11001031500020140149900 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N° 19 CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Asunto: Reconocimiento de derecho pensional con exceso en la cuantía fijada en la ley —literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003— SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión N° 19 decide el recurso extraordinario de revisión formulado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado el diecisiete (17) de marzo de dos mil once (2011), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 25000-23-25-000-2005-03884-01.

ANTECEDENTES 1. Antecedentes relevantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 25000-23-25-000-2005-03884-01 1.1. El veintidós (22) de abril de dos mil cinco (2005)1, el señor José Rosalino Segovia Montenegro presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la entonces Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL), con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. 21296 de 11 de 1 Folio 72 del PDF “54_ED_CUADERNOP_CUADERNO2”, contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 2 octubre de 2004 y 10625 de 7 de diciembre de ese mismo año, y 11441 de 6 de abril de 2005; con las dos primeras la entidad le negó la reliquidación de su pensión de vejez y mediante la última se dispuso reliquidarla de forma transitoria, en cumplimiento de una orden de tutela.

Además, el actor solicitó que se ordenara a la demandada liquidar nuevamente la pensión incluyendo todos los factores salariales omitidos y sin imponer como límite el de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes (smlmv) previsto en la Ley 100 de 19932. Como sustento de sus pretensiones, la parte actora narró que entre el cinco (5) de diciembre de mil novecientos setenta y tres (1973) y el treinta (30) de agosto de mil novecientos ochenta y dos (1982) se desempeñó como funcionario de la Rama Judicial3, en tanto entre el dieciocho (18) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991) y el treinta (30) de agosto de dos mil dos (2002) ejerció como servidor público en la Procuraduría General de la Nación4.

Aseguró que el seis (6) de agosto de dos mil dos (2002) adquirió la calidad de pensionado, razón por la que mediante Resolución No. 07115 de 2 de abril de 2003 CAJANAL le reconoció esa prestación en cuantía de cinco millones doscientos cincuenta y tres mil setecientos veintisiete pesos ($5.253.727), efectiva a partir del primero (1°) de septiembre de dos mil dos (2002)5.

Frente a esa decisión, formuló petición dirigida a obtener la reliquidación de su pensión teniendo en cuenta todos los factores salariales por él devengados en su vida laboral; dicha reclamación fue negada mediante Resolución No. 21296 de 11 de octubre de 2004 y confirmada por Resolución No. 10625 de 7 de diciembre de 2004, bajo la consideración de que los 2 Específicamente solicitó “Como consecuencia de la anterior declaración y en orden al restablecimiento de los derechos de actor, se ordene que la Caja Nacional de Previsión Social proceda a reliquidar la pensión mensual vitalicia por vejez, aumentada con los factores salariales omitidos y certificados por el tesorero y el Jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, en constancias que se adujeron con la solicitud de pensión como lo son: sueldo básico mensual, gastos de representación mensual, prima especial de servicios mensual, bonificación por compensación mensual, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, en los guarismos allí estipulados (…), disponiendo también en el fallo aplicar el mismo procedimiento y reajustes legales para las anualidades posteriores y que cubran las diferencias de valores que resulten a la fecha del mismo, sin limitarla a 20 salarios mínimos”.

Folio 56 del PDF “54_ED_CUADERNOP_CUADERNO2” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI. 3 Según consta a folio 27 del PDF “55_ED_CUADERNOP_CUADERNO3”, contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI, el señor Segovia Montenegro se desempeñó como Juez Penal Municipal y como Juez de Instrucción Criminal. 4 De acuerdo con la certificación obrante a folio 55 del PDF, “55_ED_CUADERNOP_CUADERNO3”, contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI, el señor Segovia Montenegro ejerció como Procurador Judicial II. 5 Folio 65 a 69 del PDF “55_ED_CUADERNOP_CUADERNO3” contentivo del expediente digital visible en el índice 94 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 3 factores salariales a tener en cuenta eran únicamente los establecidos en la Ley 100 de 1993. Manifestó que, luego de obtener un amparo transitorio por la vía de la acción de tutela, mediante Resolución No. 11441 del 6 de abril de 2005 CAJANAL reliquidó provisionalmente su pensión, aplicándole un tope de veinte (20) smlmv y reconociéndole la suma de seis millones ciento ochenta mil pesos ($6.180.000).

En este contexto, el señor Segovia Montenegro solicitó la anulación de los citados actos por considerar que al ser beneficiario del régimen de transición su pensión debía liquidarse de acuerdo con las condiciones previstas en el Decreto 546 de 1971, esto es, con el 75% de la “asignación mensual más elevada” devengada durante el último año de servicio, incluyendo todos los factores salariales ahí contemplados y que, además, no le resultaba aplicable el tope de los veinte (20) smlmv previsto en la Ley 100 de 19936. 1.2.

Mediante sentencia de veinticuatro (24) de abril de dos mil ocho (2008), la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió: i) declararse inhibida para conocer de la legalidad de la Resolución No. 11441 del 6 de abril de 2005, por tratarse de un acto que se expidió en cumplimiento de una acción de tutela; ii) anular las Resoluciones Nos. 21296 y 10625 de 2004, por considerar que la pensión debió liquidarse de conformidad con las reglas especiales previstas en el Decreto 546 de 1971, y iii) ordenar a CAJANAL la reliquidación incluyendo como factores salariales, además del salario básico, la bonificación por servicios, la prima especial, los gastos de representación, la bonificación por compensación, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad devengados durante el último semestre laborado, comprendido entre el “30 de agosto de 2001 y el 30 de agosto de 2002”7.

Posteriormente, mediante auto de catorce (14) de agosto de dos mil ocho (2008) el Tribunal aclaró y adicionó el fallo en el sentido de precisar que “la reliquidación de la pensión a la que tiene derecho el demandante tendría efectos fiscales a partir del 1° de septiembre de 2002 en una cuantía equivalente al 75% de la asignación 6 Folios 352 a 366 del PDF “54_ED_CUADERNOP_CUADERNO2” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI. 7 Folio 365 del PDF “54_ED_CUADERNOP_CUADERNO2” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 4 mensual más elevada del último año de servicios”8, y que el reconocimiento de la totalidad de los factores salariales no quedaba sujeto al tope pensional establecido en el artículo 35 de la Ley 100 de 1993. 1.3. Inconformes con lo anterior, tanto CAJANAL como el señor Segovia Montenegro formularon recurso de apelación contra la providencia en cuestión. La primera, bajo la consideración de que la pensión se liquidó con el Decreto 691 de 19949, que era el régimen especial para funcionarios de la Rama Judicial que se encontraba vigente para la fecha en la que el señor Segovia Montenegro adquirió su estatus pensional, en el cual no estaban incluidos como factores salariales la prima de servicios, de vacaciones y de navidad10.

Por su parte, el demandante la impugnó por estimar necesario que se precisara que, además de que su mesada no estaba sujeta al tope previsto en el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, a los pensionados del régimen especial de la Rama Judicial y del Ministerio Público tampoco le resultaban aplicables los límites establecidos en el artículo 18 de ese mismo estatuto ꟷantes de la modificación de la Ley 797 de 2003ꟷ, y en el Acto Legislativo 01 de 2005, teniendo en cuenta que la normatividad especial contenida en el Decreto 546 de 1971 no preveía ninguno11. 1.4.

Mediante sentencia de diecisiete (17) de marzo de dos mil once (2011)12, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó en su integridad la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Como sustento de su decisión, el ad quem indicó que el señor Segovia Montenegro, nacido en mil novecientos treinta y ocho (1938), trabajó por más de veinte (20) años al servicio de la Rama Judicial y del Ministerio Público, de manera que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con más de cincuenta (50) años y había superado el tiempo de servicio necesario para ser beneficiario del régimen de transición. 8 Folios 407 a 411 del PDF “54_ED_CUADERNOP_CUADERNO2” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI 9 “Por el cual se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones”. 10 Folios 372 a 385 del del PDF “54_ED_CUADERNOP_CUADERNO2” contentivo del expediente digital visible en el índice 94 de SAMAI. 11 Folios 427 a 429 del PDF “54_ED_CUADERNOP_CUADERNO2” contentivo del expediente digital visible en el índice 94 de SAMAI. 12 Según consta en el folio 488 del PDF “54_ED_CUADERNOP_CUADERNO2” contentivo del expediente digital visible en el índice 94 de SAMAI, la sentencia fue notificada por edicto fijado el 29 de abril de 2011 y desfijado el 3 de mayo de esa misma anualidad.

Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 5 Así, la Sala determinó que la norma aplicable para efectos de reconocer y liquidar su pensión era el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971 para los funcionarios de la Rama Judicial, en cuyo artículo 6 se previó que el valor de la mesada debía ser equivalente al 75% de la “asignación mensual más elevada”, con la advertencia de que esa asignación incluía no solo lo correspondiente al salario sino todas las sumas que habitual y periódicamente recibiera el funcionario como retribución a sus servicios13.

Finalmente, señaló que, tal y como lo reconoció el tribunal de primera instancia, las pensiones liquidadas y reconocidas en los regímenes especiales no estaban sujetas al tope del artículo 35 de la Ley 100 de 1993, pues en el régimen del Decreto 546 de 1971 no solo no existía limitación alguna, sino que se excluía expresamente la aplicación de las disposiciones generales sobre ese punto14. 2.

El recurso extraordinario de revisión Mediante escrito presentado el doce (12) de abril de dos mil trece (2013), la UGPP, a través de apoderada judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de diecisiete (17) de marzo de dos mil once (2011)15, alegando la causal de revisión contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, “[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

A su juicio, es errado sostener, como se hizo en las sentencias de instancia, que todas las pensiones de regímenes especiales están exentas de cualquier límite, pues incluso en leyes anteriores a la Ley 100 de 1993 ya se había reconocido la importancia de fijar un tope máximo al monto de las pensiones devengadas16. De hecho, señala que actualmente ese límite ⎯que fue modificado con la expedición 13 Como fundamento de esta consideración, la Sala acudió a la sentencia proferida por la Sección Segunda el 28 de octubre de 1993 dentro del expediente 5244. 14 Folios 476 a 486 del PDF “54_ED_CUADERNOP_CUADERNO2” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI. 15 Según consta a folio 488 del PDF “54_ED_CUADERNOP_CUADERNO2”, contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI, la sentencia fue notificada por edicto fijado el 29 de abril de 2011 y desfijado el 3 de mayo de esa misma anualidad. 16 Para ilustrar el punto, el recurrente señaló que el artículo 2 de la Ley 4ª de 1976, “Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones”, disponía que la pensión no podía ser inferior a un salario mínimo, ni superior a 22 veces este, mientras que la Ley 71 de 1988, “Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones”, determinaba que la pensión no podía exceder de 15 salarios mínimos.

Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 6 de la Ley 797 de 2003⎯ tiene rango constitucional en virtud del Acto Legislativo 01 de 2005. En el mismo sentido, sostiene que cuando el artículo 35 de la Ley 100 de 1993 establece que “las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 4a. de 1992 no estarán sujetas al límite establecido por el artículo 2o. de la Ley 71 de 1988, que por esta ley se modifica”, debe entenderse que solo excepcionalmente una pensión puede no estar sujeta a topes siempre que, de un lado, ella se hubiera reconocido después de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 y antes de la Ley 100, y, del otro, que el derecho a la pensión se hubiere causado estando en rigor la Ley 71 de 1988.

Teniendo en cuenta este contexto normativo y toda vez que el señor Segovia Montenegro adquirió su derecho pensional el seis (6) de agosto de dos mil dos (2002), cuando alcanzó los requisitos de edad y de tiempo de servicio exigidos en el Decreto 546 de 1971, la UGPP asegura que no cabía aplicar la exoneración de topes de que trata el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, pues el derecho se consolidó cuando esa ley ya estaba vigente y, por lo tanto, le era aplicable.

En ese sentido, afirma que en este caso sí resultaba exigible el límite de veinte (20) smlmv contenido tanto en la versión primigenia del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 como en el artículo 2° del Decreto 314 de 1994, reglamentario de la primera, de manera que la sentencia recurrida terminó disponiendo el pago de una mesada que excede los topes máximos fijados en la ley para su reconocimiento.

Por tal razón, además de la infirmación de la sentencia, solicita la devolución de los saldos que, aduce, se han pagado en exceso. 3. Trámite del recurso y oposición 3.1. El recurso se asignó por reparto a la Sección Segunda del Consejo de Estado, específicamente al Despacho presidido para ese momento por el consejero Luis Rafael Vergara Quintero quien, por auto del catorce (14) de noviembre de dos mil trece (2013) y en aplicación de lo reglado en el artículo 190 del Código Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 7 Contencioso Administrativo (CCA)17, fijó una caución de un millón de pesos ($1.000.000) a cargo de la recurrente18. 3.2.

Mediante providencia de veintisiete (27) de febrero de dos mil catorce (2014), el referido Despacho dispuso: “(…) concédase el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, contra la sentencia de 17 de marzo de 2011, proferida por la Sección Segunda - Subsección ‘A’ de esta Corporación. // Remítase el expediente a la Secretaría General para lo de su competencia”19. 3.3.

En cumplimiento de lo anterior, el dieciséis (16) de junio de dos mil catorce (2014) la Secretaría General realizó un nuevo reparto, correspondiéndole al Consejero Alfonso Vargas Rincón, quien para entonces presidía la Sala Especial de Decisión N° 1920. 3.4. El catorce (14) de junio de dos mil diecisiete (2017), el Magistrado William Hernández Gómez, quien asumió el despacho del Consejero Vargas Rincón, se declaró impedido para tramitar este asunto21.

Posteriormente, las Consejeras Stella Jeannette Carvajal Basto y Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez también efectuaron manifestaciones en ese sentido22. 3.5. Al haberse afectado el quorum decisorio como consecuencia de los impedimentos manifestados por tres (3) de los cinco (5) miembros que para la época conformaban la Sala Especial de Decisión N° 19, por auto del veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete (2017) se ordenó el sorteo de un conjuez, resultando elegido Henry Joya Pineda23. 17 “ARTICULO 190.

NECESIDAD DE CAUCION. El ponente, antes de resolver sobre la admisibilidad de la demanda, determinará la naturaleza y cuantía de la caución que debe constituir el recurrente, en el término que al efecto le señale para garantizar los perjuicios que pueda causar a quienes fueron parte en el proceso. Si la caución no se presta oportunamente, se declarará desierto el recurso.” 18 Folio 44 del PDF “53_ED_CUADERNOP_CUADERNO1RECURSOE” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI. 19 Folio 53 del PDF “53_ED_CUADERNOP_CUADERNO1RECURSOE” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI. 20 Folio 57 del PDF “53_ED_CUADERNOP_CUADERNO1RECURSOE” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI. 21 Folios 59 a 60 del PDF “53_ED_CUADERNOP_CUADERNO1RECURSOE” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI. 22 Folios 62 a 66 del PDF “53_ED_CUADERNOP_CUADERNO1RECURSOE” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI. 23 Folios 67 y 69 del PDF “53_ED_CUADERNOP_CUADERNO1RECURSOE” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 8 3.6. Mediante providencia de siete (7) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), se declararon fundados los impedimentos presentados por los Consejeros Hernández Gómez, Carvajal Basto y Bermúdez Bermúdez, razón por la que el expediente de la referencia ingresó para su sustanciación y fallo al hoy Despacho ponente24. 3.7.

A través de auto del doce (12) de marzo de dos mil dieciocho (2018) se dispuso sanear el proceso, para indicar que en atención a la fecha de interposición este recurso debía ser tramitado y decidido bajo las reglas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), e igualmente se dispuso proceder a su admisión, ordenando su notificación al señor José Rosalino Segovia Montenegro y al Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, se pronunciaran sobre el mismo25. 3.7.1.

El veinticinco (25) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), el señor Segovia Montenegro, a través de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad del recurso por considerar que el aspecto relacionado con el tope de la pensión que le fue reconocida se debatió expresamente ante los jueces de instancia, los cuales concluyeron que no era posible aplicar límite alguno a su mesada.

En ese sentido, indicó que la intención de la UGPP es reabrir controversias ya zanjadas en las instancias ordinarias, lo que desborda la finalidad de este mecanismo. En todo caso, resaltó que la UGPP, alegando la aplicación de la sentencia C- 258 de 2013, ajustó el valor de su mesada pensional aplicando el tope de veinticinco (25) smlmv previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, de forma que, actualmente, no puede afirmarse que esté devengando mesadas por encima del máximo permitido.

Finalmente, se opuso también a la pretensión de devolución de saldos, por considerar que estos constituyen prestaciones que recibió amparado, no solo en el principio de buena fe, sino en las decisiones de los jueces ordinarios26. 24 Folios 72 a 77 del PDF “53_ED_CUADERNOP_CUADERNO1RECURSOE” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI. 25 Folios 82 a 88 del PDF “53_ED_CUADERNOP_CUADERNO1RECURSOE” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI. 26 Folios 146 a 155 del PDF “53_ED_CUADERNOP_CUADERNO1RECURSOE” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 9 3.7.2. Por su parte, el Delegado de la Procuraduría guardó silencio. 3.8. Por auto de veinticinco (25) de febrero de dos mil diecinueve (2019) se resolvieron las solicitudes probatorias elevadas por las partes, decisión contra la que no se interpuso recurso alguno27.

Así, por la recurrente se tuvieron como prueba las documentales aportadas con el recurso ꟷen especial, la copia del expediente administrativo pensional del señor José Rosalino Segovia Montenegro que reposaba en la entidadꟷ y se ofició al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que remitiera, en calidad de préstamo, el expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento N° 25000-23-25-000-2005-03884-01 que dio origen a la sentencia cuya revisión se solicita.

Como el señor José Rosalino Segovia Montenegro no solicitó la práctica de prueba alguna, no se realizó decreto en ese sentido. 3.9. Teniendo en cuenta que la aceptación de los impedimentos presentados por los Consejeros Hernández Gómez, Carvajal Basto y Bermúdez Bermúdez afectó el quorum decisorio, por auto de treinta y uno (31) de julio de dos mil veintidós (2020) se dispuso ordenar el sorteo de dos (2) conjueces a efectos de conformar la Sala Especial de Decisión. Esta diligencia se surtió el veinte (20) de agosto del referido año resultando elegidos Jaime Humberto Tobar Ordóñez y Gonzalo Suárez Beltrán, quienes aceptaron el encargo28. 3.10.

Agotados los trámites de ley, el expediente ingresó al Despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda29. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Especial de Decisión N° 19 es competente para decidir el presente recurso extraordinario de revisión, en los términos del inciso primero del artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 27 Folios 158 a 159 del PDF “53_ED_CUADERNOP_CUADERNO1RECURSOE” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI. 28 Índices 71 y 78 de SAMAI. 29 Índice 93 de SAMAI.

El primer paso a despacho para proferir sentencia data del 5 de abril de 2019, tal y como consta en el folio 177 del PDF “53_ED_CUADERNOP_CUADERNO1RECURSOE” contentivo del expediente digital visible a índice 94 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 10 (CPACA)30 y del numeral 1° del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019 ⎯Reglamento Interno del Consejo de Estado31⎯, por tratarse de un recurso contra una sentencia dictada por una Subsección de esta Corporación. Adicionalmente, se advierte que, en aplicación de lo reglado en el inciso tercero del artículo 116 del CPACA32, la decisión será adoptada por los magistrados titulares de la Sala Especial de Decisión N° 19, habida cuenta que con la designación del Consejero Pedro Pablo Vanegas Gil en reemplazo de la Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y con la culminación del periodo del Dr. William Hernández, se modificó la integración de la Sala y se cuenta con el quorum requerido para la discusión y aprobación del presente fallo. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala Especial de Decisión N° 19 establecer si la sentencia de diecisiete (17) de marzo de dos mil once (2011), proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 25000-23-25-000-2005-03884-01, se encuentra incursa en la causal de revisión de que trata el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Para tales efectos, la Sala planteará algunas consideraciones generales respecto del recurso extraordinario de revisión, de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y del tratamiento de los topes pensionales en nuestro ordenamiento jurídico, a partir de lo cual se efectuará el análisis del caso concreto. 3.

Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión 30 “ARTÍCULO 249. COMPETENCIA. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión.” 31 “ARTÍCULO 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.

Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado (…)”. 32 “ARTÍCULO 116. POSESIÓN Y DURACIÓN DEL CARGO DE CONJUEZ. (…) Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos.” Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 11 El recurso extraordinario de revisión es una herramienta cuyo propósito es despojar del carácter inmutable y de cosa juzgada que por regla general tienen las decisiones judiciales, ante el acaecimiento de circunstancias excepcionales que permiten sostener que determinada sentencia es contraria a derecho.

Así lo definió la Corte Constitucional en sentencia C-090 de 1998 al concluir que se trata de un mecanismo para evitar “que persistan dentro del ordenamiento jurídico sentencias que vulneren el debido proceso, o que no se ajusten al derecho y a la Constitución”. En la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el recurso extraordinario de revisión se consagró en el artículo 185 del Decreto 01 de 1984 y se mantuvo en la Ley 1437 de 2011, con el propósito de permitir a los jueces reexaminar determinadas sentencias a efectos de establecer si estas son contrarias al ordenamiento jurídico33, siempre que se configure alguna de las causales taxativamente previstas en la ley34.

De acuerdo con lo consagrado en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos. Se trata de un proceso independiente y autónomo del que dio origen a la sentencia cuya revisión se precisa, de forma que no puede entenderse como una instancia adicional, pues este recurso no es la vía para corregir los yerros probatorios de las partes, ni para reconducir el proceso en hechos, pruebas o argumentos, revivir términos o reabrir el debate surtido en el trámite ordinario35.

Adicionalmente, como se trata de un mecanismo excepcional y extraordinario, el análisis de este recurso tiene interpretación restrictiva. En este sentido, esta Subsección ha señalado que “[c]omo dicho recurso afecta el carácter de inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión 33 Sobre el punto, la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003 señaló: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio ‘res iudicata pro veritate habertur’ para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”. 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de julio de 2013, radicación 11001-03-15-000-2012-00231-00. 35 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 27, sentencia de 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-03791-00 Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 12 de su interposición, son de carácter excepcional, restrictivo y están sometidas a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia.”36 (Se resalta).

De allí entonces que este solo proceda en los precisos y estrictos casos previstos en la ley, sin que sea viable para el juez flexibilizar las exigencias para su procedencia o crear unos requisitos o causales distintas, dado que ello no solo desnaturalizaría la excepcionalidad del recurso, sino que atentaría directamente contra la seguridad jurídica. 4.

La causal de revisión prevista en el literal b) artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Tratándose del reconocimiento de sumas periódicas y con el propósito de preservar la integridad del erario y velar por la sostenibilidad del sistema general de pensiones, el legislador estableció que las sentencias, actos conciliatorios o transacciones que reconozcan una prestación periódica o pensiones a cargo del presupuesto público, pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, según sus competencias.

Así, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé: “Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y 36 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de diciembre de 2020, radicación 08001-23-31-000-2011-00639-01 (52456).

Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 13 b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” En sentencia C-835 de 2003, la Corte Constitucional señaló que dicha norma establece una acción de revisión sui generis, cuyo ejercicio tiene las siguientes características: (i) está restringido a una parte activa calificada, es decir, solo determinadas entidades tienen legitimación para instaurarla;

(ii) procede únicamente por las dos causales específicas previstas en la ley, con las cuales se busca la protección y recuperación del patrimonio público, y (iii) su objeto es delimitado, por lo que el análisis debe dirigirse a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas37. Así, en esta clase de procesos lo que se busca es determinar la legalidad del reconocimiento efectuado, bajo la premisa de que se debe salvaguardar el erario de prestaciones ilegales o reconocidas de forma errónea y que esa labor corresponde no solo a las autoridades administrativas, sino también a las judiciales.

Por ello, la jurisprudencia ha entendido que esta acción especial tiene como fin último preservar el patrimonio público, lo que impone que se examine desde esa perspectiva38. Para lo que concierne al caso concreto, debe indicarse que la causal b) de que trata el artículo 20 ibidem, contempla que procede la revisión de la providencia que reconozca una prestación periódica que se encuentre por encima de la cuantía prevista en la ley, lo que implica que deba contrastarse la decisión de reconocimiento, reajuste o liquidación con las normas que regulan la materia, a efectos de establecer si el monto está ajustado o no a lo ordenado por el ordenamiento jurídico.

Así, ella se muestra como una “herramienta legal útil que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones.”39, para lo cual deberá demostrarse “i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho 37 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 4, sentencia del 30 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2017-01538-00. 38 Al respecto, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 21, sentencia del 5 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-2016-02514-00. 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03-25-000-2016-00681- 00.

Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 14 reconocido; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho”40. 5. Evolución normativa y jurisprudencial de los topes pensionales en materia de regímenes exceptuados Revisadas las normas aplicables sobre la materia, se observa que, de antaño, en el ordenamiento jurídico colombiano ꟷpor lo menos en lo que hace al régimen general de pensionesꟷ se ha considerado relevante establecer unos mínimos y unos máximos para determinar el monto de las mesadas reconocidas con cargo a dineros públicos.

Así, en la Ley 4ª de 1976 el legislador dispuso que las pensiones no podían ser inferiores al salario mínimo “ni superiores a 22 veces este mismo salario”. Años más tarde, la Ley 71 de 1988 en su artículo 2° modificó tal disposición y estipuló que “[n]inguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales”.

Por su parte, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 ⎯antes de la modificación introducida mediante la Ley 797 de 2003⎯ establecía que cuando el trabajador devengara mensualmente más de veinte (20) smlmv, la base de cotización “podr[í]a ser limitada a dicho monto por el Gobierno Nacional”, en tanto el Decreto 314 de 1994, mediante el cual se reglamentó dicha disposición, previó que “las pensiones a cargo del Instituto de Seguros Sociales no podrán exceder los veinte (20) salarios mínimos legales”.

Posteriormente, en el artículo 5° de la Ley 797 de 2003 el legislador expresamente estableció: “[e]l límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales.” (Se resalta). 40 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 23, sentencia de 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2016-01280-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 15 Por su parte, el Acto Legislativo 01 de 2005 elevó a rango constitucional la regla fijada en la Ley 797 de 2003, de manera que, de conformidad con el parágrafo primero del artículo 1° de dicho acto, “a partir del 31 de julio de 2010, no podrá causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública”.

Como se observa, es claro que, de acuerdo con la norma constitucional, en la actualidad ninguna pensión puede superar el tope de veinticinco (25) smlmv. Sin embargo, la aplicación de estos topes a los denominados regímenes especiales o exceptuados ha sido fuente permanente de debate, pues ellos, en su mayoría, carecían de una limitación expresa en ese sentido y en la Ley 100 de 1993 tampoco se previó una regulación sobre el tema41.

En este contexto, ha sido a través de la jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, que se ha analizado la aplicación de dicha figura a los regímenes pensionales exceptuados. Así, la Corte Constitucional, en sentencia C-089 de 1997, al examinar la exequibilidad del artículo 35 de la Ley 100 de 1993, señaló: “ha de entenderse que el límite que establece la ley 100 de 1993, será el límite máximo al que podrán aspirar los pensionados que se benefician con la prerrogativa que señala el parágrafo del artículo 35, es decir, los veinte (20) salarios mínimos, salvo si el régimen pensional al que están sometidos establece un límite mayor a éste. // Una interpretación diferente, conduciría a la existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones. // En síntesis, los pensionados de los regímenes especiales cuyo sistema pensional fije un límite máximo, superior al que consagra la ley 100 de 1993, no estarán sujetos a éste, pues la ley 100 no se les puede aplicar.

Por el contrario, si esos límites son inferiores, tienen derecho a solicitar la aplicación de la ley de seguridad social, por ser más favorable a sus intereses.”. 41 Recuérdese que uno de los propósitos de la Ley 100 de 1993 fue unificar el sistema pensional, ya que la existencia de regímenes pensionales especiales, así como reglamentaciones con diversos requisitos y condiciones para acceder a la pensión ejercían una fuerte presión sobre los fondos públicos.

Sin embargo, el legislador, consciente del deber de resguardar los derechos adquiridos y las expectativas legítimas de los ciudadanos, creó en esa misma normativa (artículo 35) un régimen de transición que, groso modo, permitía a las personas que cumplieran ciertas exigencias, pensionarse con las condiciones y requisitos del régimen especial y anterior al que estuvieren afiliados.

Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 16 Posteriormente, en sentencia C-155 de 1997, el Tribunal Constitucional se pronunció respecto de la exequibilidad de los artículos 2 de la Ley 4ª de 1976 y 2 de la Ley 71 de 1988, tal y como fueron modificados por el artículo 35 de la Ley 100 de 1993. Allí, la Corte concluyó: “[L]a revisión de la normativa acusada permite a la Corte sostener que los límites establecidos en los artículos 2 de la ley 71 de 1988 y 2 de la Ley 4 de 1976, según el caso, no se revela caprichosa o irrazonable, ni contraría el derecho a la igualdad, como lo pretende entender el demandante, toda vez que encuentra fundamento en las circunstancias económicas y sociales que el legislador de su tiempo tuvo en cuenta para nivelar y establecer igualdad de circunstancias y de tratamientos jurídicos entre los trabajadores del sector público y privado del país; en consecuencia de lo anterior, estima la Corte conveniente, precisar que la cuestión debatida no involucra un desconocimiento de los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no tienen por qué ser alteradas en el futuro por el parágrafo del artículo 35 de la ley 100; es claro entonces que la ley 71 de 1988 y la ley 4 de 1976, no introducen discriminación alguna ya que una es la posición de quienes han adquirido el derecho en vigencia de cada una de esta leyes y otra distinta la de quienes bajo los efectos de la Ley 100 de 1993 en el futuro puedan consolidarla.

Es decir, estima la Corte, que el parágrafo debe entenderse en el sentido según el cual el límite que estableció la Ley 100 de 1993, será el tope máximo al que pueden aspirar los pensionados que se beneficien con las prerrogativas que señala el artículo 35, es decir los veinte (20) salarios mínimos.” (Se resalta). Respecto de la regla fijada en el Acto Legislativo 01 de 2005, la Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 2013, señaló que su propósito fue no solo unificar los regímenes pensionales sino poner fin a la existencia de algunos con ventajas desproporcionadas.

En ese entendido, esa Corporación estimó que se trató de “establecer topes para todas las mesadas pensionales con cargo a recursos de naturaleza pública, con el propósito de limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993”.

Sobre el punto, la Corte indicó: “[E]sa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993. Como se indicó en apartes anteriores, desde la Ley 4 de 1976, el Legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que una persona puede recibir por razón de su pensión; así, esa normativa estableció un valor máximo de 22 smmlv.

Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 smmlv y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 17 18, a 20 smmlv para los afiliados al régimen de prima media. Más recientemente, el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 smmlv; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005.

En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.

Por las anteriores razones la Sala no puede mantener en el ordenamiento la regla de la ausencia de topes en el régimen de pensiones materia de análisis. Hacerlo, como en el caso de los anteriores elementos del régimen, (i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social.” (Se resalta) Así, en esa providencia se determinó que a partir del primero (1°) de julio de dos mil trece (2013) y sin necesidad de reliquidación, todas las mesadas pensionales adquiridas de buena fe y con cargo a fondos públicos debían ser ajustadas para que ninguna pudiera superar el tope de los veinticinco (25) smlmv.

Ahora bien, en el Consejo de Estado el asunto no ha sido del todo pacífico. Así, en un primer momento la Sección Segunda sostuvo que la existencia del régimen de transición excluía la aplicación del tope previsto en la Ley 100 de 1993 a los regímenes especiales; en ese sentido, al analizar el régimen especial contemplado en el Decreto 546 de 1971 para los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, se afirmó que este no estaba sujeto a tope alguno, dado que esta normativa no los preveía42. 42 Sobre esta tesis, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de octubre de 1997, radicado interno 15693;

Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de septiembre de 2000, radicado 470-99; Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de noviembre de 2007, radicado interno 9567-05; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de noviembre de 2010, radicación 25000- 23-25-000-2005-03714-01; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de mayo de 2011, radicado 1113-09;

Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 31 de octubre de 2013, radicación 05001-23-31-000-2008-01482-01; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de junio de 2014, radicación, 2001-23-31-000-2011-00453-01 y Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de junio de 2016, radicación 68001-23-31-000-2011-00598-01. Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 18 Posteriormente, en sentencia de doce (12) de septiembre de dos mil catorce (2014)43, la Sección Segunda unificó su jurisprudencia para precisar que el tope contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2005 resultaba aplicable a pensiones reconocidas bajo el Decreto 546 de 1971, solo si la pensión se causaba después del treinta y uno (31) de julio de dos mil diez (2010), entendiendo como momento de la causación la fecha en la que se cumplieron los requisitos para acceder a la misma.

A contrario sensu, quienes estuvieran en la situación pensional regulada por el Decreto 546 de 1971 antes de la referida fecha, no estaban sujetos a esa regla ni a la interpretación efectuada en la sentencia C-258 de 2013 en materia de topes, pues esta situación resultaría “contraria a la jurisprudencia estable y vinculante del Consejo de Estado (artículos 228 y 230 de la Carta Política, 26 y 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011)”.

Sin embargo, de manera más reciente las subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado han afirmado en distintos pronunciamientos que ninguna pensión puede desconocer los topes pensionales44. Lo anterior, “[p]or cuanto resulta evidente, que la intención de legislador siempre ha sido la de establecer límites inequívocos a la cuantía de la pensión, y así han quedado expresamente contenidos en los diversos regímenes pensionales por lo que la Corte Constitucional, en sede de revisión de tutelas y de constitucionalidad, y también en su labor unificadora de la interpretación de los derechos fundamentales, ha decantado una uniforme jurisprudencia alrededor de los topes pensionales, estableciendo que están en consonancia con la Constitución Política por sustentarse en los principios de sostenibilidad financiera del sistema pensional, igualdad y de solidaridad, y por ello los encuentra aplicables a todas las pensiones que se financian con recursos públicos, aun siendo especiales y sin distinguir que su reconocimiento hubiere sido por virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.”45.

En ese mismo sentido, en sentencia de veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó que: “con la aplicación de los topes a todas las pensiones, ordinarias o 43 Radicado 25000-23-42-000-2013-00632. 44 Al respecto consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de noviembre de 2020, radicación 5000-23-42-000-2016-01911-01;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 febrero de 2021, radicación 25000-23-42-000-2014- 01410-01; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de febrero de 2021, radicación 76001-23-33-000-2016-01628-01 y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de febrero de 2022, radicación 44001-23-31-000-2011-00105-02. 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de noviembre de 2020, radicación 5000-23-42-000-2016-01911-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 19 especiales, se protege el financiamiento del sistema pensional, tal y como se pretendía desde la expedición de la Ley 4.ª de 1976, por la cual las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía; medida (sic) garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal.”46 Conforme con estas consideraciones, pasa la Sala a analizar el recurso de la referencia. 6.

Caso concreto Pues bien, de conformidad con lo indicado en el acápite de antecedentes de esta providencia, está demostrado que el señor José Rosalino Segovia Montenegro trabajó por más de veinte (20) años al servicio de la Rama Judicial y del Ministerio Público y es beneficiario del régimen de transición, por lo que su pensión fue reconocida y liquidada —incluso en la actuación administrativa— conforme con las disposiciones del Decreto 546 de 1971, régimen pensional especial para los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público.

También está acreditado que, tanto en sede judicial como en administrativa, el debate se centró en la definición de los factores salariales que debían incluirse en la liquidación y en la aplicación de topes al régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971. Sobre el primero de estos asuntos, la sentencia objeto de revisión concluyó: “En cuanto a los factores salariales que deben tenerse en cuenta para liquidar la pensión, la Sala en asunto de naturaleza jurídica similar al que ahora conoce, a través de sentencia de 28 de octubre de 1993, expediente No. 5244, Consejera Ponente: doctora Dolly Pedraza de Arenas, precisó sobre el particular que por asignación mensual debe entenderse no sólo la remuneración básica mensual, sino todo lo que el funcionario o empleado percibe por concepto de salario, vale decir, todo lo que devengue como retribución por sus servicios, por las razones que allí se plantean, las cuales reitera la Corporación, por ser aplicables al caso sub-judice y a ellas se remite de nuevo la Sala. 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de febrero de 2022, radicación 11001 03 25 000 2017 00774 00.

Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 20 En consecuencia, según el artículo 36, inciso 2, de la Ley 100 de 1993, el señor Segovia Montenegro tiene derecho a jubilarse con 55 años de edad, con 20 años de servicio y con el monto de la pensión consagrado en el régimen anterior a la vigencia de la mencionada ley 100, o sea, el Decreto 546 de 1971, es decir, con el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiese devengado en el último año de servicios.” Respecto de la aplicación de topes, en la providencia expresamente se señaló: “sobre la necesidad planteada por la parte actora en su escrito de apelación, respecto de adicionar la sentencia del a quo en el sentido de indicar que no existe tope alguno para la liquidación de la mesada pensional, vale la pena indicar que el Tribunal de instancia determinó expresamente, en el auto de adición y aclaración de la sentencia, que la liquidación ordenada no queda sujeta al tope dispuesto en el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, como lo ha sostenido la Sala, al decir que al acudirse a un régimen especial, se excluyen en su totalidad las disposiciones generales, por ende, al no estar tal tope consagrado en la norma que regula el caso concreto (Decreto 546 de 1971) no resulta aplicable.” Ahora bien, a través de este mecanismo extraordinario la UGPP solo controvirtió este último aspecto, esto es el relacionado con el tope o limite pensional, bajo la consideración de que la sentencia del diecisiete de (17) de marzo de dos mil once (2011) debe ser “revocada y dejada sin efectos”, en tanto aquella “dispuso que la mesada pensional reconocida al demandante no se encontraba sujeta a límite pensional alguno”.

En este sentido, la entidad sostiene que en esa providencia se reconoció una prestación periódica en cuantía superior a la ley, cuantía que estaba limitada por lo contemplado en la versión originaria del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, esto es, por la suma de veinte (20) smlmv, con lo cual se incurrió en la causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Específicamente, la entidad sostiene que “la aplicación del artículo 35 de la Ley 100 de 1992, exoneró del tope pensional de los 15 salarios previstos en la Ley 71 de 1988, a quienes se les reconoció su derecho con posterioridad a la Ley 4 de 1992, pero necesariamente dicho postulado reguló la situación de quienes consolidaron su derecho antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, siendo diferente la situación con relación a las pensiones que bajo el imperio de esta última ley se reconocieran.

Así, se señaló en sentencia de constitucionalidad C-089 de 2007 en donde se advirtió que, a pesar de la redacción confusa del parágrafo único del artículo 25 el beneficio contemplado en dicha norma no impedía la aplicación del límite contemplado en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993.” De ahí que, a su juicio, las Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 21 pensiones reconocidas en vigencia de la Ley 100—como la del señor Segovia Montenegro— están sujetas al límite de veinte (20) smlmv de que trataba el artículo 18 ejusdem, antes de la modificación introducida por la Ley 797 de 2003.

En contraposición, el señor Segovia Montenegro defiende que su mesada pensional no debe estar sujeta a tope alguno por haber sido reconocida bajo las reglas de un régimen especial que no lo contemplaba, aun cuando sostiene que, en la práctica, la UGPP al momento de efectuar la reliquidación de la pensión en cumplimiento de lo previsto en la sentencia C-258 de 2013, sí se lo aplicó, ajustándola al límite máximo de veinticinco (25) smlmv de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005.

Sobre el punto, en el plenario solo está demostrado que en cumplimiento de la sentencia cuya revisión se solicita, CAJANAL en liquidación expidió la Resolución UGM 018346 del veinticuatro (24) de noviembre de dos mil once (2011) mediante la cual reconoció a favor del señor José Rosalino Segovia Montenegro pensión de vejez en una cuantía de seis millones seiscientos seis mil cuatrocientos treinta pesos ($6.606.430)47.

En consecuencia, corresponde a la Sala establecer si dicho monto está reconocido en una suma superior a la permitida por la ley ꟷcomo sostiene la recurrenteꟷ al superar el tope de veinte (20) smlmv, o si, por el contrario, aquella está ajustada a lo reglado al tope que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, como lo afirma la contraparte.

Pues bien, en este escenario, lo primero que se advierte es que la decisión que se acusa en este recurso fue expedida atendiendo a lo que, para ese momento (año 2011), constituía la posición mayoritaria de la Sección Segunda respecto del tema de los topes pensionales. Así, para la fecha en la que se expidió la sentencia acusada ꟷdiecisiete (17) de marzo de dos mil once (2011)ꟷ la posición de la Sala Laboral del Consejo de Estado en sus dos Subsecciones era la de que no podía predicarse tope alguno tratándose del régimen especial contemplado en el Decreto 546 de 1971 y aplicable a los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, dado que esta normativa no contemplaba limitación al respecto y en tanto la sola existencia del régimen de 47 Folio 460 y siguientes del PDF “55_ED_CUADERNOP_CUADERNO3” disponible en el índice 94 de SAMAI.

Y, bajo tal premisa, se fallaron distintos casos relacionados con este tema. Así; por ejemplo, en sentencia del veinticinco (25) de noviembre de dos mil diez (2010), proferida dentro del proceso N° 25000-23-25-000-2005-03714-01, la Subsección A de la Sección Segunda concluyó: “(…) Consolidado, entonces, el derecho pensional bajo el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971, no resulta procedente acudir al texto general, no sólo por respeto al principio de inescindibilidad de la norma, sino porque ninguna disposición prevé tal posibilidad.

La Ley 100 de 1993, es una norma de carácter general que en ninguna de sus disposiciones previó la aplicación de tope o límite para las pensiones especiales. De igual manera, la norma especial no estableció límite alguno, por el contrario, de manera expresa señaló que las pensiones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público se liquidarían en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio.

Se concluye entonces que los beneficiarios del régimen especial no están sometidos a los denominados topes pensionales de que tratan los artículos 18 y 20 de la Ley 100 de 1993 y 5º y 7º de la Ley 797 de 2003, porque la norma especial aplicable no lo establece.” (Se resalta). Dicha conclusión se reiteró en providencia de la misma fecha, pero proferida dentro del radicado 25000-23-25-000-2006-08362-01, al señalar que los servidores de la Rama Judicial pensionados con las normas del Decreto 546 de 1971, al ser beneficiarios de un régimen especial “no están sometidos a los denominados topes pensionales de que tratan los artículos 18 y 20 de la Ley 100 de 1993 y 5º y 7º de la Ley 797 de 2003, porque la norma especial aplicable no lo establece”.

En ese sentido, lo cierto es que para ese momento (año 2011) el panorama normativo admitía distintas interpretaciones sobre la aplicabilidad de las normas de topes previstas en la Ley 100 a los regímenes exceptuados. Adicionalmente, debe resaltarse que solo fue hasta la expedición de la sentencia C- 258 de 2013 —en la que se precisó el entendimiento del Acto Legislativo 01 de 2005ꟷ que la Corte Constitucional no solamente reafirmó que no podían existir regímenes pensionales sin sujeción a los límites máximos previstos por el constituyente, sino que ordenó la reliquidación de todas las pensiones con cargo a fondos públicos cuya cuantía superaba el tope establecido mediante esa disposición. Así, en el numeral quinto de la parte resolutiva del fallo en comento se ordenó: Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 23 “Quinto. (…) quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia.” (Se resalta).

De hecho, en esa misma providencia la Corte concluyó que a quienes habían adquirido su derecho pensional antes de la expedición de dicho fallo, de buena fe y sin fraude a la ley, aun por valores mayores a los topes previstos para el régimen general, no les podían ser aplicados topes pensionales menores al previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, pues ello implicaría un desconocimiento del principio de favorabilidad y de confianza legítima.

Así, al fijar los efectos de la sentencia C- 258 de 2013, la Corte señaló: “[a]cceder a una pensión mediante un régimen especial justifica diferencias entre estas pensiones y las generales siempre y cuando tales diferencias no sean manifiestamente desproporcionadas y carentes de toda correspondencia entre lo cotizado y el monto de la pensión. Pero la prohibición de desproporción manifiesta no significa que las pensiones dentro de un régimen especial puedan ser asimiladas, en sentido contrario con el fin de reducirlas, a las pensiones obtenidas en el régimen general ni mucho menos a las que son reconocidas dentro de un régimen de capitalización completamente diferente al régimen de prima media.

La garantía a los derechos adquiridos exige respetar el derecho a la pensión y la prerrogativa de acceder a esa pensión dentro de un régimen especial, incluso si esto significa que las mesadas son superiores a las generales, siempre que no superen los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.” (Se resalta) Así las cosas, es claro que si bien, en contra de lo asegurado por las sentencias de instancia, la pensión del señor Segovia Montenegro sí debe estar limitada, el tope aplicable no puede ser otro que el previsto en el articulado constitucional, esto es, el de veinticinco (25) smlmv y no el de veinte (20) smlmv establecido en la versión primigenia del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, régimen ordinario y general, pues, tal y como lo ha determinado el máximo órgano de la jurisdiccional constitucional, la garantía de los derechos adquiridos y del principio de favorabilidad así lo imponen.

Bajo esa premisa, y como se anticipó al inicio de este capítulo, la Sala advierte que en el plenario está demostrado que mediante Resolución UGM 018346 del 24 de noviembre de 2011, CAJANAL en liquidación procedió a dar cumplimiento a la orden judicial contenida en la sentencia que aquí se acusa y, en consecuencia, reconoció a favor del señor José Rosalino Segovia Montenegro pensión de vejez en una Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 24 cuantía de seis millones seiscientos seis mil cuatrocientos treinta pesos ($6.606.430)48.

Ahora bien, aunque el señor Segovia Montenegro sostuvo que ese monto fue reliquidado en cumplimiento de la Sentencia C-258 de 2013, lo cierto es que ese hecho no fue puesto de presente por la recurrente ni tampoco se aportó prueba alguna de su ocurrencia, de manera que solo podrá tomarse como punto de partida la liquidación obrante en el proceso que, por demás, es la que a juicio de la UGPP reconoció una pensión por encima de la cuantía prevista en la ley.

Así, comoquiera que para el año dos mil dos (2002) ‒fecha en la que se adquirió el derecho pensional49‒ el salario mínimo correspondía a la suma de trescientos nueve mil pesos ($309.000)50, en aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005, la pensión máxima que podía recibir el señor Segovia Montenegro era de siete millones setecientos veinticinco mil pesos ($7.725.000).

Como se observa, es claro que la pensión que disfruta el señor Segovia Montenegro ꟷque, por demás, es sujeto de especial protección constitucional pues cuenta con ochenta y cuatro (84) años de edadꟷ, se encuentra ajustada al tope de veinticinco (25) smlmv previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, de manera que aquella no se reconoció por encima de la máxima cuantía permitida por el ordenamiento jurídico colombiano para esa clase de prerrogativas.

En este sentido, huelga concluir que no se configuró la causal de revisión alegada por la entidad, en tanto no hubo reconocimiento en cuantía superior a la permitida por la ley, razón por la que el recurso debe declararse infundado. 7. Otras decisiones 48 Folio 460 y siguientes del PDF “55_ED_CUADERNOP_CUADERNO3” disponible en el índice 94 de SAMAI.

Según consta en los folios 628 a 631 del referido PDF, dicha decisión fue modificada por Resolución UGM 053363 del 1 de agosto de 2012; sin embargo, no afectó el monto reconocido pues la variación se produjo en relación con los descuentos que se le iban a efectuar al señor Segovia Montenegro. 49 Respecto a la causación del derecho pensional la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 1° de junio de 1981 señaló: “El tema de la causación de las pensiones ha recibido expresa consagración jurisprudencial y es sabido que tal prestación se causa cuando se cumplen los requisitos de tiempo de servicio y de edad para tener el derecho a ella.

Una pensión se causa, es decir, nace como derecho, con el lleno de las condiciones establecidas para ello, aún cuando esa causación no sea necesariamente simultánea con la percepción real, con el hecho de devengar la pensión ya causada”.(Se resalta). 50 Información disponible en https://www.banrep.gov.co/es/estadisticas/salarios. Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 25 Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, por auto del catorce (14) de noviembre de dos mil trece (2013) se fijó caución a costa de la parte recurrente por el monto de un millón de pesos ($1.000.000), con el fin de amparar los posibles perjuicios que se llegaran a causar, suma que fue efectivamente cancelada según da cuenta la consignación en los depósitos judiciales, visible a folio 46 del PDF “53_ED_CUADERNOP_CUADERNO1RECURSOE”51.

En consecuencia, y atendiendo a que no se probó la causación de perjuicios para quien fungió como parte contraria del proceso, pues el recurso extraordinario no suspendió el cumplimiento de la sentencia acusada ni tampoco impidió el disfrute de la mesada pensional que, en aplicación de dicho fallo, le fue reconocida al señor Segovia Montenegro, se dispondrá entonces que por Secretaría General, previa solicitud de la entidad, se le informe a la recurrente los trámites y gestiones que debe adelantar para hacer efectiva la devolución del título de depósito N°5525202. 8.

Costas El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.52 A partir de esta disposición, la Sala considera que en este caso no resulta procedente imponer condena en costas, pues, como lo ha reconocido esta Corporación53, cuando las entidades estatales acuden a la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, buscan preservar el erario y la legalidad de las prestaciones periódicas reconocidas, de manera que se entiende que en esta clase de procesos se ventila un interés público.

Adicionalmente, se observa que el recurso de la referencia se formuló cuando aún no estaba en vigencia la Ley 2080 de 2021. 51 Índice 94 de SAMAI. 52 Teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión de la referencia se formuló antes de la expedición de la Ley 2081 de 2021, para resolver sobre las costas debe darse aplicación al texto del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo vigente antes de la modificación introducida por dicha ley. 53 Al respecto consultar entre otras: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 9, sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicado N°11001-03-15-000-2019-01749-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2014-01499-00 Recurrente: UGPP 26 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena, a través de la Sala Especial de Decisión N° 19, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia de diecisiete (17) de marzo de dos mil once (2011), proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento radicado N°25000-23-25- 000-2005-03884-01.

SEGUNDO: Por Secretaría General, INFÓRMESELE a la UGPP, previa solicitud en ese sentido, los trámites y gestiones que debe adelantar para solicitar la devolución de la caución en dinero contenida en el título de depósito judicial N° 5525202.

TERCERO: NO CONDENAR en costas.

CUARTO: Por Secretaría General, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones pertinentes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VÁLDES Consejero Ausente con permiso RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero (E) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Consejero