Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03591-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03591-00 Demandante: YEFFERSON MURILLO MOSQUERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA QUINTA DE ORALIDAD Tema: Tutela contra providencia judicial.
Relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la acción de tutela de la referencia consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, en consonancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo El señor Yefferson Murillo Mosquera, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de gratuidad.
Consideró vulneradas dichas garantías por cuanto el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad mediante providencia de 11 de junio de 2024, confirmó la sentencia proferida por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín de 8 de noviembre de 2022, y no condenó en costas1. 1 En el proyecto se afirma que la tutela es porque en segunda instancia del proceso ordinario «no se le condenó en costas», sin embargo, luego de analizar el escrito de tutela lo que se puede inferir es que esta se presenta porque el fallo de segunda instancia confirmó en su integridad la providencia de primera, lo que incluyó la condena en costas.
Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03591-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2 Pretensiones En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: «Solicitó que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA (sic) MAGISTRADO PONENTE JULIANA NANCLARES MARQUEZ radicado 0500133330272022000599012 el numeral segundo donde no condena en costas en esta instancia»3. 1.3.
Hechos La solicitud se sustenta en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: El señor Yefferson Murillo Mosquera presentó demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Antioquia.
En dicha demanda solicitó se condenara a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en la Ley 50 de 1990 en su artículo 99 equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo. En primera instancia, el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, mediante providencia del 8 de noviembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, razón por la cual el extremo activo interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Quinta de Oralidad que mediante providencia del 11 de junio de 2024, confirmó el fallo de primera y en donde con relación a la condena en costas manifestó: «Atendiendo a que el asunto fue objeto reciente de unificación mediante la sentencia SUJ-032-CE-S2-2023, la Sala considera que, en los asuntos tramitados hasta antes de esa fecha, en los que se adopta la decisión de instancia en virtud de los efectos retrospectivos de la sentencia de unificación, no debe haber condena en costas a la parte vencida». 2 El radicado que aparece en el expediente es el 05001-33-33-025-2022-00066-00/01 3 Transcripción original Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03591-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló entonces que, la entidad judicial accionada omitió dar un debido proceso al curso que tomó el tema de la sanción de la Ley 50 de 1990 y no se tuvo de presente el caso objeto de revisión de dicha sentencia y donde se condenó en costas. 1.4.
Sustento de la vulneración El accionante manifestó que la autoridad accionada no tuvo en cuenta que no aparecen probados gastos judiciales sufragados por la entidad demandada ya que se trata de un asunto de puro derecho y tampoco aparece probada la temeridad o la mala fe. Indicó, que el artículo 188 del CPACA no impone una obligación perentoria de asignar condena en costas y agencias en derecho, pues el deber que de allí se desprende es la de emitir un pronunciamiento al respecto conforme a la valoración del discurrir del debate procesal.
Hizo mención al artículo 229 de la Carta Política que garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia y que en lo relativo a la condena en costas, existía una divergencia jurisprudencial por la ausencia de una línea de decisión consolidada o unificada frente al tema. 1.5. Trámite Por auto del 16 de julio de 2024, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Oralidad, para que, si lo consideraba del caso, intervinieran en el presente proceso en calidad de accionados.
Asimismo, se dispuso vincular como terceros interesados al Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, a la Nación- Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al departamento de Antioquia, para que efectúen las manifestaciones que consideren pertinentes. 1.6. Intervenciones 1.6.1.
Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Oralidad. La magistrada ponente solicitó declarar improcedente el amparo invocado por no encontrarse superados los requisitos de procedibilidad en especial el de relevancia constitucional. Expresó que el actor no trajo como reparo lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, de tal forma que no podía pronunciarse al respecto. 1.6.2.
Juzgado 25 Administrativo del Circuito judicial de Medellín. El titular del despacho manifestó que, revisado el expediente, se observa que Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03591-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la sentencia de primera instancia se encuentran debidamente planteados todos los argumentos de hecho y de derecho que sustentaron la posición del Juzgado, tesis que fue adoptada en segunda instancia. Señala que lo que se controvierte es la motivación y la decisión adoptada en ambas instancias sobre las costas procesales, lo que a todas luces pretende convertir la acción de tutela en una tercera instancia. Manifestó que esta acción de amparo no reviste de relevancia constitucional ya que lo que se pretende se circunscribe a un asunto puramente económico el cual pretende dejar sin efecto la condena en costas fijada por su despacho.
Por lo anterior, solicitó se declare improcedente la acción de tutela o subsidiariamente se nieguen las pretensiones de la misma por no existir vulneración alguna de los derechos fundamentales deprecados. 1.6.3. FIDUPREVISORA S.A. (Como Administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) a través de su coordinadora de tutelas y luego de exponer la normativa correspondiente en lo que concierne a la condena en costas, solicitó declarar improcedente la acción de tutela para solicitar la revocatoria de dicha condena, como quiera que el despacho sancionó a la parte vencida en el proceso y en la medida de su comprobación alienándose tal y como lo establece la norma.
Así mismo, solicitó se le desvinculara del proceso toda vez que esta es solamente una administradora de recursos públicos como también al Ministerio de Educación Nacional, comoquiera que no tiene competencia dentro del presente trámite. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, 2.2.3.1.2.1 numeral 5° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el numeral 1° del Decreto 333 de 2021 y 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa Fiduprevisora S.A solicitó su desvinculación al considerar que solamente es una administradora de recursos públicos, adicionalmente requirió la desvinculación del Ministerio de Educación por cuanto no tiene competencia en este trámite. La Sala denegará dichas peticiones, por cuanto sus Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03591-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vinculaciones se efectuaron en calidad de terceros interesados en las resultas del presente trámite constitucional, por haber conformado el extremo demandado del proceso ordinario cuya providencia se cuestiona por esta vía. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala analizar si la solicitud de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de superarse lo anterior, deberá verificar si el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Oralidad, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de gratuidad al proferir sentencia en la cual confirmó el fallo de primera instancia incluyendo la condena en costas.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se analizará, iii) el fondo del reclamo. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20124, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: «…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»5 (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. 4 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. 5 Ibídem. Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03591-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.
En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.
Estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe precisar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 reiteró que este presupuesto “protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales” y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03591-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «( ) (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.» (Destacado por la Sala) En concordancia con lo anterior, dicha Corte indicó en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019 que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico” y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, es decir, las relativas a un derecho de índole económico6 deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite7, comoquiera que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”8, so pena de involucrarse en cuestiones que le corresponden definir a otras jurisdicciones.
En tales condiciones, se advierte que la controversia planteada por el señor Yefferson Murillo Mosquera versa sobre una cuestión de interpretación de tipo legal, que no impacta la garantía de derechos fundamentales sino patrimoniales, por cuanto considera que el Tribunal accionado vulneró los derechos fundamentales invocados al confirmar el fallo de primera instancia incluyendo la condena en costas.
Lo anterior dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio y el departamento de Antioquia. Cabe señalar que la Corte Constitucional precisó que la acreditación del requisito de la relevancia constitucional “supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel” y que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: «(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional9 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad10;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que 6 No en todos los eventos en que se denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente, pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia” 7 Sentencia T-606 de 2000. 8 Ibidem 9 Sentencia C-590 de 2005. 10 Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008.
Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03591-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afecten los derechos fundamentales11 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces12».
(Destacado por la Sala) Así pues, también se encuentra que las inconformidades planteadas por la parte actora en el escrito de tutela esta encaminadas a cuestionar la interpretación dada respecto a la condena en costas, las cuales no fueron objeto de controversia en la apelación presentada y la cual fue dirimida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En este orden de ideas, la Sala declarará improcedente la solicitud de tutela toda vez que el reclamo del señor Yefferson Murillo Mosquera carece de relevancia constitucional, en atención a que lo pretendido es convertir este mecanismo de amparo en una instancia adicional al proceso ordinario para que se resuelva una controversia que se reduce a un debate estrictamente legal y económico.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, II. FALLA PRIMERO: Deniégase las solicitudes de desvinculación elevada por Fiduprevisora S.A SEGUNDO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el señor Yefferson Murillo Mosquera contra el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Oralidad, por no superar el requisito de la relevancia constitucional.
TERCERO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente 11 Sentencia C-590 de 2005. 12 Sentencia T-102 de 2006. Demandante: Yefferson Murillo Mosquera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03591-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»