CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03559-01 Solicitante: DANNIEL ISAAC NÁDER DÍAZ Y OTROS Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN B Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
TUTELA-No procede para interferir en las decisiones que están pendientes en el proceso ordinario. TUTELA-Legitimación en la causa por activa. La sala decide la impugnación interpuesta por los accionantes contra la sentencia proferida el 5 de agosto de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Segunda Subsección B, que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 10 de julio de 2024, Danniel Isaac Náder Díaz, Juliana Rocío Castellano Ricardo y Carlos Enrique Nader Oviedo, a través de apoderado judicial, interpusieron acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción, que consideran vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección E y el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo de Bogotá, al haber proferido las providencias del de 24 de junio de 2024 y 25 de enero de 2024, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento1 del derecho que interpusieron contra la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial-Enterritorio. 1 Identificado con el rad. n°. 11001-33-42-055-2020-00132-00/01 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03559-01 Accionante: Danniel Isaacc Náder Díaz Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia En virtud del amparo, pide que se deje sin efectos la providencia del 24 de junio de 2024 y, en su lugar, que se profiera una nueva decisión en la que se decreten las pruebas solicitadas por la parte demandante en el escrito mediante el cual descorrió el traslado de las excepciones presentadas por la entidad demandada. 2.
Hechos relevantes Danniel Isaac Náder Díaz interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial- Enterritorio, para que se declara la nulidad de los actos que lo sancionaron disciplinariamente con suspensión del cargo e inhabilidad especial por 12 meses.
El asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo de Bogotá que, mediante auto del 8 de febrero de 2022 admitió la demanda. El 25 de enero de 2024, se realizó audiencia inicial, en la que se saneó el proceso, se fijaron los hechos y el litigio, se surtió la etapa de conciliación, se decretaron las pruebas de la parte demandante y demandada y se negó la solicitud de pruebas elevadas por el solicitante en el escrito mediante el cual descorrió el traslado de las excepciones propuestas en la contestación. Inconforme con la decisión el accionante interpuso recurso de apelación, en el que indicó que según el artículo 212 del CPACA una de las oportunidades para pedir pruebas es el escrito mediante el cual se opone a las excepciones propuestas.
Sostuvo que no pretende probar un supuesto fáctico de la demanda, sino desvirtuar los argumentos esgrimidos por la demandada en el escrito de contestación, pues de acuerdo con el material probatorio que aportó, se evidencia que la demandada manipuló el expediente digital. El 24 de junio de 2024 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda Subsección E al conocer el recurso de apelación, confirmó la decisión adoptada por el juez de primera instancia que negó las pruebas solicitadas por el demandante en el escrito mediante el cual se opuso a las excepciones formuladas por la entidad. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03559-01 Accionante: Danniel Isaacc Náder Díaz Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 3.
Fundamentos de la solicitud El solicitante adujo que la providencia reprochada le vulneró los derechos fundamentales invocados, pues incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al señalar que «Por consiguiente, si la pretensión del demandante es demostrar que se alteró un documento, ha debido pedir las pruebas con el escrito de demanda y no pretender mediante el traslado de las excepciones solicitarlas, cuando ya feneció su oportunidad».
Argumentó que se le está dando una aplicación «irreflexiva» al artículo 212 del CPACA, y por lo tanto se afectó el derecho al debido proceso a la defensa y a la contradicción, al imponerles una carga desproporcionada de contradecir una prueba dos años antes de que pudiera conocerla. El accionante alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tuvo el cuidado siquiera de revisar cuáles habían sido los hechos ventilados en la demanda, con lo cual hubiera podido percatarse que en ninguna parte del líbelo introductor se habló de la alteración de un documento, sino que el debate propuesto desde allí se centró fue en la ilegalidad de los fallos de primera y segunda instancia proferidos dentro del proceso disciplinario No. 046-2018, adelantado en su contra.
En efecto, el 29 de junio de 2022 Enterritorio contestó la demanda, propuso excepciones de fondo y aportó copia del expediente disciplinario No. 046 de 2018, por ello, hasta esa fecha es que pudo advertir de las alteraciones hechas a la copia del proceso disciplinario ya que este no coincidía en muchos aspectos con la copia que el solicitante aportó. Sostiene que no solamente se presentó un cambio físico en la prueba sino que se quebrantó el principio de lealtad procesal, al sorprender a la parte demandante con unos documentos que no hacían parte de dicho expediente.
Por ello, era imposible que al momento de interponer la demanda conociera que el expediente era diferente y por tanto pudiera anticiparse para pedir una prueba al respecto. En virtud de lo anterior, señaló que las autoridades judiciales dieron prevalencia al derecho formal sobre el sustancial al imponerle una carga imposible de cumplir, pues 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03559-01 Accionante: Danniel Isaacc Náder Díaz Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia les obligaba a conocer con dos años de anticipación la copia del proceso que Enterritorio aportaría, que es diferente a la que les suministró cuando la solicitaron para interponer la demanda.
Además que «nos obligan a pedir pruebas para refutar o contradecir un hecho que para el 1º de julio de 2020 (fecha de presentación de la demanda) ni siquiera conocíamos, sino que vinimos a conocer dos años después.» Así las cosas, sostuvo que las pruebas que solicitó al descorrer las excepciones se pidieron para ejercer el derecho de contradicción y defensa frente a los medios exceptivos de fondo que propuso la demandada, no frente a hechos o circunstancias que se conocían o se habían podido conocer o prever al momento de la presentación de la demanda, por ello, consideró que la autoridad judicial es arbitraria al exigirle que solicite las pruebas desde la presentación de la demanda, momento para el cual no conocía dicha prueba. 4.
Trámite de primera instancia El 15 de julio de 2024 la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las autoridades accionadas, así como a la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial-Enterritorio como tercera interesada en le resultado de esta acción. Asimismo, negó la medida provisional solicitada.
En el escrito de contestación el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección E, al oponerse al amparo adujo que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por el solicitante y que tampoco incurrió en ninguna irregularidad durante el trámite del medio de control. Sostuvo que la tutela es improcedente porque se pretende usar como una instancia adicional del proceso ordinario.
El Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, esgrimió que la solicitud es improcedente porque el accionante no probó las causales generales o especiales de procedencia de la tutela contra providencia judicial. Manifestó que el apoderado del accionante no aportó el poder para interponer la tutela. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03559-01 Accionante: Danniel Isaacc Náder Díaz Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Mediante sentencia de 5 de agosto de 2024 el Consejo de Estado-Sección Segunda Subsección B declaró improcedente la acción de tutela porque no cumplió con el requisito de subsidiariedad.
El solicitante impugnó. Sostuvo que la tutela sí cumplió con el requisito de subsidiaridad, que se demostró tanto fáctica como jurídicamente que agotó todos los medios ordinarios de defensa previstos dentro del proceso contencioso administrativo, así como probó jurídicamente que contra dichas decisiones no procedían, por disposición legal, los medios extraordinarios de defensa.
El 10 de septiembre de 2024 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5. Cuestión previa Aunque la parte accionante interpuso la solicitud en contra del Tribunal Administrativo del Cundinamarca y el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo de Bogotá, esta Sala solo analizará la providencia del 25 de enero de 2024, proferida por el tribunal accionado, en tanto fue la providencia que puso fin al proceso ordinario. 6.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 5 de agosto de 2024 proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B que declaró improcedente la acción de tutela. 7. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo N°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03559-01 Accionante: Danniel Isaacc Náder Díaz Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03559-01 Accionante: Danniel Isaacc Náder Díaz Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y;
(iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados5.
La Corte Constitucional señaló que la acción de tutela es improcedente para cuestionar actuaciones judiciales bajo trámite, ya que se cuenta con la posibilidad de 5 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03559-01 Accionante: Danniel Isaacc Náder Díaz Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia agotar los medios de defensa previstos en el ordenamiento, salvo que esos mecanismos no existan o se pretenda evitar un perjuicio irremediable.6 Legitimación en la causa por activa El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que cualquier persona vulnerada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción de tutela, en todo momento y lugar y que el afectado actuará en nombre propio o representante.
Asimismo, establece la agencia en defensa de esos derechos, cuando el titular no esté en condiciones de formular el amparo, circunstancia que deberá manifestar el agente en la solicitud. En cuanto al poder judicial en tutela, se ha precisado que debe contener un mandato expreso para que el apoderado interponga acción de tutela, inclusive en poderes generales.
En este sentido, la Corte señaló que la falta de poder específico para adelantar el proceso de tutela, a pesar de tener un poder general en otro tipo de proceso, no lo habilita para ejercer la acción de amparo a nombre de su mandante, por ello, en esos casos la tutela debe ser declarada improcedente por falta de legitimación en por activa7.
Caso concreto La providencia reprochada, confirmó la decisión del juez de primera instancia que negó la solicitud de pruebas de la parte demandante mediante el escrito que descorrió el traslado de las excepciones propuestas por la entidad demandada en la contestación. La autoridad accionada consideró que conforme al artículo 212 del CPACA una de las oportunidades para solicitar la práctica de pruebas es el escrito por medio del cual se pronuncia respecto de las excepciones propuestas, pruebas que serán admisibles, siempre y cuando, tengan como objeto desvirtuar los medios exceptivos.
En consecuencia, señaló que se deben estudiar aquellas que fueron pedidas, pues 6 Corte Constitucional, sentencia SU-695 de 2015, C.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 7 Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2021 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03559-01 Accionante: Danniel Isaacc Náder Díaz Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia en caso que no busquen atacar los hechos indicados en las excepciones, sino pedir unas distintas para sustentar sus pretensiones, deben ser negadas, porque el demandante no se encuentra facultado para solicitarlas, pues generarían un desequilibrio de las oportunidades probatorias y vulneraría los derechos de defensa y debido proceso de la parte accionada.
En consecuencia, el tribunal estimó que las pruebas solicitadas por el accionante no buscan contradecir los argumentos que sustentaron las excepciones que formuló la entidad, sino que pretenden demostrar los supuestos fácticos enunciados en la demanda. En efecto, la autoridad judicial sostuvo que la oportunidad para que el demandante probara sus pretensiones está prevista en el artículo 162.5 del CPACA, según el cual la demanda deberá contener la petición de las pruebas que pretende hacer valer; por ello, la petición de pruebas que hizo el solicitante en el escrito de oposición a las excepciones es extemporánea, ya que no puede ampliar su oportunidad probatoria bajo el argumento de que se encuentra facultado para solicitarlas durante la oposición a las excepciones, conforme al artículo 212 del CPACA.
Lo anterior porque, tal como se mencionó, solamente serán admisibles si buscan desvirtuar las excepciones propuestas, situación que no ocurrió en este caso. Así las cosas, la autoridad sostuvo que: «no acceder al decreto de las pruebas solicitadas en el traslado de las excepciones, no significa negar el acceso a la administración de justicia ni violar el debido proceso, pues las oportunidades probatorias están establecidas en la ley y las partes se encuentran en el deber legal de acatar lo consagrado en el ordenamiento jurídico, motivo por el cual, es del caso concluir que la decisión de negar las pruebas solicitadas por la apoderada del demandante es acertada.» La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal respecto a la posibilidad para pedir pruebas durante el traslado de las excepciones, argumentos que ya había sido alegado en el recurso de 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03559-01 Accionante: Danniel Isaacc Náder Díaz Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia apelación contra la decisión de primera instancia. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Por demás, la Sala advierte que, como el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra en curso y pendiente de que sea resuelto por la autoridad judicial accionada, no es posible que el juez de tutela interfiera en la actuación, pues esta se encuentra vigente y bajo la dirección del juez natural del asunto.
Hacerlo configuraría un desplazamiento del juez competente y emitiría un prejuzgamiento sobre asuntos que le corresponden a este, según la legislación procesal vigente y aplicable. Por ello, la solicitud tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad. Finalmente, se evidencia que el accionante carece de legitimación en la causa por activa toda vez que no obra dentro del expediente un poder especial que acredite al abogado para presentar esta solicitud, ya que el poder aportado le fue otorgado para la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mas no especifica de forma expresa la facultad para interponer la acción de tutela, razón adicional para declarar la improcedencia de la acción de tutela.
Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia de 5 de agosto de 2024, proferida por la Sección Segunda Subsección B, que declaró improcedente la acción de tutela, conforme la parte motiva de esta providencia. 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03559-01 Accionante: Danniel Isaacc Náder Díaz Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 5 de agosto de 2024 de la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por Danniel Isaac Náder Díaz y otros contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección E y el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo de Bogotá.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ