1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-02523-00 Accionante: ÁNGELA ANDREA CIFUENTES ACUÑA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La parte actora acudió a la acción de tutela con el propósito de que se estudie nuevamente si se presentó relación laboral / TERCERA INSTANCIA – Se pretende reabrir la discusión definida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la acción de tutela instaurada por la señora María del Carmen Calle Ruiz, de conformidad con lo consagrado en el Decreto 333 del 20211. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 30 de abril de 2025, la señora Ángela Andrea Cifuentes Acuña, en nombre propio, presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a “la igualdad de trato ante las autoridades (…), prevalencia del derecho sustancial, tutela judicial efectiva y los principios generales del trabajo consagrados en el art. 53 constitucional, particularmente la primacía del contrato realidad y el trabajo en condiciones digas (sic) y justas” los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Hechos relevantes 2.

La actora prestó sus servicios a la ESE Centro de Salud Nuestra Señora del Rosario de Chivatá durante los años 2015 y 2016, desempeñándose como odontóloga en una de sus sedes. Las condiciones de su vinculación, incluidos los horarios y el número de pacientes a atender, eran determinadas directamente por la entidad. 3. El 14 de junio de 2016, la señora Cifuentes informó a la Gerencia de la ESE su estado de embarazo.

Posteriormente, el 30 de junio de ese mismo año, la entidad le comunicó verbalmente que no renovaría su contrato, razón por la cual continuaría laborando únicamente hasta el 31 de diciembre de 2016. La accionante señaló que 1 Que ingresó al despacho para fallo el 19 de mayo de 2025. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02523-00 Accionante: Ángela Andrea Cifuentes Acuña Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 2 tal decisión se adoptó sin contar con la autorización previa del Inspector de Trabajo, requisito indispensable para la terminación del vínculo laboral en el marco de una protección reforzada por maternidad. 4.

El 2 de enero de 2017, hizo entrega formal del consultorio odontológico junto con los elementos suministrados para el desarrollo de su labor, y el 31 de enero del mismo año dio a luz a su hijo. No obstante, al no recibir el pago correspondiente a la licencia de maternidad, presentó un derecho de petición solicitando el reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre el 4 y el 29 de mayo de 2015, y entre el 1º de marzo y el 31 de diciembre de 2016, así como el pago de las prestaciones sociales a que tenía derecho.

Dicha solicitud fue negada mediante el Oficio ESECH-005 del 15 de enero de 2018. 5. Con fundamento en lo anterior, instauró una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con miras a que se declarara la existencia de una relación laboral de carácter legal y reglamentario en los períodos mencionados con la E.S.E, con el consecuente pago de los emolumentos reconocidos a un servidor público que desempeñe funciones similares.

También pidió que se ordenara la compensación de los aportes al Sistema de Seguridad Social en salud, pensión y riesgos laborales; el reconocimiento de la licencia de maternidad por 18 semanas conforme a la Ley 1822 de 2017; el pago de la correspondiente indemnización por maternidad, equivalente a la remuneración dejada de percibir entre la fecha efectiva de retiro y los 60 días posteriores al parto, y el reintegro al cargo con el consecuente pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir. 6.

El conocimiento del proceso correspondió al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja, que mediante sentencia del 14 de octubre de 2021 resolvió: i) declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio ESECH-005 del 15 de enero de 2018, por el cual se negó el reconocimiento de los derechos laborales reclamados; ii) declarar la existencia de una relación laboral en los períodos comprendidos entre el 4 y el 29 de mayo de 2015, y entre el 30 de marzo (sic) y el 31 de diciembre de 2016; iii) declarar improcedente el reconocimiento y reembolso de determinados conceptos solicitados; iv) condenar a la entidad demandada, a título de restablecimiento del derecho, a liquidar y pagar a favor de la actora las prestaciones correspondientes a un empleado de planta; v) ordenar que, de existir diferencias entre los aportes al sistema pensional efectuados y los efectivamente debidos, se realice la liquidación y traslado al fondo correspondiente, con base en el IBC aplicable; vi) declarar ineficaz la desvinculación de la odontóloga; vii) ordenar el reconocimiento y pago de la licencia de maternidad por 18 semanas; viii) indexar mensualmente las sumas a favor de la demandante conforme al artículo 187 del CPACA; ix) negar las demás pretensiones; y x) otras disposiciones adicionales. 7.

Inconforme con dicha decisión, la ESE Centro de Salud Nuestra Señora del Rosario de Chivatá interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sala de Decisión No. 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá a través de sentencia del 22 de octubre de 2024, en la que revocó la providencia de primera instancia y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-02523-00 Accionante: Ángela Andrea Cifuentes Acuña Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 3 8. Fundamentó su decisión en que la actora no acreditó el elemento de subordinación, el cual resulta esencial para la configuración de una relación laboral de carácter legal y reglamentario.

En consecuencia, no se configuraban los presupuestos necesarios para anular el acto administrativo demandado ni para reconocer los derechos laborales pretendidos. Pretensiones 9. Solicita la parte accionante lo siguiente (transcripción literal): “1. Vincular procesalmente: Juzgado 12 Administrativo de Tunja y a la ESE Centro de Salud Nuestra Señora del Rosario de Chivatá como interesados en el presente proceso constitucional. 2.

Amparar los derechos fundamentales al debido proceso (Art.29 Const), a la tutela judicial efectiva (art. 229 superior), y al principio de igualdad de trato ante las autoridades (art. 13Const.), del accionante, vulnerado por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 3. Dejar sin efecto la sentencia emitida en segunda instancia el 22 de octubre de 2024, notificada el 30 de octubre de esa calenda, por la Sala de Decisión No 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del proceso No.15001333301220180009401, en virtud de la cual negó las suplicas de la demanda. 4.

Ordenarle al Despacho accionado a emitir nueva providencia en donde se respeten los derechos fundamentales de la parte actora, respetando el debido proceso, la tutela judicial efectiva y particularmente el principio de igualdad de trato ante las autoridades, teniendo en cuenta los pronunciamientos de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia sobre la materia.” Fundamentos de la demanda de tutela 10.

La parte demandante sostuvo que existía una relación laboral con la ESE, toda vez que prestaba sus servicios utilizando los insumos y herramientas proporcionados por la entidad, cumplía un horario establecido, recibía una remuneración periódica y estaba sujeta a las órdenes impartidas por la misma. Además, debía presentar informes periódicos sobre las actividades, consultas y servicios prestados a los usuarios.

No obstante, durante el tiempo en que estuvo vinculada mediante contrato de prestación de servicios, no recibió el pago de prestaciones sociales ni se realizaron aportes al sistema de seguridad social integral (salud, riesgos laborales y pensión), como sí ocurría con otros servidores públicos que desempeñaban funciones similares en el mismo centro de salud. 11.

Indicó que el fallador de segunda instancia desconoció el principio de igualdad en el trato por parte de las autoridades, así como los principios generales Radicación: 11001-03-15-000-2025-02523-00 Accionante: Ángela Andrea Cifuentes Acuña Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 4 del trabajo consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política, particularmente la primacía de la realidad sobre las formalidades y el derecho a condiciones laborales dignas y justas.

Destacó que tanto el Consejo de Estado como la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional han desarrollado jurisprudencia sobre la aplicación de la Recomendación 198 de 2006 de la OIT, orientada a erradicar relaciones laborales encubiertas que menoscaben el trabajo digno. 12. Si bien reconoció que la Sección Segunda del Consejo de Estado no está obligada a acoger el precedente de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, afirmó que sí debe considerar la aplicación de los principios constitucionales en materia laboral y, en particular, la Recomendación 198 de 2006 de la OIT, que contiene criterios sobre los indicios y presunciones de subordinación en relaciones laborales encubiertas o bajo la figura del “contrato realidad”.

En respaldo de su postura, citó sentencias de la Corte Constitucional como la C-154 de 1997, la SU- 448 de 2016 y la SU-040 de 2018, que definen el contrato de prestación de servicios como una figura de carácter excepcional, temporal y eminentemente técnico, en la que debe primar la autonomía e independencia técnica y científica del contratista. 13.

Sostuvo que la Sala Laboral de la Corte Suprema ha construido abundante jurisprudencia en torno a la duda razonable sobre la subordinación en relaciones contractuales, acogiendo los lineamientos de la Recomendación 198 de la OIT, como ocurre en la sentencia SL305 de 2024. También el Consejo de Estado ha aplicado dichos lineamientos, entre otros en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021, en la cual no solo se analizaron los indicios de subordinación, sino que se efectuó un examen constitucional sobre la utilización del contrato de prestación de servicios, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

Allí se enfatizó que: (a) dicho contrato solo puede celebrarse por el término estrictamente necesario para desarrollar actividades relacionadas con la administración o el funcionamiento de la entidad, sin cubrir necesidades permanentes; (b) en el caso de personas naturales, debe justificarse en los estudios previos por qué no puede realizarse con personal de planta y por qué se requiere conocimiento especializado; y (c) debe garantizarse la autonomía del contratista. 14.

Agregó que la Ley 65 de 1967, el artículo 1° del Decreto 3074 de 1968 y el Decreto 1042 de 1978, así como jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, prohíben expresamente el uso del contrato de prestación de servicios para el desempeño de funciones propias o permanentes en entidades públicas. 15. Reprochó que el Tribunal Administrativo de Boyacá omitió considerar los precedentes de las Altas Cortes y la aplicación de la Recomendación 198 de la OIT, en contravía de los principios constitucionales del trabajo, la primacía de la realidad sobre las formalidades y el derecho a condiciones laborales dignas y justas. 16.

De otro lado, explicó que si bien el Tribunal no negó que la actora desarrollaba funciones misionales de la entidad, consideró que ello no impedía la celebración de Radicación: 11001-03-15-000-2025-02523-00 Accionante: Ángela Andrea Cifuentes Acuña Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 5 contratos de prestación de servicios, al estimar que el cargo no era de carácter permanente, sino temporal, durante el periodo comprendido entre 2016 y 2018. 17.

Asimismo, la parte demandante expuso los puntos que buscaban desvirtuar los fundamentos de la sentencia del Tribunal, especialmente en cuanto al principio de primacía del contrato realidad y a la presunción de subordinación. Señaló que la prueba indiciaria y las presunciones constituyen medios de prueba indirectos válidos, reconocidos por la jurisprudencia y coherentes con la Recomendación 198 de la OIT, los cuales fueron analizados en el caso concreto2. 18.

De otra parte, mencionó que el relato de la testigo Elizabeth Corredor Soler corroboró que se trataba de una relación subordinada, dado que trabajó en un tiempo en la ESE Centro de Salud Nuestra Señora del Rosario de Chivatá como auxiliar de enfermería y frente a la declaración del señor Jaime Rivera López fue tachado por sospecha por ser funcionario de esa entidad, siendo evidente que faltó a la verdad al señalar que asistía solo 3 días a la semana, cuando los demás afirmaron que la prestación del servicio se daba los 5 días a la semana y los días sábados en vacunación. 2 “a) no fueron excepcionales las labores de la demandante, poco comunes o de poca frecuencia; al contrario, según se desprende de los testigos, el servicio de Odontología era una actividad permanente de la ESE demandada, e incluso este cargo sí estaba en la planta de personal así sea temporal atendiendo los pocos pacientes del Municipio; b) En este punto, como lo desarrollaremos más adelante, la intención del constituyente primario y del legislador no ha sido convertir al contrato de prestación de servicios como instrumento con el cual se vincule permanentemente a personas por varios años para desempeñar lasmismas funciones de empleados públicos o realizar actividades misionales de la entidad; c) Tampoco hubo Temporalidad, mi representada estuvo por más de 2 años, desarrollando la misma actividad como odontóloga de la ESE de Chivatá con exactamente el mismo objeto contractual, de hecho la demandante fue nombrada como tal en calidad de empleada pública desarrollando exactamente las mismas funciones; d) La relación contractual no se caracterizó por la independencia y autonomía de la contratista, pues estuvo sujeta al cumplimiento de horario, llamados de atención y órdenes, así mismo la dotación, carnet y herramientas de trabajo la suministraba la entidad; e) El control y supervisión de otra persona (CSJ SL4479-2020): La demandante estuvo bajo el control y supervisión de la accionada, debía rendir informes, así como cumplir varias obligaciones derivadas del contrato de la cual no se puede predicar autonomía e independencia no sólo las relacionadas con la atención al público, toma de muestras, participación en jornadas de prevención, estar disponible a las urgencias odontológicas, propias de su actividad como odontóloga; f) la disponibilidad del trabajador (CSJ SL2585-2019): Además de la jornada laboral, se demostró con todas las testigos que la demandante debía estar disponible para urgencias en las noches y los fines de semana; g) la concesión de vacaciones (CSJ SL6621-2017);

Sobre este aspecto, la entidad accionada le permitió a la demandante que se ausentara durante el tiempo que estuvo en etapa de alumbramiento de su hijo en, y una vez sucedió el parto se reincorporó laboralmente a la entidad; h) cierta continuidad del trabajo (CSJ SL981-2019); La actora estuvo poco más de 2 años prestando las mismas funciones de odontóloga en el dispensario médico de Tunja. i) el cumplimiento de una jornada u horario de trabajo (CSJ SL981-2019);

La misma juez reconoce estar debidamente demostrado el cumplimiento de horario de la trabajadora hoy demandante; j) Realización del trabajo en los locales o lugares definidos por el del beneficiario del servicio (CSJ SL4344-2020); También existe consenso respecto a este tópico de que la actora prestó sus servicios en las instalaciones de la entidad accionada. k) El suministro de herramientas y materiales (CSJ SL981-2019): También está demostrado, tanto que la misma juez lo reconoce en su sentencia, pues la entidad dotó a la demandante de carnet de identificación como bacterióloga del dispensario médico, así como le dio dotación de bata, tapabocas, guantes y demás herramientas de trabajo. l) el hecho de que exista un solo beneficiario de los servicios (CSJ SL4479- 2020);

La única beneficiaria fue la entidad pública. m) el desempeño de un cargo en la estructura empresarial (SL, 24 ag. 2010, rad. 34393); y la integración del trabajador en la organización de la empresa (CSJ SL4479-2020 y CSJ SL5042-2020). Nada más y nada menos que la demandante se incorporó a al estructura de la ESE de Chivatá como la Odontóloga, y así la recocieron sus compañeros y demás integrantes de aquella unidad médica, no de otra manera le dieron carnet que la identificaba como tal.” Radicación: 11001-03-15-000-2025-02523-00 Accionante: Ángela Andrea Cifuentes Acuña Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 6 19.

Adicionalmente, destacó que la declaración de la testigo Elizabeth Corredor Soler evidenció la existencia de una relación subordinada, dado que laboró en la ESE como auxiliar de enfermería. De otro lado, la declaración del señor Jaime Rivera López fue desvirtuada por sospecha, al ser funcionario de la entidad y afirmar que la actora solo asistía tres veces por semana, cuando otros testimonios acreditaron que trabajaba cinco días, incluyendo sábados en jornadas de vacunación. 20.

Finalmente, señaló que el Tribunal no valoró adecuadamente el precedente sobre la temporalidad del contrato de prestación de servicios, ligado al principio de planeación. A juicio de la actora, no se acreditó que los contratos celebrados respondieran a un término estrictamente necesario, ni que los estudios previos justificaran su celebración. Alegó, además, que su trabajo no se ejecutó con autonomía ni independencia, dado que utilizaba elementos de la entidad como bata, carné, guantes y otros insumos clínicos.

Añadió que, si bien reconoció haber prestado servicios para un consorcio, ello fue por un tiempo limitado, lo cual no contradice su argumento, en tanto que el artículo 2 de la Ley 269 de 1996 permite a los empleados públicos del sector salud desempeñar más de un cargo en entidades de derecho público. 21. En conclusión, afirmó que se acreditan tanto los requisitos generales como los específicos de procedencia de la acción de tutela, particularmente por la existencia de un defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente jurisprudencial, conforme fue expuesto.

Trámite en primera instancia 22. A través de auto del 5 de mayo de 2025, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia; ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Boyacá como accionado; al Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y a la ESE Nuestra Señora del Rosario Chivatá y a los demás intervinientes dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-33-33-012-2018- 00094-00/01 como terceros interesados en las resultas del proceso y ordenó a la titular del Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja que remitiera copia digital de expediente identificado con el radicado 15001-33-33-012-2018- 00094-00/01.

Intervenciones 23. El Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja remitió el enlace del expediente ordinario3. 24. La ESE Centro de Salud Nuestra Señora del Rosario del Municipio de Chivatá señaló que la parte actora no sustentó adecuadamente la existencia de una 3 El link es el siguiente: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=15001333301220180 0094001500133 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02523-00 Accionante: Ángela Andrea Cifuentes Acuña Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 7 irregularidad por parte de la primera y segunda instancia, sino que se limitó a expresar su inconformidad con la decisión de cierre sin argumentar una vulneración real de sus derechos, lo cual no puede ser objeto de análisis porque ya fueron debatidos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y existió un pronunciamiento de los jueces competentes.

Tal decisión fue clara al establecer que existía una confesión por parte de la actora al reconocer que, para la fecha de los hechos mantenía otras formas de vinculación con distintas ESE como por ejemplo la de Santiago de Tunja. Conclusión que fue reforzada en los interrogatorios en los que se evidenció que la accionante definía su propia programación y cuadro de turnos para la atención de los usuarios lo cual rompe con el criterio esencial de la subordinación. A su vez, indicó que de acuerdo con el artículo 195 de la Ley 100 de 1993 se ha establecido que las ESE se regirán por estatutos de contratación propios amparados en los regímenes excepcionales de conformidad con la Ley 80 de 1993 y el Estatuto General de Contratación Pública.

Asimismo, tales entidades desarrollan manuales de contratación autónomos, que se rigen por las disposiciones del derecho privado, por tanto es importante, entender que los contratos u órdenes de prestación de servicios celebrados así se fundamentan en el principio de libre acuerdo entre las partes, conforme a lo dispuesto en los artículo 1502 y 1602 del Código Civil Colombiano y para el caso concreto, los contratos suscritos incluyeron la figura de la autogestión por parte de la contratista.

De otra parte, expresó que no puede ser objeto de análisis la coincidencia entre la finalización del periodo de gestación de la accionante y la terminación de los efectos del contrato de prestación de servicios, debido a que el objeto del debate jurídico planteado en la demanda no fue la protección de derechos derivados de una posible situación de maternidad sino la determinación de la existencia de un contrato realidad, por tanto, si los argumentos de la parte accionante estuvieran orientados a la presunta vulneración de derechos con ocasión del estado de embarazo, habría otros mecanismos legales idóneos para su protección distintos a los que pretende invocar de manera improcedente.

Concluyó que, debía probarse ante el Tribunal que si bien la demandante presentaba actividades propias y misionales de la entidad, esa circunstancia no impedía el uso del contrato de prestación de servicios para llevar a cabo esa labor, más aun cuando no era de carácter permanente sino temporal y la demandante tenía autonomía para organizar su jornada laboral, según lo indicado en los testimonios de Jaime Rivera y Andrea Huertas siendo corroborada por la confesión de la demandante al reconocer que tenía otros compromisos laborales que le exigían conciliar requerimientos y horarios en otros lugares a través de un consorcio. 25.

El Tribunal Administrativo de Boyacá no intervino pese a estar notificado4. 4 Fue notificado a los correos electrónicos sectradmboy@cendoj.ramajudicial.gov.co y sgtadminboy@notificacionesrj.gov.co el 6 de mayo de 2025, tal como se puede observar en el índice 11 de samai. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02523-00 Accionante: Ángela Andrea Cifuentes Acuña Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 8 II.

C O N S I D E R A C I O N E S 26. La Sala de Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. 27. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que el requisito en mención tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces5. 28.

Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber6:i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 29.

En el caso bajo estudio, lo primero que advierte la Sala en la demanda de tutela, se evidencia que sus pretensiones y fundamentos están inequívocamente dirigidos a cuestionar la valoración probatoria que efectuó el Tribunal Administrativo de Boyacá que culminó con la conclusión según la cual en la relación contractual existente entre la actora con la ESE demandada no existió la subordinación necesaria para que se configurara una relación laboral encubierta que permitiera declarar la nulidad del acto acusado y el consecuente restablecimiento del derecho. 30.

En el escrito de tutela, la parte actora hizo referencia a que 1) cumplía un horario, recibía salarios, estaba presta a las órdenes dadas por ESE Centro de Salud Nuestra Señora del Rosario de Chivatá, cumplía sus servicios con los elementos de trabajo suministrados por la parte demandante; 2) que no le fue renovado el contrato y que iba a trabajar hasta el 31 de diciembre de 2016 cuando se encontraba embarazada, sin tener autorización del Inspector del Trabajo; 3) que no recibió el pago de prestaciones sociales, aportes a la seguridad social integral- salud, riesgos laborales y pensiones como dependiente y demás prestaciones equivalentes a las devengadas por empleado público del mismo cargo o categoría de ese Centro de Salud; 4) que no podía ausentarse de su lugar de trabajo y estaba 5 Corte Constitucional, Sentencia T–422 del 16 de octubre de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02523-00 Accionante: Ángela Andrea Cifuentes Acuña Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 9 sujeta a una potestad disciplinaria de las directivas de la ESE, así como también rendía informes de las actividades, consultas y servicios prestados y 5) que el relato de la testigo Elizabeth Corredor Soler corroboró que se trataba de una relación subordinada mientras que la declaración de Jaime Rivera López fue tachado por sospecha al ser funcionario de esa entidad. 31.

No obstante, la Sala advierte que en la argumentación contenida en la sentencia del 22 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Boyacá justifica las razones por las cuales tales aspectos no relevaban la existencia de una relación laboral encubierta [transcripción literal]: “(…) La Sala advierte que en el sub lite no hay discusión en torno a la configuración de dos de los elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio y la remuneración, en la medida que los argumentos expuestos por los extremos de la litis giran en torno al elemento de la subordinación. Pues bien, como se dejó sentado, para acreditar la existencia de una relación laboral – legal y reglamentaria no basta con acreditar los elementos de prestación personal del servicio y remuneración se requiere, además, que se demuestre el elemento subordinación. Ello por cuanto la misma no se presume.

La inconformidad de la ESE., recurrente, se fundamentó en las conclusiones a las que, sobre el particular, llegó el a quo, en la medida en que estima que contrario a lo considerado, en el caso no se hallaba demostrado el citado elemento y, por contera la relación laboral cuya declaración se perseguía. La subordinación laboral, en el contexto de una relación contractual de trabajo o de una legal y reglamentaria de trabajo, corresponde a la posibilidad que tiene el empleador, directamente o por conducto de sus representantes, de precisar en el contexto del objeto de esa relación y el respeto por los derechos del trabajador, la manera como se cumple con el servicio personal, no sólo en términos de cantidad y calidad sido del tiempo en que se desarrolla, que permite, entre otras, imponer cuánto trabajo desarrollan, establecer estándares en ese trabajo y programar esa labor.

Para resolver el problema jurídico planteado, conviene acudir al material probatorio obrante en el expediente, en el que se observa que el objeto de los contratos de prestación de servicios suscritos por la demandante y la ESE., demandada en los tiempos relevantes: del 4 al 29 de mayo de 2015 y del 30 de marzo al 31 de diciembre de 2016, tuvieron la misma finalidad, esto es, la prestación de los servicios profesionales en el área de odontología, a saber: Ahora, los testimonios recaudados en primera instancia, respecto del asunto que concentra la atención de la Sala dieron cuenta de: Radicación: 11001-03-15-000-2025-02523-00 Accionante: Ángela Andrea Cifuentes Acuña Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 10 • Elizabeth Corredor Soler13, testimonio decretado a instancia de petición hecha por la parte demandante, quien trabajó en el tiempo relevante de cara a la demanda, en la ESE., Centro de Salud Nuestra Señora del Rosario de Chivatá como Auxiliar de Enfermería, dio razón de los servicios que prestó la demandante como odontóloga, en unos tiempos por orden de prestación de servicios y en otros previa designación empero en uno y otro evento en las mismas condiciones; de que cumplía sus actividades en la sede de la ESE., demandada; de que lo hacía bajo las directrices emanadas de la Dirección, no sólo en cuanto a los días que debía cumplir sus actividades de lunes a viernes en horarios de la mañana o la tarde y algunos sábados en los que se cumplían campañas de vacunación organizadas por la Secretaría de Salud del Departamento; de que sólo podía ausentarse previa autorización de las Directivas, algunas tramitadas en forma verbal y otras de manera escrita, así como de que conocía que en alguna oportunidad debió atender una urgencia derivada de un estado de embarazo que presentaba y se ausentó sin que mediara autorización pero luego repuso el tiempo de ausencia, y de que la ESE., conocía, por notorio, de su estado de embarazo, además hizo aseveraciones relacionadas con las razones del retiro de las que dijo que estaban determinadas por intereses políticos, empero al ser interrogada por los fundamentos de sus aseveraciones puso de presente que eso era lo que se decía. (…) Además, en el asunto se adelantó interrogatorio con fines de confesión a la demandante y en esa oportunidad ésta aceptó, entre otras cosas, que además de las actividades que cumplía con la ESE., demandada cumplía otras actividades laborales en Tunja a través de la sociedad H & D Servicios Integrales SAS.

Y se recaudaron pruebas como la constancia expedida por la ESE., Santiago de Tunja16, que daba cuenta de que no estuvo vinculada con ella, empero ponía de presente que contrató servicios de salud con un consorcio integrado, entre otras, por la sociedad H & D Servicios Integrales SAS., por lo que bien pudo haber prestado sus servicios a través de tal sociedad.

O los acuerdos 08 de 2012, 05 de 25 de junio de 2015 y el 05 de 28 de junio de 2016, que establecieron planta de personal de la ESE., demandada, que estaba integrada, ente otros, por un empleo de odontólogo de medio tiempo17. O el informe jurado emanado de Director de la ESE., demandada, que también precisaba que en las épocas relevantes, mayo de 2015 y marzo a diciembre de 2016, la demandante cumplió actividades como odontóloga en condiciones de independencia18.

O las constancias emanadas de la EPS., Cafesalud en liquidación que dieron cuenta de que canceló a la demandante, licencia por maternidad19. El anterior material probatorio permite establecer que en el presente asunto el elemento de la subordinación, pilar de la relación laboral, no fue acreditado dado el carácter de las actividades que se contrataron - que si bien hacen parte de las propias de la entidad e incluso de las misionales, no descartaban, en cuanto a su atención, la posibilidad de hacerlo a través de contratos de prestación de servicios -, se cumplió en forma autónoma por la contratista pues la imposición de horarios y de directrices, sobre las que se hizo gravitar la alegada subordinación, no fue probada, por el contario con los testimonios, no solo de la señora Andrea Huertas Villa y del señor Jaime Rivera López, que fueron contestes en establecer la forma libre como la demandante organizaba la jornada de trabajo de medio día en algunos tiempos en la mañana en otros en Radicación: 11001-03-15-000-2025-02523-00 Accionante: Ángela Andrea Cifuentes Acuña Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 11 la tarde, además que laboraba mientas cumplía las tareas del día, atender a 12 pacientes, que se establecían conforme una agenda de citas concertada y que la vinculación se dio porque la entidad no contaba con planta de personal permanente que incluyera el empleo de odontóloga, tenía una temporal que se prorrogaba cada 6 meses, precisamente por el hecho de que se hallaba atravesando un proceso de restructuración habida cuenta del estado de inviabilidad financiera, y esos testimonios eran consecuentes frente a la razón de por qué se organizó el servicio como lo refirieron, con la confesión de la demandante que relacionaba la existencia de otros compromisos laborales en el municipio de Tunja y la necesidad de conciliar los requerimientos de uno y otro lugar, con la existencia del constancia emanada de la ESE., Santiago de Tunja que dio cuenta de que pudo laborar con un consorcio con el que contrató servicio de salud, con el informe jurado del Director que do razón de la manera como se desarrollaron los contratos relevantes y con los Acuerdos 05 de 2015 y 2016.

La Sala no puede dejar de precisar que si bien unas de las pruebas más eficaces en el propósito de demostrar el elemento de la subordinación en casos como el sub examine son los testimonios, tal como lo consideró el a quo, estos deben ser valorados en forma conjunta y con los demás medios de convicción que militan en el expediente en cuanto legal y oportunamente allegados al trámite.

En el caso, la primera instancia trascribió las versiones de los testigos pero obvió hacer una confrontación de ellas en orden a establecer qué de lo que informaron resultaba plausible y si bien precisó que en atención a la vinculación, en el tiempo relevante, el testigo Jaime Rivera López era sospechoso lo que ameritaba que “analizara de manera más rigurosa el testimonio del señor Jaime Rivera López y se le d[iera] el valor probatorio que se estimara prudente, acorde con las circunstancias del caso y los demás testimonios rendidos en la audiencia de pruebas,…” lo cierto es que no tuvo en cuenta sus aseveraciones y, por lo mismo, no les dio ningún mérito, el que tenían no sólo por razón de su consistencia interna sino de la externa; en el caso, y dado el contacto que tuvo con la situación relevante, tomando en cuenta que cumplía funciones de Tesorero y de Talento Humano de la ESE., demandada, conocía de las circunstancias que rodearon las vinculaciones de la demandante, de las que dio cuenta, y, además, esas mismas circunstancias habían sido puestas de presente por la testigo Andrea Huertas Villa, que si bien al tiempo del contrato 23 de 2016 ya no se hallaba en servicio, en todo caso, por sus funciones de gerente, conocía, así mismo, de la forma en que se vinculó la demandante.

Tampoco las confrontó con otras pruebas relevantes como las respuestas ofrecidas en el interrogatorio con fines de confesión que se adelantó a la demandante en la que dio razón de que “PREGUNTADO: ¿Además de trabajar en la E.S.E. de Chivatá, trabajaba en otra institución en el año 2015 a 2016? CONTESTÓ: En la única entidad pública que trabaje fue en la E.S.E. Chivatá, y tenía un contrato con un consorcio de medio tiempo, en las tardes y por poquito tiempo.

PREGUNTADO: ¿En qué institución trabajaba ese medio tiempo? CONTESTÓ: El contrato era con J Y D Servicios Integrados PREGUNTADO: ¿Allá su vínculo de que talante, prestación de servicios o contrato de trabajo? CONTESTÓ: No recuerdo porque fue por poco tiempo PREGUNTADO: Usted prestó sus servicios directamente o por interpuesta persona a la E.S.E Santiago de Tunja en el periodo de 2015 a 2016? CONTESTÓ: No, trabaje con JYD Servicios Integrales, le trabaje a ellos, a la E.S.E. no, incluso hay un certificado que ellos dan constancia que no fui empleada de ellos.

PREGUNTADO: En qué lugar desarrollo su actividad, en qué lugar con el consorcio. CONTESTÓ: En Tunja, de medio tiempo, en San Antonio puesto de salud…”, ni con la constancia que daba fe de que pudo trabajar en la ESE., Santiago de Tunja, en virtud de que pudo estar vinculada Radicación: 11001-03-15-000-2025-02523-00 Accionante: Ángela Andrea Cifuentes Acuña Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 12 con la sociedad J & D Servicios Integrales SAS., ni con el informe jurado del Director de la entidad accionada que reiteraba las condiciones de independencia, ni con los acuerdos 5 de 2015 y 2016 que referían que la planta de personal era temporal y se prorrogaba cada tanto.

Así las cosas, la valoración de los elementos probatorios, permiten concluir, contario a como lo hizo la primera instancia, que en el caso, la subordinación necesaria para que se configurara una relación laboral, legal y reglamentaria, que permitiera la nulidad del oficio demandado y, su consecuencia, el reconocimiento de derechos de esa naturaleza, laborales, no se cumplió, y la sentencia de primer grado que accedió a las pretensiones, amerita ser revocada. 32.

La transcripción efectuada con antelación revela que el Tribunal accionado constató que el elemento de la subordinación no se encontró acreditado en la relación contractual entre las partes, por cuanto no se probó el cumplimiento una imposición de horario ni una vigilancia típica del empleador, y que por el contrario la actora organizaba su jornada conforme a una agenda propia, además de tener otros compromisos laborales que justificaban la flexibilidad en el cumplimiento de sus tareas.

El Tribunal fundó esa conclusión en una constancia expedida por la ESE Santiago de Tunja y adicionalmente determinó que Cafesalud en liquidación, fue la entidad que canceló a la señora Cifuentes Acuña la licencia por maternidad. 33. Con base en lo anterior, el Tribunal llegó a la conclusión según la cual las actividades a las que se contrató la señora Ángela Andrea Cifuentes Acuña fueron cumplidas forma autónoma pese a que ella indicaba que existía un horario y directrices.

Igualmente, al analizar los testimonios de Andrea Huertas Villa y Jaime Rivera López, quienes contestaron la forma libre como la demandante organizaba la jornada de trabajo de medio día, sumado a que laboraba mientras cumplía tareas del día, tenía una agenda concertada y la vinculación se dio porque la entidad no contaba con planta de personal permanente que incluyera el empleo de odontóloga, coligió que el elemento de la subordinación no se encontraba presente en la relación contractual. 34.

En criterio de la Sala, los argumentos esbozados por el Tribunal Administrativo de Boyacá son razonables y no merecen ningún reproche desde el punto de vista constitucional, y aunque la parte actora no los comparta, lo cierto es que ello constituya una decisión irrazonable desde el punto de vista constitucional. 35. En este caso, la argumentación presentada por la parte actora en la demanda de tutela conduce a sostener que el propósito perseguido es, en realidad, el de obtener un pronunciamiento similar al dictado por el juez de primera instancia del proceso ordinario: el reconocimiento de la relación laboral encubierta y el pago de los emolumentos respectivos.

Para ello, acudió nuevamente a las argumentaciones que fueron materia de discusión en ambas instancias judiciales, referidas a los matices de la prestación de servicios que la accionante, en su condición de odontóloga, mantuvo con la E.S.E. demandada, lo cual evidentemente desborda los poderes atribuidos por la Constitución al juez de tutela.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-02523-00 Accionante: Ángela Andrea Cifuentes Acuña Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 13 36. Del decurso procesal anteriormente descrito, es posible identificar que la controversia sometida a estudio del Tribunal presentaba diversas complejidades que dificultaban una decisión unánime, debido a las marcadas diferencias en la valoración de las pruebas para determinar la existencia de una relación laboral caracterizada por el elemento de subordinación, propio del derecho laboral. 37.

Dichos desacuerdos, según la Corte Constitucional, no deben considerarse como errores o defectos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, ya que, en presencia de "interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica y, en ejercicio de su autonomía e independencia, cuál interpretación se ajusta mejor al caso concreto.

El juez del proceso, en el ejercicio de sus funciones, no solo goza de autonomía, sino que sus decisiones están respaldadas por el principio de buena fe, lo cual impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo que se presenten hechos que demuestren lo contrario, que la valoración de las pruebas realizada por el juez natural es razonable y legítima"7. 38.

Así las cosas, la Subsección declarará improcedente la petición de amparo por el incumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Ángela Andrea Cifuentes Acuña en contra del Tribunal Administrativo Boyacá.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: De no ser impugnada esta decisión, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 7 Sentencias T-217 de 2010 y SU-129 de 2021. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02523-00 Accionante: Ángela Andrea Cifuentes Acuña Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 14 VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.