1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2025-07039-01 Accionante: Sandra Carolina Arango Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de relevancia constitucional Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 19 de enero de 2026, por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 7 de noviembre de 2025, la señora Sandra Carolina Arango, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad1. 2.
Solicitó que se dejara sin efectos la sentencia del 13 de agosto de 2025, emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 promovido contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. a fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se le negó el pago de diversas acreencias laborales.
En consecuencia, pidió se reconociera la existencia de una relación laboral con la demandada y se ordenara el desembolso de las diferencias salariales y prestacionales que se le debieron pagar en igualdad de condiciones al personal de planta de la entidad, que ostentaba su mismo cargo de enfermera. 1 También invocó los principios a la seguridad jurídica y “non reformatio in pejus”. 2 Radicado: 11001-33-42-048-2022-00008-00/01 Radicación: 11001-03-15-000-2026-07039-01 Accionante: Sandra Carolina Arango Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C 2 3.
Mediante la providencia acusada se confirmó parcialmente la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2024 por el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá. Concluyó que estaba acreditada la existencia de una relación laboral entre las partes, pero solo debían reconocerse las prestaciones sociales contenidas en el artículo 5 del Decreto 1045 de 1978.
Revocó la orden dirigida a reconocer, a título de licencia de maternidad, los honorarios percibidos por aquella para el momento de su disfrute, por falta de prueba sobre que ello fue la causa de la suspensión de la relación laboral entre el 30 de mayo y el 2 de octubre de 2019. 4. La parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo porque excluyó de la condena impuesta a la Subred el pago de los intereses a las cesantías, la sanción moratoria, los recargos nocturnos, dominicales, festivos, primas extralegales de vacaciones, semestral y de antigüedad, bonificación por servicios y por permanencia, de conformidad con el artículo 5° del Decreto 1045 de 1978, norma no aplicable al caso concreto. 5.
Resaltó que esta regulaba el régimen retroactivo de cesantías, no contemplaba los intereses sobre dicho emolumento, lo que fue reconocido solo con la promulgación de las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, con las cuales se creó el régimen de cesantías con liquidación anualizada, por lo que no fue razonable excluir el reconocimiento de intereses sobre este concepto. 6.
Además, consideró que el Tribunal accionado omitió analizar de forma sistemática dicha normatividad con otras disposiciones legales, para que, en aras de preservar el derecho a la igualdad de la demandante, condenara a la Subred a pagar las mismas prestaciones sociales a las que tienen derecho las enfermeras de planta que ostentan su mismo cargo -código 243, grado 20-.
Específicamente, omitió valorar lo dispuesto en las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, y los Decretos 1498 de 2022, 1045 de 1978 y 905 de 2023 y el Acuerdo 528 de 2013. 7. También se configuró un defecto fáctico porque si se quería ahondar en las prestaciones sociales y emolumentos salariales a reconocer, debió decretar las pruebas que considerara pertinentes, a fin de encontrar acreditada o descartar su causación. 8.
Alegó que este yerro judicial también se configuró porque, acorde a lo dispuesto en las sentencias T-923 de 2013, T-074 de 2018 y T-008 de 2019: (i) se tomó una decisión sin elementos probatorios ni jurídicos suficientes, en detrimento de los principios a la sana crítica, las reglas de la experiencia y la legalidad, (ii) sin haber sido alegado en el recurso de alzada y en evidente omisión de sus deberes como director del proceso, no decretó pruebas a fin de determinar la causación de las prestaciones sociales a las que tenía derecho la actora.
Específicamente, no está de acuerdo con haber revocado la orden de pago de la licencia de maternidad a su favor, por presunta falta de pruebas relativas a que el nacimiento de su hijo causó la Radicación: 11001-03-15-000-2026-07039-01 Accionante: Sandra Carolina Arango Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C 3 suspensión del contrato laboral por 18 semanas.
Destacó que se contaba con la declaración de parte, valorada indebidamente. 9. Por último, afirmó que se incurrió en violación directa de la Constitución, específicamente por desconocer el derecho a la igualdad de la demandante, al inaplicar la regla de derecho fijada en fallos dictados en casos similares, entre los que mencionó la sentencia del 11 de septiembre de 2024, proferida por la misma sala de decisión, en el radicado 11001333500720230003601, en la que se condenó a la misma entidad demandada a pagar la totalidad de las prestaciones sociales legales ordinarias de un empleado de planta que ejercía iguales funciones. 10.
Reiteró que se vulneró su derecho al debido proceso por desconocimiento del principio de la non reformatio in pejus porque en el recurso de apelación interpuesto por la Subred se discutió únicamente la existencia del requisito de subordinación para declarar el contrato realidad, pero nada se dijo sobre las prestaciones sociales reconocidas, de manera que no era potestad del Tribunal accionado decidir sobre ello. 11.
En escrito posterior3, la señora Arango pidió tener en cuenta que en sentencia del 30 de enero de 2026, radicado 11001333502220230042701, la Subsección B (sin especificar Sección) del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ordenó a la misma Subred reconocer y pagar todas las prestaciones sociales devengadas por una enfermera del mismo cargo.
Acorde a ello, pidió proferir sentencia de unificación jurisprudencial para los trabajadores de la salud y, en especial, de las subredes de salud de Bogotá D.C. B. Sentencia de primera instancia 12. Mediante sentencia del 19 de enero de 2026, la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional.
Indicó que los cargos formulados por el accionante no acreditaron una vulneración o amenaza a sus derechos fundamentales, sino que se dirigieron a cuestionar la interpretación jurídica adoptada en el caso concreto y utilizar la tutela como una suerte de tercera instancia. Se descartó que mediante esta vía judicial fuera procedente proferir fallo de unificación jurisprudencial.
C. La impugnación 13. La parte actora pidió revocar la decisión de primera instancia al considerar que la tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, en tanto no pretende reabrir el debate jurídico y probatorio definido por los jueces naturales, sino demostrar que la autoridad accionada incurrió en desconocimiento de su propio precedente, fijado en casos similares, en los que a la misma entidad demandada se 3 Índice 14, SAMAI de primera instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2026-07039-01 Accionante: Sandra Carolina Arango Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C 4 le ha condenado al pago de los emolumentos prestacionales excluidos en el fallo objeto de reproche.
Lo anterior, en desconocimiento de su derecho a la igualdad. 14. Específicamente citó lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en las sentencias: (i) del 11 de septiembre de 2024, proferida por la Sección Segunda – Subsección C, radicado 11001-33-35-007-2023-00036-01, (ii) del 21 de junio de 2023, proferida por la Sección Segunda – Subsección E, radicado 11001-33-42-052- 2022-00438-01, (iii) del 16 de mayo y 24 de julio de 2025, proferidas por la Sección Segunda – Subsección B, radicados 11001-33-35-029-2021-00187-01 y 11001-33- 35-007-2022-00328-01, (iv) del 19 de mayo de 2025, proferida por la Sección Segunda – Subsección F, radicado 11001-33-42-056-2024-00180-01, y (v) del 2 de marzo de 2026, proferida por la Sección Segunda – Subsección A, radicado 11001- 33-42-054-2023-00263-01. 15.
Enfatizó en que el Tribunal demandado no presentó ningún argumento para negar el reconocimiento de las prestaciones sociales excluidas, ni practicó o aportó pruebas en segunda instancia que lo hubieran llevado al convencimiento de que no era procedente reconocerlas. Además, se vulneró su derecho al debido proceso, ante la modificación de las prestaciones sociales reconocidas en primera instancia, aunque ello no fue objeto del recurso de apelación. II.
C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 16. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19914. E. Análisis del caso concreto 17. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo, al no satisfacer el requisito de relevancia constitucional.
Del contenido de la demanda y la impugnación se advierte que la parte actora dirige sus reparos a cuestionar la interpretación normativa y jurisprudencial, así como la valoración probatoria acogida por la autoridad accionada, con el propósito de reabrir el debate jurídico ya zanjado por el juez natural de la causa. 18. El alegado defecto sustantivo carece de la carga argumentativa mínima exigida para su estudio, toda vez que la parte actora se limitó a afirmar que el Decreto 1045 de 1978 no resultaba aplicable al caso concreto, sin explicar de manera clara, específica y suficiente, las razones jurídicas por las cuales dicha disposición no podía ser aplicada por el Tribunal accionado.
En efecto, aunque mencionó otras 4 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2026-07039-01 Accionante: Sandra Carolina Arango Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C 5 normas que, en su criterio, regulaban el reconocimiento de las prestaciones sociales y emolumentos salariales cuyo reconocimiento fue excluido, no explicó de qué manera la providencia cuestionada desconoció tales disposiciones ni por qué la interpretación adoptada fue caprichosa. 19.
En la sentencia del 13 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, luego de encontrar acreditada la existencia de una relación laboral - objeto del recurso de apelación presentado por la Subred demandada-, declaró que la demandante tenía derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales ordinarias que no percibió, en igualdad de condiciones al personal de planta que realizaba iguales labores, tomando como base el 100% de los honorarios que le fueron cancelados en cada contrato suscrito entre el 20 de noviembre de 2013 y el 15 de enero de 2021.
Lo anterior, acorde a lo dispuesto por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 20165. 20. Respecto a ese reconocimiento y pago, aclaró que debía tomarse en cuenta el tiempo que efectivamente la demandante prestó el servicio, conforme se encontrara acreditado en el expediente, es decir, descontándose los días en que aquel hubiere cesado. 21.
Precisó que no era posible reconocerle salarios o diferencias salariales, ni prestaciones sociales de orden convencional o extralegal, y que solo se condenaría al pago de las prestaciones sociales ordinarias, tales como vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías, entre otras, acorde a lo estipulado en el artículo 5 del Decreto 1045 de 1978.
Conforme a esta normatividad, excluyó el pago de los recargos nocturnos, dominicales y festivos, pues solo los empleados públicos son destinatarios de esos emolumentos salariales, condición de la que carecía la accionante. 22. Con todo, precisó que al momento de cumplir la condena, era obligación de la entidad demandada determinar las prestaciones sociales ordinarias que serían objeto de liquidación a favor de la señora Arango, siempre que cumplieran con los presupuestos contenidos en el artículo 5 del Decreto 1045 de 1978. 23.
Del análisis de la providencia cuestionada, se observa que la autoridad accionada hizo un estudio jurídico razonable, con fundamento en las normas y criterios que consideró aplicables al caso concreto, el cual no fue debidamente debatido por la tutelante. En ese sentido, el desacuerdo con la interpretación adoptada, no evidencia por sí mismo la configuración de un defecto con relevancia constitucional, sino una discrepancia frente a la decisión adoptada por el juez natural, razón por la que la tutela se torna improcedente respecto a ese cargo. 5 Radicado: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16.
M.P. Carmelo Perdomo Cueter. Radicación: 11001-03-15-000-2026-07039-01 Accionante: Sandra Carolina Arango Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C 6 24. Lo propio se puede decir del defecto fáctico, cuya ausencia de carga se evidencia en que al sustentar su configuración, la accionante pretende trasladar al juez la carga probatoria que le asiste, relacionada con la causación de los emolumentos cuyo reconocimiento pretendía, así como de los supuestos fácticos vinculados con la licencia de maternidad. 25.
En este punto, es preciso señalar que en los fundamentos jurídicos del fallo objetado, se expuso que en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, mediante el cual se consagró el contrato de prestación de servicios, se contempló una presunción iuris tantum, según la cual, este tipo de contratación no genera relación laboral ni reconocimiento prestacional alguno. 26.
Al respecto, el Tribunal explicó que las presunciones relevaban de la carga probatoria a quien favorecen, pero que, en todo caso, podían ser desvirtuadas mediante prueba en contrario. Por ende, en asuntos como el puesto bajo su consideración, quien pretendiera la declaratoria de existencia de una relación laboral derivada de la ejecución de contratos de prestación de servicio, con base en el principio de primacía de la realidad sobre las formas, tenía el deber de probar la naturaleza real del vínculo contractual, a fin de quebrantar la presunción que recaía sobre este tipo o modalidad de contrato estatal. 27.
Además, precisó que conforme con lo establecido en el artículo 88 del CPACA, el acto administrativo demandado estaba igualmente revestido de la presunción de legalidad, la cual necesariamente debía ser desvirtuada por la parte interesada a través de los diversos medios probatorios regulados por el ordenamiento legal. 28. La demandante se limitó a afirmar que el Tribunal accionado debió decretar pruebas de oficio, sin explicar concretamente cuales resultaban indispensables, la razón para considerar que era deber de la autoridad judicial decretarlas oficiosamente -y suplir la omisión de aportarlas o solicitarlas -, de qué manera su ausencia tuvo injerencia en la decisión adoptada o por qué el análisis probatorio efectuado por la autoridad judicial resultaba arbitrario o irrazonable.
Por ende, este reproche se reduce a una discrepancia con las conclusiones del juez natural, que no basta para considerar procedente la solicitud de amparo. 29. El defecto de violación directa de la Constitución tampoco supera el requisito de relevancia constitucional. En relación con la violación al derecho a la igualdad, es importante denotar que la demandante se limitó a citar diversas providencias proferidas por el Tribunal accionado, en asuntos que calificó como similares, sin desarrollar el análisis que permitiera establecer que tales decisiones constituían precedente aplicable al caso concreto.
No relacionó las semejanzas fácticas de su caso con las controversias abordadas en los pronunciamientos presuntamente desatendidos, y en esa medida que sus lineamientos fueran vinculantes. Solo citó la parte resolutiva de esos fallos y mencionó que -en su mayoría- la parte demandada era la misma Subred. Sin mencionar que esa referencia genérica obvia las diferencias probatorias que pueden existir en los diferentes procesos.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-07039-01 Accionante: Sandra Carolina Arango Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C 7 30. Además, en el escrito de tutela y el documento adicional presentado por el demandante, antes de que se profiriera sentencia de primera instancia en este proceso, solamente se alegó el desconocimiento de dos fallos, posteriormente, en la impugnación, se nombraron otras providencias.
Sobre estas, se considera que no es procedente efectuar ningún pronunciamiento, dado que no fueron objeto de análisis ni de controversia por la parte accionada al ejercer su derecho de defensa, ni por el a quo al momento de resolver la solicitud de amparo. De cualquier manera, se advierte la misma falencia argumentativa. 31. De otro lado, la demandante mencionó el presunto desconocimiento de fallos con fecha de 30 de enero y 2 de marzo de 2026, los cuales fueron proferidos con posterioridad a la sentencia proferida en segunda instancia en el proceso ordinario, lo que desvirtúa que constituyan providencias cuya regla de derecho debió ser acogida en el caso concreto. 32.
Por último, tampoco tiene relevancia constitucional a alegada violación al principio de la non reformatio in pejus, pues la parte accionante omite precisar la forma en que se le desconoció esa garantía, habida cuenta de que quien fungió como apelante único fue su contraparte. En todo caso, si la actora considera que la autoridad judicial demandada desbordó la competencia funcional atribuida, conforme a los límites fijados por el medio exceptivo propuesto por la red de salud accionada, cuenta con el mecanismo judicial previsto en el artículo 250 del CPACA, relativo al recurso extraordinario de revisión, bajo la causal quinta allí contemplada, medio de defensa que se considera idóneo y efectivo para controvertir dicha presunta irregularidad procesal, como una causal de nulidad originada en la sentencia. 33.
De acuerdo con lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la tutela. 34. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 19 de enero de 2026 por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. Radicación: 11001-03-15-000-2026-07039-01 Accionante: Sandra Carolina Arango Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C 8
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE6 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 6 VF