CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 28 de julio de 2022. Radicación: 68001-23-33-000-2017-00426-01 N° Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga Tema: Contrato realidad FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales, decide la Sala1 el recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado contra la sentencia del 23 de septiembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Pretensiones 1. El señor Agustín Aguilar López demanda con la finalidad de obtener la nulidad del Oficio 2562 del 10 de noviembre de 2016, mediante la subsecretaria administrativa del municipio demandado le negó el reconocimiento de la relación laboral por el periodo comprendido entre el 21 de septiembre de 2006 al 29 de noviembre de 2013, además del consecuente pago de las prestaciones económicas que se derivan de la misma, junto con los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, salud y riesgos laborales, lo deducido por concepto de estampillas y el reajuste de salario. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicita declarar la existencia de la relación laboral entre las partes por el periodo mencionado y, en consecuencia, ordenar al demandado a reconocer los conceptos salariales, prestacionales e 1 El expediente ingresó al Despacho el 14 de junio de 2022, según informe secretarial visible a folio 236.
Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 2 indemnizatorios, conforme a lo que devengaban los empleados de planta del municipio accionado que desarrollaban sus mismas funciones. 3. Además, que se ordene el pago en su favor de los porcentajes de cotización que realizó a pensión, salud y riesgos laborales, como de los descuentos por concepto de estampillas.
También, pide el reajuste salarial, que las sumas reconocidas sean indexadas, dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 187, 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 y condenar en costas. Hechos 4. Para una mejor comprensión del asunto, a continuación la Sala ilustra la situación fáctica expuesta por el accionante. 5.
Sostiene, que fue vinculado al Municipio de Bucaramanga a través de órdenes y contratos de prestación de servicios desde el 21 de septiembre de 2006 al 29 de noviembre de 2013, periodo en el que prestó sus labores en la Secretaría de Planeación como apoyo a la Oficina SISBEN, realizando actividades de encuestador en los hogares asignados y como auxiliar administrativo.
Durante este tiempo, siempre desarrolló sus funciones de manera personal, continua, dependiente, subordinada, dentro de un horario impuesto y con una remuneración pactada. 6. Manifiesta, que el municipio demandado siempre le suministró los elementos para el desarrollo de su trabajo, tales como chalecos, resmas de papel, guantes, hojas de ausencia, computador, entre otros, y que durante su vinculación nunca le fueron reconocidas las prestaciones sociales, factores salariales y bonificaciones a las cuales por ley tiene derecho, así como el pago de seguridad social (salud, pensión y riesgos laborales). 7.
Señala, que por medio de escrito del 21 de octubre de 2016 solicitó al Municipio de Bucaramanga el reconocimiento de la relación laboral por el periodo comprendido entre el 21 de septiembre de 2006 al 29 de noviembre de 2013, además del consecuente pago de las prestaciones económicas que se derivan de la misma, junto con los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, salud y riesgos laborales, lo deducido por concepto de estampillas y el reajuste de Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 3 salario, la que fue negada por la subdirectora administrativa del municipio a través del Oficio 2562 del 10 de noviembre de 2016.
Normas vulneradas y concepto de violación 8. El demandante cimenta sus pretensiones en los artículos 53 y 58 de la Constitución Política; 2 de la Ley 2400 de 1968; 32 de la Ley 80 de 1993; 17 y 21 de la Ley 790 de 2002; y 12, 25 y 93 del Convenio 111 de la OIT. 9. Al respecto, considera que con la negativa del municipio demandado se quebranta el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades de la relación laboral, toda vez que las funciones que desempeñó entre el 21 de septiembre de 2006 al 29 de noviembre de 2013 podían ser desempeñadas por personal de planta de la entidad, las que desarrolló de manera personal, continua, dependiente y subordinada, bajo el cumplimiento de un horario y que generaron un pago o remuneración como contraprestación. 10.
Sostiene, que existe una transgresión al principio de la igualdad, puesto que siempre desarrolló las mismas labores que el personal de planta del municipio demandado por nombramiento y nunca se le concedieron los beneficios laborales determinados en la ley a los que tienen derecho aquellos. 11. Así, entonces, estima que el municipio accionado pretendió eludir el pago de prestaciones sociales encubriendo la existencia de una verdadera relación laboral.
Contestación de la demanda 12. El Municipio de Bucaramanga se opone a la prosperidad de las pretensiones al estimar que no existió relación laboral con la demandante, toda vez que esta estuvo vinculada a la entidad mediante contratos de prestación de servicios autorizados por la ley, que excluyen reconocimientos prestacionales. 13.
Asimismo, al considerar que no se configuró la realidad sobre las formas en cuanto no se dieron los elementos que se requieren, mucho menos el de la subordinación, pues el servicio se prestó con total independencia técnica, directiva y administrativa, así como que resulta lógico que para la labor contratada se tuviera que estar a los horarios y con las instrucciones normales, lo cual obedece a la coordinación de los contratos.
Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 4 La sentencia de primera instancia 14. El a quo accede parcialmente a las pretensiones de la demanda al estimar que se encuentran acreditados los elementos constitutivos de la relación laboral entre las partes durante el 21 de septiembre 2006 al 29 de noviembre de 2013 en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas (Art. 53 C.P.), pues, en atención a las pruebas que reposan en plenario (contratos de prestación de servicios, testimonios, interrogatorio y la demás documental), se establece la prestación personal permanente del servicio, sometido a un horario, y con una remuneración, el que fue subordinado y dependiente de municipio demandado. 15.
En consecuencia, declara la nulidad del acto administrativo acusado y la relación laboral entre las partes por el periodo mencionado. A título de restablecimiento del derecho, condena al municipio demandado a reconocer y pagar al demandante las sumas que por concepto de prestaciones sociales devengan los empleados que desempeñen similar labor, vinculados mediante relación legal y reglamentaria, liquidadas con base en el valor mensual promedio devengado a título de honorarios en virtud de los contratos de prestación de servicios y de acuerdo con el tiempo realmente laborado, sumas que serán ajustadas con la aplicación de la fórmula utilizada para tal fin. 16.
En lo que tiene que ver con la prescripción, encuentra que operó frente a los periodos anteriores al 28 de marzo de 2012, salvo frente a los aportes pensionales, toda vez que la reclamación de los periodos contractuales anteriores a esta fecha no tuvo lugar dentro de los tres años siguientes a la culminación de la relación contractual respectiva. 17.
Ahora, en atención a que los aportes al sistema de seguridad social inciden en el derecho pensional del accionante, considera que a el municipio demandado le corresponderá tomar, durante el periodo anunciado, el ingreso base de cotización (IBC) pensional de aquel (los honorarios pactados) mes a mes, y si existe diferencia en los aportes efectuados como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, pero solo en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador.
Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 5 18. Para efectos de lo anterior, dispuso que el actor deberá acreditar las cotizaciones que realizó el mencionado sistema durante los vínculos contractuales y en la eventualidad que no los hubiese hecho o existe se diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar según sea el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador. 19.
Además, ordena al municipio accionado devolver a favor del accionante la sumas que por concepto de aportes pensionales hubiese efectuado en el porcentaje que le correspondía como empleador realizar el Municipio de Bucaramanga entre el 28 de marzo de 2012 y el 29 de noviembre de 2013. 20. Determina la improcedencia del pago de la diferencia entre los honorarios que recibió el demandante y el salario devengado por un empleado de planta que desarrollaba las mismas labores, puesto que no se pudo constatar la denominación del cargo que ocupaba la supuesta persona dentro de la planta de personal ni tampoco la asignación salarial que percibía. 21.
También, de la devolución de los dineros cancelados por concepto de estampillas, toda vez que los mismos constituyen un requisito para la celebración de los contratos de prestación de servicios, y del reconocimiento de horas extras diurnas y nocturnas, dado que no se acreditó su existencia dentro del proceso. 22. Se abstiene de condenar en costas a la parte vencida, en atención a que se accede parcialmente a las pretensiones de la demanda. 23.
La sentencia de instancia falla: «PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad del Acto administrativo No. 2562 contenida en el oficio de fecha 10 de noviembre de 2016, expedido por la Subsecretaría Administrativa - Oficina de Gestión de Talento Humano del Municipio de Bucaramanga, por medio de la cual se niega la existencia de la relación entre el Municipio de Bucaramanga y el señor Agustín Aguilar López (…).
SEGUNDO: DECLÁRASE probada la excepción de prescripción de los derechos laborales –diferentes a los aportes a pensión y salud-, que en virtud del contrato realidad existente entre el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y EL SEÑOR AGUSTÍN AGUILAR LÓPEZ, se causaron con anterioridad al 28 de marzo de 2012 (…).
TERCERO: CONDÉNASE al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, a reconocer y pagar a favor de AGUSTÍN AGUILAR LÓPEZ las sumas que por concepto de prestaciones sociales devengan los empleados que desempeñan similar labor, vinculados mediante relación legal y reglamentaria, liquidadas con base en el valor mensual promedio devengado a título de honorarios en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos y de acuerdo con el tiempo realmente laborado, durante el Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 6 periodo comprendido entre 28 de marzo de 2012 -en virtud del fenómeno prescriptivo- hasta el 29 de noviembre de 2013 (…).
CUARTO: ORDÉNASE al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA a título de restablecimiento del derecho, tomar (durante el tiempo comprendido entre el 21 de septiembre de 2006 hasta el 29 de noviembre de 2013, salvo interrupciones) el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar el respectivo fondo de pensiones de sumo faltante por concepto aportes a pensión sobre el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, el demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó el sistema durante los vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador (…). En este mismo sentido, la entidad demandada deberá DEVOLVER al demandante la sumas que por concepto de aportes pensional hubiese efectuado el señor AGUSTÍN AGUILAR LÓPEZ en el porcentaje que le correspondía como empleador realizar al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, entre el 28 de marzo de 2012 y el 29 de noviembre de 2013.
QUINTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 las sumas reconocidos en esta sentencia serán indexadas de conformidad con lo expuesto en la parte emotiva y devengarán intereses en cuanto se den los supuestos de hecho previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
SEXTO: DENÍEGANSE las demás pretensiones de la demanda (…).
SÉPTIMO: SIN CONDENA en costas de primera instancia. (…).». Recurso de apelación 24. El municipio demandado recurre la sentencia de primera instancia con el propósito que sea revocada y, en su lugar, se nieguen las pretensiones, al considerar que no se probaron los elementos constitutivos de la relación laboral, pues en el asunto lo que existió fue una relación contractual que se ajustó a lo regulado en la ley.
Aunado a ello, las actividades se ejecutaron por el contratista con autonomía e independencia y, en todo caso, no se encuentra demostrada la subordinación, pues lo que existió fue una labor de coordinación contractual. 25. Considera que es inadecuado el análisis del fenómeno prescriptivo dispuesto en el proceso, el que a su entender se valora de forma inadecuada pues parte de los periodos reconocidos se encuentran prescritos, toda vez que fueron discontinuos y así susceptibles del mismo.
Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 7 Alegatos en segunda instancia, concepto del Ministerio Público e intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 26. Conforme al numeral 3º del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar. 27.
El Ministerio Público considera la parte demandante logró demostrar en el proceso los elementos estructurantes de una relación laboral encubierta, en especial la subordinación o dependencia, por lo cual hay mérito para confirmar la declaratoria de nulidad y la condena impuesta en primera instancia, pero modificando la fecha de la prescripción, esto en relación con los eventuales derechos causados con los contratos anteriores al 23 de diciembre de 2012. 28.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronuncia en la instancia procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR Problemas Jurídicos 29. Teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si: ¿entre el señor Agustín Aguilar López y el Municipio de Bucaramanga existió una verdadera relación laboral que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculado contractualmente con este municipio? y, de haberse probado dicha relación ¿alcanzaría a las pretensiones reconocidas el fenómeno prescriptivo? 30.
Para resolver, la Sala tendrá en cuenta la normativa y la jurisprudencia relacionada al contrato realidad y estudiará el caso concreto. Normativa y jurisprudencia relacionada al contrato realidad 31. Sea lo primero de señalar, que el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 posibilita celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, así: Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 8 «ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.». (Subrayado fuera del texto original). 32. De tal forma, en cuanto tiene que ver con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebraran tratándose de estas, cuando no puedan realizarse con el personal de planta o se requieran de conocimientos especializados. 33.
De allí, que la consecuencia jurídica lógica, radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social, además de tener un límite temporal, siendo solo posible por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada. 34. Justamente la Corte Constitucional en sentencia C-154-97, estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente.
En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. 35. En este mismo sentido, la sentencia de unificación2 de la sección segunda de esta Corporación, con ponencia del Consejero Carmelo Perdomo Cuéter, indicó: «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA.
Consejero Ponente: Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER. Bogotá D.C., Veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), radicación número: 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2-005-16. Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 9 cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales3.».
(Subraya fuera del texto original). 36. De tal forma, se hace necesario remitir al citado artículo 53 de la Constitución Política que dispone frente a los principios mínimos fundamentales en materia laboral entre otros, el de la primacía de la realidad sobre las formalidades. «ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo.
La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.». 37.
Por su parte, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo4, señala los elementos esenciales del contrato de trabajo, de la siguiente manera: «ARTÍCULO 23. ELEMENTOS ESENCIALES. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: 3 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31-000-1998- 03542-01(0202-10). 4 Modificado por el artículo 1º de la Ley 50 de 1990.
Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 10 a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen.».
(Subrayado fuera del texto original). 38. Aquí se debe precisar, que en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre, cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 39.
En efecto, quien demande, tiene que desvirtuar inicialmente la presunción del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y consecuentemente la del acto administrativo mediante el cual se nombró. Es así, que es inminente que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es, la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia del trabajador y la remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar un contrato de trabajo.
Caso concreto 40. Es importante recordar, que la discusión del presente asunto se contrae a establecer si entre el señor Agustín Aguilar López y el Municipio de Bucaramanga existió una verdadera relación laboral que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculado contractualmente con este municipio y, de haberse probado dicha relación alcanzaría a las pretensiones reconocidas el fenómeno prescriptivo.
Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 11 41. Para resolver, es de advertir que la subsección de forma reiterada ha insistido en la indispensable presencia del contrato en procura de destacar su objeto, temporalidad, funciones y demás aspectos que permitan establecer la existencia de los elementos de una posible relación laboral, lo que implica, que no es viable realizar un análisis de los periodos sobre los cuales estos no obren, de tal forma se hará el estudio sobre aquellos que fueron debidamente aportados. 42.
Tal exigencia se apuntó por esta subsección5 cuando manifestó que «el contrato estatal en la modalidad de prestación de servicio, resulta necesario para asuntos como el presente, a fin de determinar su objeto, temporalidad o plazo, pago y forma de pago pactadas por las partes, es decir, aspectos que son de vital importancia en la definición de conflictos jurídicos como el sub examine.». 43.
Así las cosas, para la Sala resulta de vital importancia el análisis de las órdenes y contratos suscritos entre la entre el actor y el municipio accionado, los que reposan en el plenario, se encuentran aportados en debida forma, no fueron controvertidos, coinciden con la información del convocado en certificaciones del 30 de enero de 2015 (Fls. 70 y 71 y 77 a 79) y 27 de noviembre de ese año (Fl. 80) y que figuran de la siguiente manera: Orden u/o contrato de prestación Valor Fecha Objeto Desde Hasta O.P. 1174 del 19 de septiembre de 2006 (Fls. 11 y 12). $2.700.000 21-09-2006 20-12-2006 «PRESTAR SERVICIOS EN LA OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL SISBEN, COMO ENCUESTADOR, EN LOS HOGARES ASIGNADOS, DE ACUERDO A LAS NORMAS Y CONCEPTOS ESTABLECIDOS POR PLANEACIÓN DE NACIONAL, RESPONDIENDO DIRECTAMENTE EL CORRECTO DILIGENCIAMIENTO DEL TOTAL DE LAS FICHAS SOCIOECONÓMICAS ENTREGADAS DIARIAMENTE, Y LAS DEMÁS ACTIVIDADES QUE LE ASIGNEN.».
Interrupción 38 días hábiles O.P. 414 del 15 de febrero de 2007 (Fls. 13 y 14). $3.150.000 16-02-2007 30-05-2007 «PRESTAR SERVICIOS EN LA OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL - SISBEN, COMO ENCUESTADOR, EN LOS HOGARES ASIGNADOS, DE ACUERDO A LAS NORMAS Y CONCEPTOS ESTABLECIDOS POR PLANEACIÓN DE 5 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCION B. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 47001-23-33-000-2014-00094-01(4569-15). Actor: TIRSA BEATRIZ BARRANCO RICO. Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA. Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 12 NACIONAL, RESPONDIENDO DIRECTAMENTE POR EL CORRECTO DILIGENCIAMIENTO DEL TOTAL DE LAS FICHAS SOCIOECONÓMICAS ENTREGADAS DIARIAMENTE, Y LAS DEMÁS ACTIVIDADES QUE LE ASIGNE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL.».
Interrupción 6 días hábiles O.P. 1015 del 7 de junio de 2007 (Fl.s 15 y 16). $4.200.000 08-06-2007 27-10-2007 Ibídem. Interrupción 14 días hábiles O.P. 2134 del 20 de noviembre de 2007 (Fls. 17 y 18). $900.000 20-11-2007 19-12-2007 Ibídem. Interrupción 4 días hábiles O.P. 2338 del 27 de diciembre de 2007 (Fls. 18 y 19). $900.000 27-12-2007 26-01-2008 Ibídem.
Interrupción 20 días hábiles C.P. 291 del 25 de febrero de 2008 (Fl. 21). $5.000.000 25-02-2008 24-07-2008 «PRESTAR SERVICIOS EN LA OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL - SISBEN, COMO ENCUESTADOR, EN LOS HOGARES ASIGNADOS, DE ACUERDO A LAS NORMAS Y CONCEPTOS ESTABLECIDOS POR PLANEACIÓN DE NACIONAL, RESPONDIENDO DIRECTAMENTE POR EL CORRECTO DILIGENCIAMIENTO DEL TOTAL DE LAS FICHAS SOCIOECONÓMICAS ENTREGADAS DIARIAMENTE, Y LAS DEMÁS ACTIVIDADES RELACIONADAS QUE LE ASIGNE LA OFICINA ASESORA DE PLANEACION.».
Interrupción 18 días hábiles O.P. 1339 del 21 de agosto de 2008 (Fls. 22 y 23). $4.000.000 22-08-2008 21-12-2008 «PRESTAR SERVICIOS EN LA OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL - SISBEN, COMO APOYO ASISTENCIAL, REALIZANDO ACTIVIDADES DE ENCUESTADOR, EN LOS HOGARES ASIGNADOS, DE ACUERDO A LAS NORMAS Y CONCEPTOS ESTABLECIDOS POR PLANEACIÓN DE NACIONAL, RESPONDIENDO DIRECTAMENTE POR EL CORRECTO DILIGENCIAMIENTO DEL TOTAL DE LAS FICHAS SOCIOECONÓMICAS ENTREGADAS DIARIAMENTE, Y LAS DEMÁS ACTIVIDADES QUE LE ASIGNE EL JEFE DE LA OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN, RELACIONADAS CON EL SISBEN.».
Interrupción 23 días hábiles O.P. 187 del 26 de enero de 2009 (Fls. 25 y 26). $5.500.000 27-01-2009 26-06-2009 «PRESTAR LOS SERVICIOS PERSONALES EN LA OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN COMO APOYO AL PROGRAMA Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 13 DEL SISBEN, REALIZANDO ACTIVIDADES DE ENCUESTADOR, EN LOS HOGARES ASIGNADOS, DE ACUERDO A LAS NORMAS Y CONCEPTOS ESTABLECIDOS POR PLANEACIÓN DE NACIONAL, RESPONDIENDO DIRECTAMENTE POR EL CORRECTO DILIGENCIAMIENTO DEL TOTAL DE LAS FICHAS SOCIOECONÓMICAS ENTREGADAS DIARIAMENTE, Y ROLLAR TODAS LAS ACTIVIDADES INHERENTES AL PRESENTE OBJETO.».
Interrupción 22 días hábiles O.P. 1729 del 39 de julio de 2009 (Fls. 27 y 28). $5.500.000 31-07-2009 30-12-2009 «PRESTAR LOS SERVICIOS PERSONALES EN LA OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN COMO APOYO AL PROGRAMA DEL SISBEN APLICANDO ENCUESTAS DOMICILIARIAS EN LAS UNIDADES DE VIVIENDA ASIGNADAS, SIGUIENDO LAS NORMAS Y CONCEPTOS ESTABLECIDOS POR PLANEACIÓN NACIONAL, RESPONDIENDO DIRECTAMENTE POR EL CORRECTO DILIGENCIAMIENTO DEL TOTAL DE LAS FICHAS SOCIOECONÓMICAS ENTREGADAS DIARIAMENTE.».
Interrupción 17 días hábiles C.P. 549 del 26 de enero de 2010 (Fls. 29 y 30). $6.600.000 27-01-2010 26-07-2010 «PRESTAR SERVICIOS PERSONALES EN LA OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN COMO APOYO AL PROGRAMA DEL SISBEN, EN LA RECOLECCION DE LA INFORMACION CON LA APLICACION DE ENCUESTAS SOCIOECONOMICAS, DE ACUERDO A LAS NORMAS Y CONCEPTOS ESTABLECIDOS POR PLANEACIÓN NACIONAL Y LA OFICINA DEL SISBEN.».
Interrupción 20 días hábiles C.P. 2227 del 25 de agosto de 2010 (Fls. 31 y 32). Adición 1 del 22 de diciembre de 2010 (Fls. 33 y 34). $4.400.000 $2.200.200 25-08-2010 25-12-2010 24-12-2010 24-02-2011 «PRESTAR SERVICIOS PERSONALES EN LA OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN COMO APOYO AL PROGRAMA DEL SISBEN, REALIZANDO VISITAS DOMICILIARIAS PARA LA APLICACION DE LA FICHA SOCIOECONOMICA, OBSERVANDO LO ESTABLECIDO EN LOS MANUALES E INSTRUCTIVOS DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Y LAS DIRECTRICES DE LA OFICINA SISBEN DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA.».
Interrupción 47 días hábiles C.P. 1987 del 5 de mayo de 2011 (Fls. 35 y 36). Adición 1 del 9 de noviembre de 2011 $6.600.000 $1.649.999 06-05-2011 06-11-2011 05-11-2011 20-12-2011 «PRESTAR SERVICIOS PERSONALES EN LA SECRETARIA DE PLANEACION, COMO APOYO AL PROGRAMA DEL SISBEN, Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 14 (Fl. 27) EN EL TRABAJO DE CAMPO PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA BASE DE DATOS.».
Interrupción 70 días hábiles C.P. 485 del 28 de marzo de 2012 (Fls. 38 y 39). $4.400.000 29-03-2012 28-07-2012 Ibídem. Interrupción 17 días hábiles C.P. 1599 del 23 de agosto de 2012 (Fls. 40 a 42). $4.400.000 24-08-2012 23-12-2012 «PRESTAR SERVICIOS PERSONALES EN SECRETARIA DE PLANEACIÓN COMO APOYO AL GRUPO DE CLASIFICACION SOCIOECONOMICO Y ESTADISTICO EN EL TRABAJO DE CAMPO, APLICANDO ENCUESTAS SOCIOECONOMICAS PARA LA CLASIFICACION DE LA POBLACION.».
Interrupción 37 días hábiles C.P. 733 del 14 de febrero de 2013 (Fls. 43 y 44). Adición 1 del 4 de octubre de 2013 (Fl. 45). $10.400.000 $1.820.000 18-02-2013 18-10-2013 17-10-2013 29-11-2013 «PRESTAR SERVICIOS PERSONALES EN LA OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN COMO APOYO AL PROGRAMA DEL SISBEN, REALIZANDO ACTIVIDADES DE ENCUESTADORA DE ACUERDO A LAS NORMAS Y CONCEPTOS ESTABLECIDOS POR EL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Y LA OFICINA SISBEN.». 44.
En las órdenes y contratos de prestación de servicios citadas, además de los objetos transcritos, se pactaron las siguientes obligaciones: «OBLIGACIONES GENERALES DEL CONTRATISTA: 1. Desarrollar con autonomía e independencia el objeto contractual y todos los asuntos inherentes del mismo. 2. Prestar sus servicios cuando con motivo del objeto del contrato el municipio lo requiera. 3.
Dedicar toda su capacidad en el cumplimiento de sus obligaciones. 4. Entregar copia de la presente orden al supervisor asignado. 5. Elaborar un informe de Gestión Contractual. 6. Durante la vigencia de la presente Orden de Prestación de Servicios, el contratista deberá efectuar cotizaciones en forma obligatoria al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Salud, con base en los ingresos por prestación de servicios que devengue, sin que en ningún caso sean inferiores a un Salario Mínimo Legal Vigente.
El ingreso base de Cotización será el equivalente al 40% del valor bruto facturado de forma mensualizada. 6. Las demás actividades que les sean signadas por la Administración Municipal. OBLIGACIONES ESPECÍFICAS DEL CONTRATISTA: 1. Realizar 20 encuestas domiciliarias diarias correctamente. 2. verificar que los materiales que le entregue al supervisor estén completos, respondiendo por ellos y velar por su conservación. 3. hacer las correcciones, verificaciones o reentrevistas que se requieran, regresando a la unidad de vivienda, en caso de ser necesarios. 4. informar sobre aquellas situaciones especiales o problemas que encuentren en la realización de sus actividades y que no estén contempladas en el manual. 5. terminada la aplicación de las ficha, el encuestador debe revisarlas y entregarlas en el tiempo estipulado. 6. responder por la aplicación del total las encuestas asignadas diariamente. 7. realizar acta de visita, en caso de no ser efectiva. 8. prestar informe diarios de las actividades de campo, de acuerdo al formato entregado.». «OBLIGACIONES ESPECIFICAS DEL CONTRATISTA: (…) 5.
Terminada la aplicación de la ficha, el encuestador debe revisarla y entregarla al superior totalmente diligencia en el tiempo estipulado por la Oficina del SISBEN. 6. Entregar al Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 15 final del día el resultado del trabajo realizado. 7.
Responder por la aplicación total de las encuestas asignadas diariamente. 8. Elaborar acta de visita, en caso de no ser efectiva (ausente, no vive). 9. Presentar informe diario de actividades de trabajo de campo, de acuerdo al formato entregado por el Supervisor (formato de recorrido diario). 10. Y demás actividades que le asigne la Jefe de la Oficina Asesora de Planeación.». «OBLIGACIONES GENERALES DEL CONTRATISTA: (…) 6.
No acceder a peticiones o amenazas de grupos que actúen por fuera de la ley con el fin de obligarlos a hacer u omitir algún acto o hecho. 7. Las demás actividades que le sean asignadas por la Administración Municipal que guarden relación con el objeto del contrato.». «OBLIGACIONES ESPECIFICAS DEL CONTRATISTA: (…) 10) Responder por la confidencialidad de la información recogida con la encuesta. 11) Evitar la manipulación de la información.». «OBLIGACIONES GENERALES DEL CONTRATISTA: (…) 8.
Responder por los elementos, bienes, documentos, información, etc., que se ponga su disposición para la ejecución del contrato, respondiendo por su conservación y uso adecuado, suscribiendo de ser el caso el inventario correspondiente, el cual deberá entregar a satisfacción como requisito para la liquidación final del contrato (…).». «OBLIGACIONES GENERALES DEL CONTRATISTA: (…) 9.
El contratista está obligado a llevar un archivo completo del desarrollo y ejecución de su contrato conforme las normas de archivo, durante el cumplimiento del mismo, el cual será entregado las fertilización del contrato. (…). OBLIGACIONES ESPECIFICAS DEL CONTRATISTA: (…) 11. Presentar mensualmente y oportunamente, informe de actividades con los respectivos soportes en el formato entregado por el Supervisor del contrato, el último día hábil de cada mes.». 45.
Asimismo, es importante los testimonios de la señora Yakeline Vega Vega y el señor Juan Carlos García Rivera, recibidos en la audiencia de pruebas celebrada el 20 de junio de 2018 (Fls. 187 a 190 y CD Fl. 439), de los cuales se tiene: - Yakeline Vega Vega, técnica en procesos financieros y compañera de trabajo del demandante para la fecha de los hechos. «(…) DESPACHO: ¿Tiene algún parentesco con alguna de las partes dentro del presente proceso cierra? CONTESTÓ: No. DESPACHO: Tiene conocimiento de los motivos por los cuales fue llamado (sic) a rendir el presente testimonio.
CONTESTÓ: Si (sic). En ese orden de ideas sírvase hacer un relato pormenorizado de lo que le conste con relación a los hechos de la demanda. CONTESTÓ: entro (sic) a trabajar a la oficina dl (sic) sisen (sic) en 2008, conoció al señor Agustín, él fue el que la capacitó cuando ella llego (sic) como encuestadora. Con el paso del tiempo ella se dio cuenta de las funciones que el (sic) cumplía en la oficina.
En este estado en la diligencia se le concede el uso de la palabra a la apoderado de la parte demandante para que interrogue al testigo. PREGUNTADO: tiene conocimiento que (sic) actividades realizo (sic) el demandante. CONTESTÓ: el demandante, era encuestador pero hacía otras cosas, colaboraba con otros asuntos como el archivo y atención a la comunidad.
PREGUNTADO: tiene conocimiento de Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 16 que esas actividades hayan sido supervisadas o dirigidas por alguien. CONTESTÓ: las funciones las asignaba la doctora Luceli, que era la supervisora encargada.
PREGUNTADO: que (sic) actividades o funciones hacia (sic) esta persona con el demandante. CONTESTÓ: Ella era la persona que daba las órdenes, en el caso del señor Agustín que él era encuestador. PREGUNTADO: ustedes sabían que si no colaboraban había alguna consecuencia. CONTESTÓ: si (sic) claro ella se incomodaba si uno no colaboraba después de las visitas de campo.
PREGUNTADO: sabes si el señor Agustín recibió llamados atención de esta señora. CONTESTÓ: si (sic), no solo Agustín todos en general. PREGUNTADO: cual (sic) era la consecuencia de no realizar todas las visitas realizadas. CONTESTÓ: usted debía hacer todas las visitas sin que pudieran mediar razones. Usted debía llegar desde las 6 y media para alcanzar hacer las visitas para terminar a la 1 de la tarde aproximadamente ir a la oficina para que esta revisara las visitas y si quedaban mal las devolvían.
PREGUNTADO: cuál era el procedimiento cuando se incapacitaron. CONTESTÓ: a veces si se presentaba la incapacidad no había inconveniente, pero cuando había un permiso o inconveniente se molestaba porque sabía que ellos eran imprescindibles y sabían que al día siguiente la carga iba a hacer el doble. PREGUNTADO: sabe si existía personal de planta que realizara visitas.
CONTESTÓ: en ese momento la única de plana (sic) era la señora Luceli, después nombraron personal de planta pero ellos manifestaban que su labor era la de carácter administrativo, los de UPS eran los que habían (sic) los trabajos de campo. PREGUNTADO: había diferencia en la remuneración del demandante y los de planta. CONTESTÓ: si (sic), ellos recibían 1.100.000, no sabe cuánto ganaban los de planta pero estos si ganaban prestaciones.
En este estado de la diligencia se le concede el uso de la palabra a la apoderado de la parte demandada, para que sea bien lo tiene interrogue al testigo. PREGUNTADO: el personal de planta del sisen (sic) realizo (sic) visitas. CONTESTÓ: algún momento la doctora Luceli que era de planta. De resto los de la EPS. PREGUNTADO: sabes si el demandante contestó derechos de petición o tutelas.
CONTESTÓ: No. (…).». - Juan Carlos García Rivera, técnico en procesos financieros y compañero de trabajo del accionante para la época de los hechos. «(…) DESPACHO: ¿Tiene algún parentesco con alguna de las partes dentro del presente proceso cierra? CONTESTÓ: No. DESPACHO: Tiene conocimiento de los motivos por los cuales fue llamado (sic) a rendir el presente testimonio.
CONTESTÓ: Si (sic). En ese orden de ideas sírvase hacer un relato pormenorizado de lo que le conste con relación a los hechos de la demanda. CONTESTÓ: entro (sic) a trabajar al municipio e (sic) 2007, allí conoció al demandante, se lo encontraba en varias actividades que se desarrollaban en el estadio, y posterior a esto en un puesto de mando unificado que se creó. Tiene conocimiento que entraban a las 7 de la mañana, conoce que él trabajaba como encuestador.
En este estado en la diligencia se le concede el uso de la palabra a la apoderado de la parte demandante para que interrogue al testigo. PREGUNTADO: tiene conocimiento de que al demandante le hecho algún llamado de atención. CONTESTÓ: No tiene conocimiento, pero si abe (sic) que la doctora Luceli impartía órdenes de los usuarios que iban a solicitar servicios del SISBEN.
PREGUNTADO: quien (sic) la Doctora Luceli. CONTESTÓ: era la directora de SISBEN, Luceli Olarte. (…).». Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 17 46. Por lo dicho, se puede establecer que la señora Yakeline Vega Vega y el señor Juan Carlos García Rivera fueron observadores directos del modo del cumplimiento y el tipo funciones desarrolladas por el actor en la relación demandada. 47.
También, es importante el interrogatorio del demandante, realizado en la audiencia de pruebas celebrada el 20 de junio de 2018 (Fls. 187 a 190), de la cual se tiene: «En este estado de la diligencia se le concede el uso de la palabra al apoderado de la parte demandante, para que interrogue al accionante. PREGUNTADO: que (sic) actividades ejercía mientras prestó sus servicios a Municipio de Bucaramanga.
CONTESTÓ: desde septiembre de 2006 hasta 2013, fungía como encuestador, también asistía jornadas masivas, hizo actividades de capacitación de ficha técnica de SISEN (sic), atención a la comunidad, archivo y papelería y oras (sic) actividades generales. PREGUNTADO: para realizar dichas actividades cumplió un horario. CONTESTÓ: cuando estaba en campo, la primera visita en la hacía faltando un cuarto para las 7 de la mañana, terminaban las visitas a la 1 de la tarde, después iban a las oficinas a relacionar, porque así lo exigía la supervisora del SISBEN, mientras revisaban era más o menos las 7 de la noche.
PREGUNTADO: tenía autonomía para decidir qué día podía ejercer las funciones. CONTESTÓ: No, el SISBEN no le permitía eso porque el tenía programadas unas visitas. Él tenía que cumplir con las fichas de las visitas que le entregaba. Durante ese tiempo nunca le dieron permisos. PREGUNTADO: Cuales eran las consecuencias que se presentaban en caso de quo no realizara una actividad.
CONTESTÓ: la supervisora les llamaba la atención. PREGUNTADO: tenía autonomía para enviar usted un reemplazo en caso de que no pudiera cumplir con sus actividades. CONTESTÓ: no, siempre cumplió con las funciones que le asignaron en el SISBEN, sin que tuviera u (sic) permiso. PREGUNTADO: cuál es el procedimiento para fijar las visitas.
CONTESTÓ: se recibían generalmente el día anterior. El contenido de las fichas no podía contener enmendaduras, se debían llenar los papeles y hacer los registros bien. PREGUNTADO: tiene conocimiento que dentro de la entidad existiera personal que realizara sus funciones. CONTESTÓ: solo había para su época uno nombrado de planta y ellos decían que o (sic) realizaban esas labores.
Si no se hacían las entregas del trabajo no había cuenta de cobro. (…). Finalmente, señala que nunca recibió incentivos, ni transporte para el realizar la labor, además los hacían pagar pensión y salud.». 48. Los anteriores testimonios y declaración dan cuenta de las condiciones bajo las cuales el actor prestaba sus servicios como encuestador como apoyo al programa del SISBEN en la Secretaría de Planeación del municipio demandando, de las que resalta que en ejercicio de la función, cumplía un honorario, recibía una remuneración y seguía órdenes e instrucciones.
También, que no se les pagaba nada diferente a lo determinado en el contrato de prestación de servicios y que debían pagar como independientes lo correspondiente a la seguridad social. Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 18 49. Ahora, procedente resulta ingresar al estudio de la configuración de una posible relación laboral, para lo cual se tiene, de la copia de las órdenes y contratos de prestación de servicios, testimonios, interrogatorio y demás pruebas documentales, que efectivamente el demandante fue contratado por el municipio accionado según el objeto contractual, «PRESTAR SERVICIOS EN LA OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL - SISBEN, COMO ENCUESTADOR, EN LOS HOGARES ASIGNADOS, DE ACUERDO A LAS NORMAS Y CONCEPTOS ESTABLECIDOS POR PLANEACIÓN DE NACIONAL, RESPONDIENDO DIRECTAMENTE POR EL CORRECTO DILIGENCIAMIENTO DEL TOTAL DE LAS FICHAS SOCIOECONÓMICAS ENTREGADAS DIARIAMENTE, Y LAS DEMÁS ACTIVIDADES QUE LE ASIGNE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL.», «PRESTAR SERVICIOS PERSONALES EN LA OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN COMO APOYO AL PROGRAMA DEL SISBEN, REALIZANDO VISITAS DOMICILIARIAS PARA LA APLICACION DE LA FICHA SOCIOECONOMICA, OBSERVANDO LO ESTABLECIDO EN LOS MANUALES E INSTRUCTIVOS DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN Y LAS DIRECTRICES DE LA OFICINA SISBEN DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA», entre otros, lo que implica que fue quien prestó el servicio y percibió una remuneración por el trabajo cumplido, toda vez que en las órdenes y contratos se estipuló el valor y la forma de pago con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario). 50.
Así mismo, se tiene que las funciones desempeñadas por el actor no se realizaron de forma liberal, sino sujetas a horarios, órdenes y que son de naturaleza subordinada pues atienden al control de un superior (supervisora) para llevar acabo la ejecución de los contratos, encontrándose adecuadas a la naturaleza y objeto de aquellos por lo que existe una sujeción del demandante hacia la entidad accionada y, en tal sentido, esta contaba en todo momento con la posibilidad de disponer del servicio de aquel, quien a su vez tenía la obligación correlativa de obedecerle. 51.
En efecto, el empleador impuso las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que la trabajadora desarrollara sus labores, sin que le hubiere asistido ningún tipo de independencia. 52. Entonces, constatado el objeto y las funciones que se establecieron en las órdenes y contratos de prestación de servicios suscritos entre los extremos procesales, se aprecian actividades que exigen para su ejecución necesaria Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 19 dependencia y subordinación, por lo que la Sala al realizar una valoración bajo las reglas de la sana crítica de las pruebas allegadas al proceso, encuentra que es posible determinar la existencia de una relación laboral subordinada, siendo incuestionable el ánimo de la entidad contratante de emplear de modo permanente y continuo los servicios del actor en consideración a la continuidad de la relación y poner de presente que dentro del material probatorio obrante es posible establecer que se configuró el elemento de la subordinación y continuada dependencia. 53.
Así las cosas, para los periodos que ocurrieron entre el 21 de septiembre de 2009 al 29 de noviembre de 2012, se encuentra demostrado, de la copia de las órdenes y contratos de prestación de servicios, el interrogatorio de parte, los testimonios recaudados y demás pruebas documentales, la existencia de los elementos de la relación laboral, como lo determinó el a quo. 54.
Es de señalar, que pese a encontrarse probados los elementos de la relación laboral en los periodos analizados, se dirá que esto no implica que el demandante detente la condición de empleado público en miramiento a que no existen los elementos de una relación legal y reglamentaria en cuanto al artículo 122 de la Constitución Política. 55.
Ahora bien, establecido lo anterior, la Sala procederá con el análisis de la prescripción de las prestaciones sociales a que tiene derecho el demandante, en consonancia con la declaratoria del reconocimiento del contrato realidad, para lo cual resulta oportuno traer a colación lo manifestado por el artículo 41 del Decreto 3135 de 19686 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 19697, en donde se establece el término de 3 años para aplicar la prescripción extintiva de los derechos prestacionales, que deberán contarse a partir de la finalización de cada contrato8, 6 Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. 7 Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 8 Respecto de la oportunidad a partir de la cual debe contabilizarse el aludido interregno, es del caso interpretar los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, en armonía con el mandato contenido en el artículo 12 (numeral 2) del convenio 95 de la OIT, de acuerdo con el cual los ajustes finales de los salarios debidos tienen lugar desde la terminación del nexo contractual con el empleador, por cuanto es desde ese momento en que se podrá demostrar que durante la ejecución del contrato de prestación de servicios se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral con el Estado (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación) y, en consecuencia, reclamar el pago de las prestaciones a las que tendría derecho de comprobarse ese vínculo, todo lo anterior en virtud de los principios de favorabilidad8, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y progresividad y prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, así como los derechos constitucionales al trabajo en condiciones dignas e irrenunciabilidad a la seguridad social.
Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 20 a menos que haya continuidad de estos, de conformidad con lo estimado en el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978, que dispone: «Artículo 10º.- Para el reconocimiento y pago de vacaciones se computará el tiempo servido en todos los organismos a que se refiere el artículo 2o. de este Decreto, siempre que no haya solución de continuidad.
Se entenderá que hubo solución de continuidad cuando medien más de quince días hábiles de interrupción en el servicio a una y otra entidad (…).». (Negrilla fuera de texto). 56. Respecto del término de interrupción o solución de continuidad esta corporación en sentencia de unificación9 ha dispuesto que: «150. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 151.
Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.(Subrayado fuera de texto) 153.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.». 57.
Asimismo, las subreglas establecidas en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado, donde se dispuso: 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), Asunto: SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA CONFORME AL ARTÍCULO 271 DE LA LEY 1437 DE 2011, Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 21 «(…) En aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.
Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no se aplica frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales (…).».
(Subrayado fuera de texto). 58. Y más adelante estableció las siguientes reglas jurisprudenciales: «(…) i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 22 de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho (…).». 59. En consideración a lo anterior, en el sub judice, al verificarse que la solicitud del reconocimiento fue presentada ante el municipio demandado el 10 de noviembre de 201610, se encuentra que todas las prestaciones sociales anteriores al periodo que inició el 28 de marzo de 2012 se encuentran prescritas, de tal manera que a la entidad no le corresponderá realizar el pago de los emolumentos prestacionales por los periodos ocurridos entre el 21 de septiembre de 2006 al 20 de diciembre de 2011, previamente analizados, pues se encuentran por fuera de este término, como lo estableció el a quo. 60.
Ahora, si bien en el periodo ocurrido entre el 28 de marzo de 2012 al 29 de noviembre de 2013 existió una interrupción superior a 30 días hábiles, esto es, 37, lo cierto es que este término constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en el asunto, de acuerdo con los elementos de juicio obrantes dentro del plenario, determinó que no presentó la ruptura del vínculo que se reputa laboral, toda vez que el lapso de tiempo no es superior a 2 meses, término que según la posición del Tribunal Administrativo de Santander, es el (…) razonable para que la entidad demandada realice las actuaciones administrativas necesarias para elevar a escrito el subsiguiente contrato con el demandante, esto es, conseguir la correspondiente disponibilidad presupuestal y después efectuar el registro presupuestal, elaboración del contrato, firma, pago de estampillas por parte del contratista y afiliación a seguridad social en salud y pensiones.». 61.
Por lo dicho, el actor tiene derecho al reconocimiento y pago los valores que por concepto de prestaciones sociales legales derivadas de la relación laboral debieron liquidarle, tomando como base los honorarios contractuales originados 10 Visible a folios 7 a 9. Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 23 de los contratos de prestación de servicios correspondientes a los periodos mencionados, salvo sus interrupciones. 62.
Aun así, es necesario orientar que el pago de los aportes a seguridad social se hará solo por los aportes a pensión y de acuerdo al desarrollo jurisprudencial de la Sala, siendo lo procedente, en aras de garantizar el derecho pensional del accionante, que a título de restablecimiento del derecho el municipio accionado tome, durante los periodos analizados, el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista (si los hubo) y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador. 63.
Para estos efectos, el actor deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora. 64. Ahora bien, en lo relacionado a la condena impuesta por el a quo de devolver en favor del accionante «(…) las sumas que por concepto de aportes pensionales hubiese efectuado el SEÑOR AGUSTIN AGUILAR LOPEZ en el porcentaje que le correspondía como empleador realizar al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, entre le 28 de marzo de 2012 y el 29 de noviembre de 2013, la Sala explicará, que en materia de los aportes en a pensiones, la Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Pensiones cuyos objetivos son garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, invalidez o muerte, mediante el reconocimiento de una pensión y prestaciones determinadas en la ley.
También busca la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con el Sistema, está compuesto, fundamentalmente, por el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. 65. El Régimen de Prima Media, es aquel mediante el cual, los afiliados o sus beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas y una de las principales características es que los aportes de los afiliados y sus rendimientos, así como el reconocimiento y pago de las pensiones de este régimen, se efectúan con cargo a una «bolsa Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 24 común», de tal manera que la financiación de la pensión obligatoria del Régimen de Prima Media, cuenta con la garantía de un fondo común de naturaleza pública, que se nutre de los aportes de sus afiliados.
Así lo establece el artículo 32 de la Ley 100 de 1993, cuando señala, que «los aportes de los afiliados y sus rendimientos, constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados en cada vigencia», y que «(e)l Estado garantiza el pago de los beneficios a que se hacen acreedores los afiliados.». 66.
El Régimen de Ahorro Individual, es aquel mediante el cual los afiliados, tendrán derecho a una pensión de vejez, a la edad que escojan, siempre y cuando el capital acumulado en su cuenta de ahorro individual les permita obtener una pensión mensual, superior al 110% del salario mínimo legal mensual vigente en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, los aportes pensionales se depositan en una cuenta de ahorro individual a nombre de cada afiliado, es decir, este es dueño de su propia cuenta.
Bajo este sistema, la pensión obligatoria se financia con los aportes efectuados por el afiliado y el empleador, más los rendimientos generados. Si el afiliado es trabajador independiente, los aportes los asume él en un 100%. 67. Con independencia de cuál sea el régimen al que se encuentre afiliado el actor, pues no está corroborado en el expediente tal aspecto, se debe atender a que los fines para los cuales están destinados los aportes a pensión, dado que corresponde a los contratistas por ley sufragar dicha contribución, en tanto están obligados por ley a efectuar su pago, posteriormente resulta inviable ordenarse su devolución, así se haya declarado la existencia de un vínculo laboral, pues, de admitirse tal pretensión, se le estaría otorgando «un beneficio propiamente económico, que no influye en el derecho pensional como tal.». 68.
Visto lo anterior, se reiterará lo que en pronunciamientos anteriores indicó esta ponente frente a que una vez determinada la existencia del realidad sobre las formas, la determinación del a quo devolver a favor del accionante los porcentajes de cotización que debió pagar por concepto de seguridad social a pensión no es procedente, ya que por su naturaleza parafiscal, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia del contrato realidad, estos dineros son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y no constituyen un crédito a favor del interesado, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer.».
Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 25 69. Por lo analizado a lo largo de la providencia, la Sala confirmará la sentencia apelada, salvo el párrafo 2 del numeral 4 que se revoca, en cuanto ordenó devolver a favor del demandante «(…) las sumas que por concepto de aportes pensionales hubiese efectuado el SEÑOR AGUSTIN AGUILAR LOPEZ en el porcentaje que le correspondía como empleador realizar al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, entre le 28 de marzo de 2012 y el 29 de noviembre de 2013.».
Condena en costas 70. La jurisprudencia de la Sala11 en dicha temática ha precisado que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012. 71.
Al realizar un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, no se encuentra evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho a apelar, por ello, esta sentencia mantendrá la determinación de a quo de no imponerlas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, SALVO el PÁRRAFO 2 del NUMERAL 4 que se REVOCA, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena costas en la instancia, conforme a lo dicho en la parte motiva de esta providencia. 11 Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente No. 68001-23-33-000-2017-00426-01 No. Interno: 1530-2022 Demandante: Agustín Aguilar López Demandado: Municipio de Bucaramanga 26 TERCERO: Una vez ejecutoriada la sentencia, por la secretaría de la sección segunda regresar el expediente al tribunal de origen.
Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador