Conjuez Ponente: LUIS FERNEY MORENO CASTILLO Bogotá D.C., cuatro (04) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001031500020200184500 Accionante: JOSÉ ALBEIRO TRUJILLO GIRALDO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA – SALA TRANSITORIA Temas: Acción de Tutela contra providencia judicial SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA: La sala decide la presente acción de tutela de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación.
ANTECEDENTES La petición de amparo El señor José Albeiro Trujillo Giraldo elevó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en procura de la protección de sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso, no reformatio in pejus, igualdad, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, derecho al trabajo y seguridad social.
Garantías constitucionales estas, que consideró transgredidas con ocasión de la expedición de la Sentencia del 29 de noviembre de 2019 que puso fin a la segunda instancia dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento de derecho, en donde, en sentir del accionante, se incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, defecto por desconocimiento del precedente, defecto fáctico y violación directa de la Constitución. Pretensiones Lo requerido en el mecanismo constitucional es lo siguiente: Que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, Sección Segunda, Sala Transitoria, Integrada por los Honorables Magistrados LUIS EDUARDO PALOMINO, JAVIER ALFONSO ARGOTE ROYERO Y CARLOS ENRIQUE BERROCAL MORA, incurrió en vía de hecho y por tanto, deberá, declararse la nulidad o dejar sin efectos, la sentencia del 29 de noviembre de 2019, dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho Instaurado por José Albeiro Trujillo Giraldo.
Que se le ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, Sección Segunda, Sala Transitoria o quien haga sus veces, dictar nueva sentencia con los lineamientos que se fijen en la providencia que resuelva la presente acción. Subsidiariamente, le solicito al Honorable Consejo de Estado, dicte la correspondiente sentencia de reemplazo. Hechos Relevantes De la revisión del expediente se establecen los siguientes supuestos de hecho relevantes para la resolución de la presente acción constitucional: El señor José Albeiro Trujillo Giraldo desde diciembre de 1999 fue funcionario de la Rama Judicial, ostentando la calidad de Juez de la República.
José Albeiro Trujillo Giraldo, por intermedio de apoderado judicial, instauro demanda bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – laboral en contra de la Nación – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial donde pretendía se declarara que la bonificación de actividad judicial creada mediante el decreto 3131 de 2005 constituye factor salarial para todos los efectos legales y en consecuencia se reajustaran la totalidad de prestaciones sociales, así como los aportes realizados a las entidades que conforman el sistema de seguridad social.
Además, solicito que se reconociera que en igualdad de condiciones que a los FISCALES, la prima especial que periódicamente ha venido devengando, constituye factor salarial, y como consecuencia de lo anterior que se le reajuste la totalidad de las prestaciones sociales causadas durante el tiempo en que ha venido devengando, así como el reajuste de los aportes realizados a las entidades de seguridad social.
Es decir, con la finalidad que se le reliquidaran las prestaciones sociales devengadas, por la indebida aplicación de la Prima Especial del 30% establecida en la Ley 4ta de 1992. En efecto, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Medellín, puso fin a la primera instancia mediante sentencia del 29 de marzo de 2012. El juez de primera instancia referente a la bonificación por actividad judicial como factor salarial con incidencia sobre prestaciones sociales estimo que dichas pretensiones no estaban llamadas a prosperar, toda vez que luego de hacer un desarrollo referente a esta figura estimo que la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial actuó dentro de los fines previstos por la legislación vigente en materia salarial al no considerar la bonificación por actividad judicial como factor salarial.
Sin embargo, el juez de primer grado referente a la prima especial accedió a las suplicas particulares, por lo cual ordeno pagar al demandante la suma que resultase como diferencia de la reliquidación de las prestaciones legales (prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad), excepto las cesantías y declaro la prescripción trienal.
El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación parcial en contra de la sentencia de primera instancia, particularmente referente a (i) la negativa a incluir en la reliquidación de las prestaciones sociales el Auxilio de Cesantía, (ii) las fechas entre las cuales se concedió el reajuste y (iii) la negativa a tener la bonificación por actividad judicial como factor salarial por la liquidación de las prestaciones sociales percibidas por el demandante.
Así mismo, mediante memorial de fecha 23 de abril de 2012 la abogada Blanca Liliam Osorio Sandoval, obrando en nombre y representación de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura, presento recurso de apelación al fallo de primera instancia solicitando se revocara la providencia teniendo en cuenta que los pagos por concepto de prima especial que se realizaron por la Dirección Seccional fueron de conformidad con lo previsto en los decretos salariales vigentes expedidos anualmente por el Gobierno Nacional.
El veinte (20) de junio de 2012 el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín profirió auto mediante el cual aclaró el reconocimiento de personería jurídica al apoderado de la parte demandada, además de conceder el recurso de apelación a la parte actora. Sobre el particular señalo: “En la audiencia de conciliación celebrada en el Despacho el día diecinueve (19) de junio de 2012 y que obra a folio 253 se le reconoció personería jurídica al doctor Edisson Osorio Espinal de conformidad con el poder obrante a folio 203 del expediente, señalándose que en adelante continuará con la representación de la Entidad.
No obstante, debe entenderse que tal reconocimiento operó no desde esta audiencia sino desde los alegatos de conclusión en los que actuó con fundamento en el poder otorgado a folio 203, pues sus alegatos fueron tenidos en cuenta en la sentencia. (…) Así las cosas, al otorgársele poder al doctor Edisson Osorio Espinal para representar a la Entidad desde los alegatos de conclusión, se revocó el poder que inicialmente se había otorgado a la doctora Blanca Liliam Osorio, por tanto, ésta no representaba a la entidad cuando presentó el recurso de apelación contra la sentencia, no pudiéndose en consecuencia conceder el recurso por ella interpuesto.
Con fundamento en lo anterior, en el efecto suspensivo y ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, SE CONCEDE EL RECURSO DE APELACIÓN oportunamente interpuesto y sustentado por la parte demandante, mediante escrito obrante a folio 236 y siguientes, contra la sentencia No. 086 del 29 de marzo de 2012, notificada por edicto fijado del 13 de abril de 2012.” (Énfasis de la Sala) Así las cosas, el juez de primera instancia únicamente concedió la apelación propuesta por la parte demandante.
Mediante auto del 06 de agosto de 2012 el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió auto admisorio del recurso de apelación, sin embargo, expreso que por encontrarse debidamente presentados y sustentados se admitió los recursos de apelación interpuestos por ambas partes, contra la sentencia del 29 de marzo de 2012. Es decir, el juez de segunda instancia no se percató que el ad quo solo concedió el recurso a la parte demandante.
Con base en lo anterior, el apoderado de la parte demandante recurrió dicho auto y solicitó dejar sin efectos la providencia mediante la cual se admiten los recursos de apelación interpuestos, al resaltar que el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia por la parte demandada no fue concedido. En ese sentido, mediante auto del tres (03) de septiembre de 2012 el Tribunal Administrativo de Antioquia profiere nuevo auto mediante el cual deja sin efectos la decisión del seis (06) de agosto de 2012 y en consecuencia admite únicamente el recurso de apelación presentado y sustentado por la parte demandante.
Ante las dificultades propias de estos procesos al generar la declaratoria de impedimentos por los Magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del Acuerdo PCSJA 19-11250 del 5 de abril de 2019, la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, asumió el conocimiento para el fallo de segunda instancia de procesos que se encontraban en el Tribunal Administrativo de Antioquia.
El 29 de noviembre de 2019 la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió fallo de segunda instancia dentro del proceso del accionante y decidió revocar la sentencia apelada y en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda instaurada. Fundamentos de la Solicitud El tutelante, luego de exponer los hechos que consideró relevantes y hacer un análisis respecto de los requisitos que ha desarrollado la jurisprudencia para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales, consideró que la autoridad judicial accionada al proferir la sentencia de segunda instancia del 29 de noviembre de 2019 incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, defecto por desconocimiento del precedente judicial, y por defecto factico, vulneración que desarrolló en tres cargos.
En primer lugar, a juicio del accionante se incurre en defecto sustantivo por cuanto desconoce “la prohibición para el fallador de hacer más gravosa la situación del apelante único, quien se entiende impugnada la providencia solo en lo desfavorable, está prevista en la Constitución Política en el artículo 31 que indica “Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.
El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único” Siguiendo con la misma línea, señalo que: “El desconocimiento al principio constitucional de no reformatio in peius, condujo al Tribunal a la violación al Derecho Fundamental al Trabajo en su modalidad de del derecho a la remuneración, pues la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal de Cundinamarca, llego a una conclusión errada, ya que no se percató que, el salario y la prima especial de servicios no son excluyentes sino concurrentes, es decir, no advirtió que el ingreso mensual un juez de la república está conformado por el salario básico MAS la prima especial de servicios, y que ello trae una consecuencia lógica en el reajuste de las prestaciones” Por otra parte, el desconocimiento del precedente judicial la parte accionante la sustentó, en concreto, con el reciente pronunciamiento de unificación de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se realizó un análisis juicioso y se definieron las pautas para resolver los asuntos relacionados con la prima especial de servicios, dado que la reglamentación que impartió la Rama Ejecutiva del poder público ha sido errática al castigar a sus beneficiarios con un 30% el salario básico.
Según la tutelante, lo anterior constituye una vía de hecho al tener en cuenta que la Sala Transitoria desconoce los efectos de cosa juzgada de una sentencia de nulidad simple e implícitamente le está dando alcance vinculante a Decretos que fueron excluidos del ordenamiento jurídico. Por último, el accionante expone que la sala transitoria incurrió en defecto factico pues a su entender, de los medios probatorios que obran en el expediente, se puede extraer que el demandante era apelante único.
Resalta principalmente que a folio 259, se observa el auto del 6 de agosto de 2012, mediante el cual el tribunal admitió el recurso de apelación. Además, que a folio 262 y 263 del expediente, se encuentra providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, resolvió expresamente: “1. Dejar sin efecto la decisión del seis (6) de agosto de 2012 (…) 2.
En consecuencia, se admite el recurso de apelación debidamente presentado y sustentado por la parte demandante, contra la sentencia (…) proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín” (énfasis de la sala) Trámite procesal de la acción Una vez admitida la acción de tutela en primera instancia se ordenó la notificación del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, Sección Segunda, Sala Transitoria como autoridad accionada.
Además, de vincular conforme a lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991 al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - RAMA JUDICIAL; así como al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, quien resolvió en primera instancia el asunto; para que se pronunciaran sobre el contenido de la acción de amparo impetrada.
Intervenciones: Remitidas las respectivas comunicaciones, se presenta la siguiente intervención: La apoderada de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial solicitó que se denieguen las pretensiones de la parte convocante, dado que no se cumple con el presupuesto de procedencia de tutela contra sentencia judicial, y no puede la parte convocante, pretender que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, (so pena de ser apelante único), no realice control de legalidad sobre todo el procedimiento especialmente en las pretensiones solicitadas y las concedidas por el a quo, y que desconozca el precedente jurisprudencial contenido en sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-016-S2-19 del 2 de Septiembre de 2019, Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Conjuez Ponente: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Radicado único nacional 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204- 18)”.
Además, de enfatizar que se dio plena aplicación a la Sentencia de Unificación en el entendido de que la Prima especial de servicios no constituye factor salarial y por lo mismo sobre ella no podía reconocerse prestaciones sociales. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia Esta Sala es competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela presentada por el señor José Albeiro Trujillo Giraldo de conformidad con lo establecido en la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. Planteamiento En primer lugar, esta colegiatura advierte que el estudio de esta acción constitucional se limitará a los reproches respecto de la sentencia del 29 de noviembre de 2019, la cual resuelve la apelación en el Proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho relacionado con la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas, debido a la aplicación de la Prima Especial del 30% establecida en la Ley 4ta de 1992.
Mediante dicha providencia el Tribunal decidió revocar la sentencia apelada y en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda instaurada. En consecuencia, corresponde a la sala determinar si el tutelante cumplió con los requisitos que han sido desarrollados por la jurisprudencia para la procedencia de acción de tutela contra providencias judiciales, además, establecer si en el caso concreto, se presenta una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica advertidos por el accionante.
Para el efecto se estudiará: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) estudio del caso concreto, y (iii) conclusiones. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas desde la Sentencia C-590 de 2005, en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. En ese sentido, recientemente, la Corte Constitucional ha indicado que, en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar lo siguiente: que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, como tampoco la que resuelva el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado. que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo. que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto.
Por lo tanto, se han establecido, como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos generales: i) que acredite legitimación en la causa, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión; v) subsidiariedad, es decir, que se haya agotado los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado, y, vi) relevancia constitucional.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, de encontrarse cumplidos esos parámetros, corresponde al juez de tutela determinar si se reúnen al menos una de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
La Corte Constitucional ha sido enfática que la providencia accionada debe adolecer de defectos graves que hacen que la decisión sea incompatible con la Constitución y genere una transgresión de los derechos fundamentales. Sobre el particular, a partir de la Sentencia C-590 de 2015, recientemente reiterada en sentencia SU215 de 2022, la Corte precisó que la tutela se concederá si se acredita la existencia de al menos uno de los siguientes defectos: defecto orgánico, que se genera cuando la sentencia acusada es expedida por un funcionario judicial que carecía de competencia; defecto procedimental absoluto, que se produce cuando la autoridad judicial actuó por fuera del procedimiento establecido para determinado asunto; defecto fáctico, que se presenta cuando la providencia acusada tiene problemas de índole probatorio, como la omisión del decreto o práctica de pruebas, la valoración de pruebas nulas de pleno derecho o la realización indebida y contraevidente de pruebas existentes en el proceso; defecto material o sustantivo, que ocurre cuando la decisión judicial se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o cuando existe una clara contradicción entre los fundamentos de la decisión; error inducido, que se genera cuando la autoridad judicial vulnera los derechos fundamentales del afectado producto de un error al que ha sido inducido por factores externos al proceso, y que tienen la capacidad de influir en la toma de una decisión contraria a derecho o a la realidad fáctica probada en el caso; decisión sin motivación, que supone que el juez no cumplió con su deber de expresar los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión; desconocimiento del precedente, que se genera cuando frente a un caso con los mismos hechos una autoridad se aparta de los procedimientos establecidos por los tribunales de cierre (precedente vertical) o por los dictados por ellos mismos (precedente horizontal), sin cumplir con la carga de justificar de forma suficiente y razonada por qué se cambia de precedente; violación directa de la Constitución, que se genera cuando una providencia judicial desconoce por completo un postulado de la Constitución, le atribuye un alcance insuficiente o lo contradice.
En consecuencia, una vez se verifique el cumplimiento de los requisitos generales y de al menos una de las causales especificas corresponde al juez constitucional adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá tener en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha señalado que: “Las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada.
Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedencia. Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela” (énfasis propio).
De esta manera, se procederá al análisis del caso en concreto para verificar si en el caso bajo estudio se configura la totalidad de las causales generales y por lo menos de una de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Estudio del caso concreto Teniendo en cuenta las reglas generales establecidas por la Corte Constitucional en materia de tutela contra providencias judiciales, esta sala pasa a estudiar el caso concreto.
Como se indicó, se iniciará con el estudio de los requisitos generales de procedencia y solo si estos se superan continuará con el análisis de los requisitos específicos. De las Causales Generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial: Sobre el cumplimiento de los requisitos generales, la sala observa lo siguiente: Primero, se acreditó el requisito de legitimación en la causa por activa, pues la acción de tutela fue promovida por el señor José Albeiro Trujillo Giraldo, quien fue el demandante dentro del asunto ordinario, quien acude a la presente acción a través de apoderado judicial, en procura de la protección de los derechos fundamentales de petición, al debido proceso, non reformatio in pejus, igualdad, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, derecho al trabajo y seguridad social.
Asimismo, se cumplió con el requisito de legitimación en la causa por pasiva, ya que la solicitud de amparo se formuló en contra de la autoridad judicial que profirió la providencia a la que se le atribuye la violación de los derechos fundamentales de la accionante. Segundo, la providencia judicial cuestionada no es una sentencia de tutela, no es una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional y no resuelve el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado.
En este caso, la acción de tutela promovida por señor José Albeiro Trujillo Giraldo se dirige frente la sentencia del 29 de noviembre de 2019, la cual puso fin a la segunda instancia dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual esta causal también se encuentra satisfecha. Tercero, la acción de tutela cumplió con el requisito de inmediatez, pues se interpuso en un término oportuno y razonable.
En este caso la providencia se profirió el 29 de noviembre de 2019. Por su parte, la acción de tutela se interpuso en mayo de 2020, es decir, en un término razonable que no supera los seis (6) meses, plazo que la Corte Constitucional ha considerado como razonable a efectos de validar la inmediatez en lo que a la interposición de la acción de tutela se refiere.
Cuarto, la tutela presentada por José Albeiro Trujillo Giraldo identifica los derechos fundamentales que se estiman vulnerados, y describe los hechos que generaron la alegada vulneración. Quinto, la sala considera que se cumplió con el requisito de subsidiariedad, puesto que no existe un mecanismo judicial ordinario o extraordinario al alcance de la accionante, para que pueda plantear los cuestionamientos expuestos, toda vez que la sentencia del 29 de noviembre de 2019, pone fin a la segunda instancia dentro de un trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, agotando en ese punto todas las vías ordinarias para la protección de los derechos que el actor consideró vulnerados.
Finalmente, en relación con el requisito de relevancia constitucional la sala estima que se satisface, toda vez que, la controversia no se limita a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas. Sino por el contrario, su estudio tendría la entidad de interpretar la Constitución Política, así como determinar el alcance de derechos fundamentales.
De las Causales Específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial alegadas por el accionante: La sala encuentra que son tres (3) los reproches con fundamento en los cuales se interpuso la acción de tutela de la referencia, a saber: (i) El atinente a que el tribunal accionado incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, al desconocer la prohibición de agravar la situación del apelante único, establecida en el artículo 31 de la Constitución Política.
Adicionalmente, el accionante sostiene que el tribunal no advirtió que el salario y la prima especial de servicios no son excluyentes, sino concurrentes. Este desconocimiento resultó en una conclusión errada sobre la remuneración de un juez de la república, afectando el derecho fundamental al trabajo en su modalidad de derecho a la remuneración. (ii) El desconocimiento del precedente judicial: El accionante argumenta que el tribunal ignoró un reciente pronunciamiento de unificación de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que establecía pautas claras sobre la prima especial de servicios.
Esta ignorancia llevó al tribunal a una interpretación errónea que perjudicó a los beneficiarios de la prima especial de servicios, en contravención de la reglamentación impartida por la Rama Ejecutiva del poder público. Y, por último, que la Sala Transitoria incurrió en (iii) Defecto fáctico y violación directa de la Constitución al no reconocer que el demandante era el apelante único, cuando en el expediente aparece prueba de ello.
Dicho esto, la sala entra a hacer un análisis de fondo respecto de los tres reproches formulados. DEFECTO SUSTANTIVO - MATERIAL: En primer lugar, la jurisprudencia ha establecido que el defecto material o sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.
La Corte Constitucional en la Sentencia T-367 de 2018 señalo que “se presenta cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.” De modo semejante, la Corte Constitucional, de forma reiterada y, particularmente en la sentencia de unificación SU-448 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo), y, recientemente en la Sentencia SU261 de 2021, señaló que el defecto sustantivo se configura en los siguientes eventos: cuando el fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto (…); cuando la aplicación de una norma requiere interpretación sistemática con otras que no son tenidas en cuenta y resultan necesarias para la decisión adoptada; por aplicación de normas constitucionales, pero no aplicables al caso concreto (…); porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión; cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes (…); por aplicación de normas abiertamente inconstitucionales (…); con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación que afecte derechos fundamentales; cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación que hubiese permitido una decisión diferente o cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso.
Aterrizado al caso en concreto y en vista que el tutelante argumenta un defecto sustantivo, en relación con dos temas. La sala debe precisar que en este acápite se estudiará el cuestionamiento sobre la presunta violación del derecho fundamental al trabajo, en su modalidad de derecho a la remuneración, toda vez que el tribunal accionado no advirtió que el salario y la prima especial de servicios no son excluyentes, sino concurrentes.
Es decir, sobre el cuestionamiento que el juez de segundo grado no se percató que el ingreso mensual de un juez está conformado por el salario básico más la prima de servicios, y respecto del no reformatio in pejus se anticipa que su análisis se estudiara en el cargo de defecto factico. Antes de analizar o no la prosperidad del cargo, la sala encuentra la necesidad de realizar unas precisiones frente a la figura de la Prima especial de servicios.
En ese sentido, se pone de presente que el Congreso de la República emitió la Ley 4 de 1992 “mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.
En su artículo 14, indicó: “ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. Al respecto, la Corte Constitucional emitió la sentencia C-279 de 1996, en la que declaró la exequibilidad de, entre otras frases, “sin carácter salarial”, del artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
En virtud del artículo 14 ibidem, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 57 de 1993, mediante el cual dictó “[…] normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones”. En su artículo 6, definió: “En cumplimiento de lo dispuesto en al artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar”.
La referida disposición fue reproducida en iguales términos, entre otras normas, en los Decretos 44 de 1999, 2740 de 2000, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010 y 1039 de 2011. En consecuencia, para el caso específico, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidó la remuneración de los jueces, de la siguiente manera: i) del 100% de la asignación mensual, tomó el 30% y le otorgó la condición de prima especial de servicios, sin carácter salarial; y, ii) el restante 70% lo dejó como salario.
Estas normas fueron objeto de controversia judicial bajo distintas formas de pretensiones y ocasionaron distintos pronunciamientos judiciales. En particular, cabe destacar, por un lado, que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado emitió sentencia del 29 de abril de 2014, en la que declaró la nulidad de las normas que definieron la prima especial de servicios en los términos del Decreto 57 de 1993, por las siguientes razones: “De acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad”. Por otro lado, debido a la disparidad de criterios dentro de la jurisdicción, la Sala plena de Conjueces dictó sentencia de unificación, el 2 de septiembre de 2019, y formuló como problema jurídico determinar “si es procedente la reliquidación de la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores beneficiarios de dicha prima, como viene establecido en los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional, o si por el contrario se considera allí incluida, así como cuál es su repercusión frente a la liquidación de las prestaciones sociales y del salario”, y estableció las siguientes reglas concernientes al presente asunto: “1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje Máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial”.
En conclusión, las reglas de unificación establecidas por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado son claras en indicar que el 30% de la asignación mensual de los jueces no corresponde a la prima especial de servicios, pues esta prestación debe ser un valor adicional a la remuneración mensual que no tiene el carácter de ser factor salarial.
Ahora bien, respecto lo señalado por el accionante esta sala encuentra que dicho cargo no se puede encuadrar en las causales que ha desarrollado la jurisprudencia Constitucional en las sentencias SU-448 de 2011 y, recientemente en la Sentencia SU261 de 2021, respecto del defecto material o sustantivo anteriormente enunciadas. Toda vez que no se observa que el juez de segundo grado haya desbordado el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen, por cuanto no se logró desvirtuar que el mismo se apoyase en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.
Por el contrario, la sala transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dio plena aplicación a la Sentencia de Unificación en el entendido de que la Prima especial de servicios “no constituye factor salarial”. Adicionalmente, en aras de ofrecer claridad sobre el tema debatido, se debe retomar la pretensión formulada dentro del proceso ordinario, la cual se dispuso de la siguiente forma: “(… 5° Que se reconozca en igualdad de condiciones que, a los FISCALES, la prima especial que periódicamente ha venido devengando, constituye factor salarial, y como consecuencia de lo anterior que se les reajuste la totalidad de las prestaciones sociales causadas durante el tiempo en que se ha venido devengando.
Así como el reajuste de los aportes realizados a las entidades de seguridad social…” En esa línea, el demandante argumentó en el proceso ordinario que era una discriminación que a los jueces no se les reconociera como factor salarial la prima especial de servicios, sin justificación alguna, pues los fiscales gozaban del mismo beneficio, pero como factor salarial.
Ahora bien, la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió revocar el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, y, en su lugar, procedió a negarlas. Sostuvo que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 le quitó expresamente el carácter salarial a la prima especial de servicios, y que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la frase “sin carácter salarial” de la referida norma en la sentencia C-279 de 1996.
También citó jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se estableció que no era posible restar del 100% de la asignación básica de los funcionarios judiciales el 30% para atribuirle la condición de prima especial. Adicionalmente, se debe enfatizar que es sustancialmente distinto solicitar que la prima especial de servicios tenga carácter salarial, como ocurrió en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a que se declare que no era posible restar del sueldo básico mensual de los jueces el 30% para darle el concepto de prima especial de servicios y con ello, sustraerle la condición de factor salarial a dicho porcentaje.
En todo caso, no pasa por alto la Sala que la interpretación de la pretensión en la demanda imponía el estudio relacionado con el artículo 7 del Decreto 38 de 1999 que fue expulsado del ordenamiento jurídico. Al respecto, es preciso indicar que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 14 de febrero de 2002, declaró la nulidad de la mencionada norma, porque el Gobierno Nacional no tenía competencia para reglar la prima especial de servicios para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, por disposición expresa del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y no con fundamento en el carácter salarial o no de la prima: “En este orden de ideas, vale decir, si la excepción contemplada en el Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se extiende a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación sujetos al régimen salarial previsto en el Artículo 3º del Decreto 53 de 1993, bien por mandato del Artículo 1º ejusdem -los que ingresaron después de su expedición-, o por decisión propia de aquellos que ya venían vinculados pero que habían continuado sometidos a las disposiciones que en esta materia los venían gobernando (Artículo 2º ibídem), forzoso es concluir que el Artículo 7º del Decreto 38 de 1999, objeto de impugnación, contraría lo normado en el artículo mencionado de la citada ley, por cuanto por mandato del legislador, unos y otros quedaron excluidos de la posibilidad de ser beneficiarios de la prima especial de servicio a que el mismo se contrae”.
De manera que, de la interpretación de las pretensiones y argumentos de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, no es posible inferir que el accionante acudió a la administración de justicia a reclamar la reliquidación de sus prestaciones sociales con base en el 100% de la asignación básica mensual, incluido el 30% que en su momento se atribuyó a título de prima especial de servicios.
Sino por el contrario, era claro que pretendía que la prima especial que periódicamente ha venido devengando, constituye factor salarial, y como consecuencia de lo anterior que se les reajuste la totalidad de las prestaciones sociales causadas durante el tiempo en que se ha venido devengando. En consecuencia, esta sala no observa ningún vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico por parte del juez de segundo grado, sino por el contrario se dio plena aplicación a la Sentencia de Unificación en el entendido de que la Prima especial de servicios “no constituye factor salarial”.
Por lo anterior, el cargo por defecto sustantivo no está llamado a prosperar al no evidenciar que de forma directa y autónoma se lesionen los derechos fundamentales alegados. DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE: Para la Sala, el elemento esencial para determinar si una decisión judicial vulneró el derecho-principio de igualdad en un caso concreto es, por regla general, el precedente judicial.
Este principio garantiza que toda persona tiene derecho a recibir un trato igualitario por parte de los funcionarios judiciales, obteniendo así una decisión similar a la adoptada en otros procesos con fundamentos fácticos parecidos. Por lo tanto, solo puede plantearse la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente);
(ii) que tales decisiones (precedentes) eran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (precedente vinculante); (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela es contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante), (iv) y que el juez de instancia no presentó una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente).
Esta sala encuentra que este cargo tampoco tiene vocación a prosperidad, toda vez que el accionante con la acción de tutela propuesta intenta darle otro alcance a la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, al pretender que se de aplicación a la tercera regla fijada, la cual establece: “3. Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial”.
En ese sentido, se debe reiterar que la pretensión formulada dentro del proceso ordinario estaba orientada a que se reconociera que “la prima especial que periódicamente he venido devengando, constituye factor salarial, y como consecuencia de lo anterior que se les reajuste la totalidad de las prestaciones sociales causadas durante el tiempo en que se ha venido devengando”, sin embargo, es pacifica la jurisprudencia en entender que dicha prima “no constituye factor salarial” y por lo mismo sobre ella no podía reconocerse prestaciones sociales.
Por el contrario, se estima acertado lo decidido por el juez de segundo grado, pues la decisión adoptada tiene su origen en el planteamiento equivocado de la pretensión en la demanda instaurada por el accionante relacionada con la prima de que aquí se trata. DEFECTO FACTICO – VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN: Frente al último cargo, se debe señalar que, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto factico que habilita la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se configura cuando: “Existen fallas sustanciales en la decisión de la autoridad competente, atribuibles a la actividad probatoria, que comprende el decretarlas, practicarlas y valorarlas.
Dichas deficiencias, en efecto, pueden producirse como consecuencia de: la falta de decreto y práctica de pruebas conducentes a la solución del caso; la errada valoración de las pruebas allegadas al proceso, esto es, una interpretación errónea de las mismas y la valoración de pruebas que son nulas de pleno derecho o totalmente inconducentes, es decir, ineptitud o ilegalidad de la prueba.
En todo caso, para que la acción proceda por defecto fáctico, el error en el juicio valorativo de las pruebas debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, con incidencia directa en la decisión que se cuestiona.” (énfasis de la sala) Como se advirtió en el análisis del cargo por defecto sustantivo, la Sala procederá a realizar un estudio del mencionado defecto con el principio de la non reformatio in pejus, para así determinar si se incurrió en la causal especifica de procedibilidad.
Esta Corporación ha indicado que la non reformatio in pejus no es un derecho fundamental absoluto o ilimitado, lo que ha sido avalado recientemente por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la sentencia T 455 de 2016 al indicar que “al juez de segunda instancia le está prohibido pronunciarse sobre las situaciones que no hayan sido planteadas en el recurso, salvo contadas excepciones”, valoración que se debe hacer caso a caso.
De igual modo, se debe indicar que su materialización está ligada a la garantía del debido proceso en tanto el funcionario judicial de segunda instancia se debe limitar, en principio, a lo que en la apelación se indica como lo desfavorable para el apelante. No obstante, de manera excepcionalísima el ad quem cuando encuentre que la decisión de primera instancia es manifiestamente ilegítima, puede entrar a estudiar cuestiones propias del debate jurídico así no hayan sido objeto del recurso de apelación. Dicho de otra manera, un funcionario judicial al advertir que se están consolidando situaciones jurídicas en abierta contradicción del ordenamiento jurídico, no puede rehusarse a efectuar algún tipo de pronunciamiento sólo bajo la consideración de que fue un asunto que no se planteó en el escrito de apelación. Descendiendo al caso en estudio, la sala encuentra que le asiste razón al recurrente cuando afirma que el juez de primera instancia únicamente concedió la apelación propuesta por la parte demandante.
En especial, al hacer una revisión del expediente se encuentra que: Mediante auto del 06 de agosto de 2012 el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió auto admisorio del recurso de apelación, sin embargo, expresó que por encontrarse debidamente presentados y sustentados se admitieron los recursos de apelación interpuestos por ambas partes.
Es decir, el juez de segunda instancia no se percató que el ad quo solo concedió el recurso a la parte demandante. Frente a esta decisión, el apoderado de la parte demandante recurrió dicho auto y solicitó dejar sin efectos la providencia, al resaltar que el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia por la parte demandada no fue concedido.
En ese sentido, mediante auto del tres (03) de septiembre de 2012 el Tribunal Administrativo de Antioquia profiere nuevo auto mediante el cual deja sin efectos la decisión del seis (06) de agosto de 2012 y en consecuencia admite únicamente el recurso de apelación presentado y sustentado por la parte demandante. Sin embargo, como quedo de presente que ante las dificultades propias de estos procesos al generar la declaratoria de impedimentos por los Magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del Acuerdo PCSJA 19-11250 del 5 de abril de 2019, la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, asumió el conocimiento para el fallo de segunda instancia de procesos que se encontraban en el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Por lo que, debe hacerse un llamado a la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al no percatarse que mediante auto del tres (03) de septiembre de 2012 el Tribunal Administrativo de Antioquia solo admitió la apelación de la parte demandante. Sin embargo, en ese estado de cosas, la Sala considera que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no da lugar a la configuración por defecto factico, ni se violó directamente la Constitución, ya que no desconoció el principio de non reformatio in peius, toda vez que no se trata de un derecho ilimitado, y el aplicar este de manera absoluta en el asunto en estudio significaría ir en contra de lo estipulado en la sentencia de unificación que entiende que la prima especial analizada “no constituye factor salarial”.
De lo contrario, se estaría dando habilitación al planteamiento equivocado de la pretensión del proceso ordinario, cuando de la revisión de la demanda inicial se evidencia que lo pretendido era el reconocimiento de dicha remuneración como factor salarial. En ese sentido, no se está ante un error ostensible, flagrante y manifiesto que afecte los derechos alegados.
Conclusiones Por lo anterior, se declarará la improcedencia de la acción de tutela en contra de la sentencia de Segunda Instancia del 29 de noviembre de 2019 proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la medida en que, tal y como se expuso en el acápite anterior no se acreditó el acaecimiento de los requisitos desarrollados por la jurisprudencia para la configuración de las causales específicas de procedibilidad de acción de tutela en contra de providencias judiciales.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela instaurada por el señor José Albeiro Trujillo Giraldo contra la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, LUIS FERNEY MORENO CASTILLO Conjuez Ponente DANIEL POSSE VELÁSQUEZ Conjuez GUSTAVO QUINTERO NAVAS Conjuez Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx