Ley 111 de 1996 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-.
Consideró que el título ejecutivo tenía su fuente obligacional en un contrato estatal, lo que le confería el carácter de solemne en aplicación de lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, y, en ese orden, al ser complejo, debió la interesada acompañar la totalidad de los documentos que lo integraban, esto es, el contrato de administración de recursos del régimen subsidiado a partir del cual inferir la exigibilidad de la obligación, el aprovisionamiento presupuestal, la póliza de garantía aprobada y el acta de liquidación respectiva.
Inconforme con tal decisión, el mandato del Programa ejecutante presentó recurso de apelación. Manifestó que la Resolución 106 cumplió con las condiciones de ser clara, expresa y exigible, requeridas para que se constituya como un título ejecutivo válido, motivo por el que las afirmaciones que realizó el juzgado carecían de sustento en relación con el contenido obligacional del título cuya ejecución pretendió reclamar.
En contraposición, advirtió que la autoridad lo que pretendió fue determinar la existencia de las relaciones contractuales en cuyo marco se profirieron las facturas que se desprendían del contenido del aludido título, sin que tales apreciaciones correspondan a la órbita de competencia del juzgador. Consideró que, en su caso en particular, de la sola lectura del acto administrativo era dable extraer la existencia de una obligación susceptible de ser ejecutada al constituir un título de carácter simple, sin necesidad de que la parte tuviera que allegar documentación complementaria para cumplir con tales fines, como el contrato, el certificado de disponibilidad presupuestal, el registro presupuestal de la póliza de garantía, la aprobación de la misma y el acta de liquidación, como se lo exigió infundadamente el Juzgado Segundo Administrativo de Turbo.
Con tal análisis, sustentó que el juzgado en comento desconoció la presunción de legalidad que es propia de los actos administrativos emanados del agente especial liquidador, por lo que, si su intención era desvirtuar la validez de la Resolución 106, debió demandarla en sede del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Puntualizó, además, que la prueba en torno al acta de liquidación del contrato como respaldo del pago corresponde a una carga propia del ejecutado y no del ejecutante, razón suficiente para considerar que no era su deber aportarla en el curso del trámite, al margen de que los asuntos relativos a la existencia del contrato, su correcta ejecución y la naturaleza de la factura, escapaban de la competencia del juzgador que conoce del proceso ejecutivo.
El Juzgado Segundo Administrativo de Turbo concedió el recurso de apelación en providencia del 19 de noviembre de 2020, por lo que el Tribunal Administrativo de Antioquia asumió el conocimiento del proceso, y dictó providencia de segunda instancia el 1 de septiembre de 2022, en la que confirmó íntegramente la decisión del 23 de julio de 2020.
Como consideraciones, precisó que la obligación que la parte demandante pretendía ejecutar, tuvo su génesis en la suscripción de 2 contratos celebrados en 2011 y 2012, en los que se profirieron facturas por un total de 8 servicios de salud prestados, de modo que no era de recibo el argumento de la parte ejecutante tendiente a considerar que el título ejecutivo era de naturaleza simple, en cambio, advirtió que para la conformación de la Resolución 106 como título complejo, el mandato del Programa demandante debió aportar, entre otras, copia del contrato, de las facturas, del acta de liquidación o del acto que declaró su incumplimiento.
Al determinar que ello no ocurrió, el tribunal accionado concluyó que no existió claridad ni certeza en torno a la obligación puntual que el mandato del Programa pretendió ejecutar, lo cual le restó exigibilidad en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado, situación que imposibilitó librar la orden de pago. Esta providencia se notificó a las partes el 2 de septiembre de 2022.
El Juzgado Segundo Administrativo de Turbo cumplió lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia y ordenó el archivo del expediente, en auto del 2 de febrero de 2023. 1.3. Pretensiones y argumentos de la acción de tutela La parte actora solicitó como pretensiones que este juez de tutela: (i) ampare su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, y, como consecuencia de ello (ii) deje sin efectos el auto del 1 de septiembre de 2022 que dictó el Tribunal Administrativo de Antioquia, para que, en su lugar, (iii) le ordene a este último dictar una nueva decisión en la que resuelva el recurso de apelación ajustado a los parámetros legales y jurisprudenciales.
Argumentó que el Tribunal Administrativo de Antioquia al dictar la providencia que tildó de violatoria de su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que aplicó erróneamente el numeral 3 del artículo 297 del CPACA cuando en realidad debía darle prelación al contenido del numeral 4 de la misma disposición normativa, de modo que el título ejecutivo no era el contrato de prestación de servicios celebrado entre el Programa y el municipio de Turbo, sino la Resolución 106.
Esta última, en la que el agente liquidador del Programa liquidó y precisó la cuantía dineraria de la obligación a cargo del citado municipio, acto administrativo que consideró provino del análisis de los soportes justificantes del crédito. Para sustentar lo anterior, trajo a colación el pronunciamiento que emitió la Sección Primera del Consejo de Estado en auto del 12 de marzo de 2020, en el que al resolver un recurso de apelación dentro de un proceso ejecutivo que instauró la sociedad Humana Vivir S.A E.P.S, en contra de la Nación-Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Salud y de la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y el Fideicomiso de Remanentes Humana S.A. -en Liquidación-, consideró que según prevé el numeral 4 del artículo 297 del CPACA, los actos administrativos de cuya constancia de ejecutoria se desprenda la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la entidad administrativa, constituyen auténticos títulos ejecutivos.
En tal sentido, puso de presente que no existe duda en torno a la naturaleza de la Resolución 106 como un título ejecutivo, a partir del cual el agente liquidador del Programa liquidó una deuda a cargo del municipio, sin que tal calificativo requiera de su acompañamiento con otros documentos para revestir de la connotación de título ejecutivo complejo.
En particular, determinó que el acto administrativo citado reúne los requisitos previstos en el artículo 422 del CGP, al establecer de forma clara: (i) el deudor, municipio de Turbo y el acreedor, Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia; (ii) el tipo de obligación dineraria; (iii) el valor de la misma, ascendiente a la suma de DOSCIENTOS MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS ($200.474.652); y (iv) el plazo de pago de 5 días.
No obstante, que como el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció tales presupuestos y lo relegó al aporte de documentos adicionales que no contribuirían a la configuración de los elementos propios del título ejecutivo, transgredió el artículo 11 del CGP que dispone que el juez tiene “proscrito exigir formalidades innecesarias para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia de los particulares, constituyendo una hipótesis clara de exceso ritual manifiesto”.
Aunado a ello, precisó que el aludido acto administrativo goza de presunción de legalidad, en la medida en que ni al interior del proceso ejecutivo objeto de amparo ni en el curso de otro proceso judicial externo, el municipio ejecutado discutió su validez. Para precisar lo expuesto, se remitió al contenido de la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se concertó que el acto administrativo ostenta un carácter vinculante que crea, modifica, o extingue situaciones jurídicas, razón por la que su presunción de legalidad está fundada bajo los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad.
Relató que la incursión por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia en tal defecto vulneró su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, al considerar, sin algún fundamento, que la Resolución 106 no constituyó un auténtico título ejecutivo, impidiéndole “procurar el cumplimiento a cargo del Municipio de Turbo de una prestación dineraria insoluta a su favor”.
Finalmente, manifestó que el requisito de relevancia constitucional se cumplió en el asunto, ya que resulta evidente el impacto para su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, por lo que su imposibilidad para efectuar la reclamación de un crédito frente al que legalmente tiene derecho, no reposa en una controversia meramente legal, sino que trasciende a la esfera constitucional. 1.4.
Trámite de tutela en primera instancia e intervenciones El asunto correspondió conocerlo, por reparto, al Despacho del magistrado ponente, autoridad que, en auto del 3 del marzo de 2023 admitió la solicitud de amparo de la referencia, ordenó notificar a las partes e interesados y requirió a la parte actora para que aportara documentación adicional y le otorgara mayor especificidad a su memorial de poder.
Recibió las siguientes respuestas: El Juzgado Segundo Administrativo de Turbo allegó copia digital del expediente ejecutivo, precisó que los hechos 1 a 6 de la demanda no le constaban mientras que los identificados a los numerales 7 a 10 sí eran ciertos, y sustentó que no existía mérito para la prosperidad de las pretensiones de la parte actora, pues como autoridad realizó todas las actuaciones a su cargo en aplicación debida del derecho.
Puntualizó que los datos de identificación de las partes del proceso ejecutivo podían ser consultados en dicho expediente. El Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia allegó memorial en el que aportó: (i) soporte de suscripción del contrato de mandato, a partir del que refirió acreditar que Carlos Mario Estrada Molina es el agente especial liquidador; y (ii) poder especial para actuar en el trámite de la referencia. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer del amparo constitucional deprecado por la parte actora, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Legitimación en la causa (i) Por activa. La Corte Constitucional ha considerado que las personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales, en particular “el debido proceso y el acceso a la justicia se atribuyen a las personas, naturales y jurídicas, porque son derechos que se basan en la capacidad de obrar de unas y otras, no en la naturaleza de su personalidad.
Prueba de ello es que el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, y que el artículo 229 constitucional garantiza a toda persona el acceso a la justicia”. Así pues, delimitó que “pretender excluir a las personas jurídicas de la acción de tutela para restablecer su derecho a un juicio justo, conforme a las leyes preexistentes, ante un tribunal competente y con la plenitud de las formas previstas, sería tanto como establecer presupuestos diferentes en el desenvolvimiento de la capacidad de obrar de las personas naturales, según su actuación individual u colectiva, desconociendo la protección que la Carta Política otorga al substrato humano que comportan todas las actuaciones que proyectan al hombre como ser social”.
Por tal motivo, el “Juez Constitucional no puede considerar improcedente una petición de amparo, y por ende dejar de considerar el fondo de la pretensión, aduciendo que la invocación proviene de una persona jurídica”. Sin embargo, en decisión más reciente precisó la misma Corporación que “las personas jurídicas únicamente son titulares de aquellos derechos “estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por supuesto, al ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés directo o indirecto”.
En el presente asunto, el Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia presentó solicitud de amparo de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, garantía de la que es titular dada su condición de ejecutante en el trámite ejecutivo objeto de la presente acción de tutela. En tal sentido, ejerció la solicitud de amparo por conducto de apoderado judicial, toda vez que como lo ha reconocido la Corte Constitucional “las personas jurídicas están legitimadas por activa exclusivamente a través de su representante legal o apoderado judicial”.
Ahora bien, para precisar lo atinente al acto de apoderamiento, esta Sala requirió a la abogada que manifestó actuar en representación de la parte actora, para que allegara al trámite de la referencia los documentos que permitieran colegir que Carlos Mario Estrada Molina era el agente especial liquidador del Programa liquidado, lo que lo facultaba, por disposición del numeral 1 del artículo 9.1.1.2.4 del Decreto 2555 de 2010, para actuar como representante legal de la intervenida.
En tales términos, la abogada aportó las resoluciones 153 del 11 de mayo de 2016 y 000923 del 10 de abril de 2017, actos administrativos firmados por el referido en su condición de agente especial liquidador, así como el poder especial que le fue conferido por Verónica Barrera Galindo, mandataria del Programa, para ejercer la representación en el presente proceso constitucional.
Conforme lo expuesto, en la presente oportunidad no subsiste discrepancia en torno al hecho de que Carlos Mario Estrada Molina es el agente especial liquidador del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, por lo que, en principio, este último estaría legitimado por activa como representante legal.
Ahora bien, en tal sentido, el señor Estrada Molina suscribió válidamente el contrato de mandato con representación número 20160253 con Verónica Barrera Galindo, quien a su vez le otorgó poder especial a la abogada Laura Estephania Huertas Montero, para los fines de este mecanismo de acción de tutela. En este punto, conviene traer a colación dos precisiones relevantes: (i) el contrato de mandato con representación le otorgó el alcance a Verónica Barrera Galindo de representar judicialmente al Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia; y (ii) la cláusula quinta del mentado contrato estableció una vigencia máxima de 5 años a partir de su suscripción, prorrogables automáticamente si subsistían recursos pendientes de tramitar.
Así pues, Verónica Barrero Galindo estaba facultada para otorgar poder especial en nombre del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, pues como el contrato de representación se firmó el 1 de abril de 2016, el mandato se encontraba vigente para el momento en que la parte interpuso la demanda ejecutiva, cuestión que se hace extensiva a este mecanismo de tutela.
En línea con lo expuesto, es dable reconocer frente al estudio de la legitimación en la causa por activa que la acción de tutela está prevista como un mecanismo para reclamar una protección inmediata de garantías iusfundamentales predicables de las personas jurídicas al estar las mismas relacionadas con “su existencia o actividad”, por lo que al margen de la existencia legal actual del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, la titularidad frente al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia está dada por la posibilidad que tuvo esta última de intervenir en el proceso ejecutivo, cuyas decisiones de instancia pretende discutir en este asunto.
En tal sentido, quedaría superado el presupuesto atinente a que la reclamación propende por la faceta iusfundamental de la que es titular el accionante en calidad de parte ejecutante, con independencia de una precisión en torno a si la parte actora es el mandato en sí mismo o el Programa como persona jurídica sobre la que se inició un trámite posterior a su liquidación, pues tal diferenciación vendría irrelevante para los fines propuestos.
A partir de ello, como esta Sala encuentra que se configura el requisito de legitimación en la causa por activa, procederá, en la parte resolutiva de la presente providencia, a reconocerle personería a la abogada Laura Estephania Huertas Montero identificada con cédula de ciudadanía número 1.010.209.600 de Bogotá y Tarjeta Profesional número 275.553 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en representación de la parte actora, conforme a los límites fijados por el memorial de poder que aportó. (ii) Por pasiva.
En el asunto de la referencia también quedó acreditada la legitimación en la causa por pasiva, ya que el Tribunal Administrativo de Antioquia fue la autoridad que conoció en segunda instancia el proceso ejecutivo, por lo que dictó la providencia del 1 de septiembre de 2022, a la que la parte actora le atribuyó la vulneración de su derecho fundamental.
Superado el requisito de procedibilidad relativo a la legitimación en la causa, esta Sala continuará con el estudio de los presupuestos restantes. 2.3. Procedibilidad de la acción La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Tales condiciones son: (i) que la cuestión sea de relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance; (iii) que se cumpla el principio de inmediatez; (iv) si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; (v) que se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales (vi) que no se trate de una tutela contra otra tutela”.
Así, una vez verificado el cumplimiento de los presupuestos que la determinan, procede definir la problemática que el actor plantea en función de los defectos atribuidos a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Esta Sala constatará si en el caso sub judice se encuentra superado el requisito de relevancia constitucional, para lo que realizará un recuento del mismo, que después aplicará al caso en concreto.
En lo que respecta a este requisito, la Corte Constitucional indicó que este propende por que la acción de tutela tenga un carácter excepcional que salvaguarde los principios de autonomía e independencia judicial, de modo que, como las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada "el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
En tal sentido, desarrolló los postulados que se deben observar para su acreditación, de modo que el juez debe analizar: i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, lo que implica que el “asunto debe ser trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación y alcance del contenido de los derechos fundamentales”. ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico.
Frente a este punto, un asunto carece de relevancia constitucional, entre otros supuestos, cuando “se limita a la mera determinación de aspectos legales de derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma de rango reglamentario o legal salvo que de esta se desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales”.
En tales términos, la jurisprudencia ha sido enfática en precisar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales, lo que implica que “no basta con la sola referencia a la afectación de las garantías superiores para encontrar probada la relevancia constitucional, pues la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental”.
Tal “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”. 2.4. En el caso en concreto, la parte actora puso de presente que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió, principalmente en un defecto sustantivo y, en conexidad, uno procedimental por exceso ritual manifiesto.
Lo anterior, toda vez que aplicó equívocamente el numeral 3 del artículo 297 del CPACA cuando debía emplear el contenido del numeral 4 de la misma disposición, bajo la consideración de que el título ejecutivo no era el contrato de prestación de servicios, sino la Resolución 106, acto administrativo que por sí solo es constitutivo de un título ejecutivo de carácter simple, mismo que además está amparado por una presunción de legalidad al no haber sido demandada su validez ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme lo dispone la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Para ampliar lo anterior, trajo a colación el contenido de un auto del 12 de mayo de 2020 en el que la Sección Primera del Consejo de Estado reparó en la naturaleza del acto administrativo como título ejecutable a la luz de lo previsto en el numeral 4 del artículo 297 del CPACA, a lo que añadió que revisada la Resolución 106, esta reunió los requisitos contenidos en el artículo 422 del CGP, en particular al establecer de forma precisa: (i) el deudor;
(ii) el tipo de obligación; (iii) el valor, y (iv) el plazo de pago. Finalmente, concretó que tal imprecisión normativa llevó a que el Tribunal Administrativo de Antioquia transgrediera el artículo 11 del CGP, que proscribe para el juez su condicionamiento a las formalidades propias del proceso en detrimento de los derechos fundamentales, por lo que incurrió en un exceso ritual manifiesto.
Así pues, indicó que la accionada afirmó, sin fundamento alguno, que la Resolución 106 no era un título ejecutivo, lo que impidió su acceso efectivo a una prestación dineraria a su favor. Conforme lo expuesto, esta Sala reconoce que el Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia planteó el principio de tales reproches en sede ordinaria y como sustento del recurso de apelación, puntualmente, al afirmar que la Resolución 106 era un título ejecutivo que contenía una obligación clara, expresa y exigible, acto simple que no requería de documentos adicionales y que el juzgado de primera instancia desconoció la presunción de legalidad que es propia del mentado acto administrativo.
Bajo tal parámetro se pronunció el Tribunal Administrativo de Antioquia, que consideró que la génesis de la obligación a ejecutar emanó de 2 contratos, en los que se profirieron facturas por un total de 8 servicios de salud, razón suficiente para considerar que el título ejecutivo en el asunto era de carácter complejo, lo que impedía que el solo aporte de la Resolución 106, supliera el elemento de exigibilidad necesario para dictar mandamiento ejecutivo en contra del municipio de Turbo.
En contrariedad, destacó como imprescindible el deber que tenía la parte ejecutante de aportar, entre otras, la copia del contrato, de las facturas, del acta de liquidación o del acto que declaró su incumplimiento, para tener por acreditados los requisitos que exige el numeral 3 del artículo 297 del CPACA. Puesto de presente lo anterior, esta Subsección colige que la parte accionante replicó en su demanda de tutela el contenido de las inconformidades que planteó al interior del trámite ejecutivo, sin que hubiera concretado cuál fue el elemento puntual del núcleo esencial de su derecho fundamental que desconoció el tribunal accionado al realizar la precitada interpretación normativa.
Adicionalmente, esta judicatura reconoce que la discrepancia que le asiste a la parte actora en torno a la interpretación sobre la que se fundó la decisión del 1 de septiembre de 2022, viene precedida de la impertinencia de la normativa adaptable para resolver su situación litigiosa concreta, al considerar que la aplicación que le otorgó el juzgador no se adecuó a sus circunstancias fácticas.
No obstante, tal reparo, más allá de estructurar un verdadero cargo de defecto sustantivo, -consideración que proviene de que la parte actora no ahondó en una interpretación irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa de la normativa citada-, da cuenta de la utilización de la acción de tutela como un mecanismo para poner en tela de juicio la facultad que le asiste al juez que conoce del proceso ejecutivo de interpretar el título de la misma naturaleza, para, a partir de ello, verificar el cumplimiento de los requisitos que dispone el artículo 422 del CGP.
Así, con fundamento en tal constatación, le corresponde al juez ejecutivo adoptar una de tres alternativas: (i) librar el mandamiento ejecutivo, cuando encuentre que se probó la existencia de una obligación clara, expresa y exigible; (ii) negar la orden de pago, al omitir la demanda aportar el título ejecutivo simple o complejo; y (iii) ordenar la práctica de diligencias previas, de modo que una vez realizadas proceda, bien con el mandamiento ejecutivo o con la negativa del mismo.
Puntualmente, la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el deber que le asiste al juez que conoce del proceso ejecutivo, ha sido clara en reconocer que: “(…) le corresponderá, primero, verificar si existe título ejecutivo y si está debidamente integrado. Luego, deberá examinar si el título contiene una obligación clara expresa y exigible a cargo de una entidad pública y si la obligación consiste en una prestación de dar, hacer o no hacer.
En otras palabras: el juez tiene plena facultad para examinar no sólo los requisitos formales, sino las exigencias que están relacionadas con las condiciones de certeza, exigibilidad, claridad y legalidad del título ejecutivo (requisitos sustanciales). El ejercicio de esa facultad cobra mayor importancia cuando se trata de un título ejecutivo complejo, por cuanto el juez debe revisar cada uno de los documentos que lo conforman para determinar si la parte ejecutada incumplió la obligación”.
(La Sala subraya). También ha precisado que los títulos ejecutivos se catalogan en simples y complejos, estos últimos caracterizados porque: “la obligación consta en varios documentos que constituyen una unidad jurídica, en cuanto no pueden hacerse valer como título ejecutivo por separado”. Particularmente, frente a esto último se ha destacado que “por regla general cuando la obligación que se cobra deviene de un contrato estatal, el título ejecutivo es complejo en la medida que no está conformado solo por el contrato, sino por otros documentos como el compromiso de pago, actas y facturas elaboradas por la administración y el contratista, en las que exista una obligación a favor del contratista y sea posible deducir de manera manifiesta tanto su contenido como su exigibilidad”.
En consonancia con lo expuesto, esta Subsección advierte que la finalidad de la parte actora, al interponer el presente amparo, es cuestionar la manera como el juez del ejecutivo exigió la conformación del título complejo y, en tal sentido, empleó la norma aplicable cuando la obligación proviene de un contrato estatal. Pretende así, la accionante, manifestar su inconformidad con las decisiones judiciales para imponerle al Tribunal Administrativo de Antioquia una lectura alternativa del artículo 297 del CPACA, para que, en vez de aplicar el numeral 3 de dicha disposición, le de prevalencia a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo ibidem, pasando por alto no solo la literalidad del citado contenido legislativo, sino el discernimiento puntual que realizó en torno a la fuente de la obligación que se pretendió ejecutar.
En la misma línea, esta magistratura reconoce que el desconocimiento del artículo 11 del CGP resulta insuficiente para estructurar un cargo de defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por lo que la parte actora más que cuestionar un apego irrestricto del Tribunal Administrativo de Antioquia a las normas procesales, lo que critica es la incompatibilidad de las disposiciones legales aplicables para resolver su controversia.
En dicho plano, el argumento relativo a que la accionada omitió sustentar el por qué la Resolución 106 no constituía directamente un título ejecutivo, además de carecer de sustento en la transgresión de alguna garantía constitucional, desconoce lo que se discutió y resolvió en la controversia ejecutiva, por lo que queda subsumido en las consideraciones precedentes sobre el defecto sustantivo, al tratarse de una simple inconformidad.
Así pues, los reparos estudiados quedan reducidos a una mera discrepancia de orden legal de la controversia ejecutiva sin la entidad necesaria para advertir una afectación desproporcionada para el núcleo esencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, en contraposición, se inmiscuyen de forma directa y sin sustento de trascendencia constitucional, en la autonomía y en la independencia judicial del juez que conoció del proceso ejecutivo.
En tales términos, esta Sala considera que la finalidad del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia es utilizar la acción de tutela, por un lado, como una instancia adicional a las surtidas en el trámite ejecutivo, para desconocer la oportunidad procesal de integración del título ejecutivo complejo y, por otro, para propender por el acceso a una pretensión dineraria, finalidad para la que no está previsto el mecanismo de amparo.
En conclusión, esta judicatura reconoce que el asunto propuesto no tiene la entidad de interpretar, aplicar, o desarrollar el alcance del estatuto superior a la luz del núcleo esencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, queda reducido a una discrepancia en torno a la interpretación de una norma legal que es propia de la controversia ejecutiva, y, en tales términos, no demuestra una afectación desproporcionada para la garantía iusfundamental invocada que amerite una intervención de fondo por este juez constitucional.
Más aún, cuando este último no está llamado a suplir las competencias del juez del proceso ejecutivo para definir, en términos del interés de la parte ejecutante, cuál es la fuente de la obligación, y clasificar bajo tal supuesto de hecho, el título ejecutivo como uno de carácter simple o complejo. Lo hasta aquí planteado permite colegir a esta Sala de tutela, que la decisión estuvo debidamente sustentada, razonada y que fue expedida respetando los derechos fundamentales de quienes acudieron al juez del ejecutivo.
Aunado a lo anterior, es importante referir tal y como la Corte Constitucional lo ha consignado en distintos pronunciamientos, que el juicio que realiza el juez de tutela cuando revisa una providencia judicial, es de validez y no de corrección de la misma, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación normativa que dieron origen a la controversia, de manera tal que prime la interpretación que el accionante le da a su derecho, desconociendo la estructura de la administración de justicia y los principios de independencia y autonomía judicial.
Por las razones presentadas, esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo que presentó el Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR improcedente la solicitud de amparo que presentó el Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Liquidado de la Caja de Compensación Familiar de Comfenalco Antioquia, en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. RECONOCER PERSONERÍA a la abogada Laura Estephania Huertas Montero identificada con cédula de ciudadanía número 1.010.209.600 y Tarjeta Profesional número 275.553 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en nombre y representación de la parte actora en el presente trámite constitucional.
TERCERO. NOTIFICAR esta decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
CUARTO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no fuere impugnada. Notifíquese y Cúmplase,