Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Demandante: ROY DE JESÚS PEÑARREDONDA LEMUS Demandado: RAÚL DURÁN PARRA – DIRECTOR GENERAL CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER (CAS) Temas: Estudio de admisibilidad de la demanda y procedencia de la solicitud de suspensión provisional AUTO La Sala se pronuncia sobre la admisibilidad de la demanda de nulidad electoral, presentada por Roy de Jesús Peñarredonda Lemus, contra el acto de elección de Raúl Durán Parra como director general de la Corporación Autónoma Regional de Santander –en adelante CAS–, así como de la vocación de prosperidad de la solicitud de suspensión provisional de los efectos de esa decisión. 1.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda El señor Roy De Jesús Peñarredonda Lemus, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 del CPACA, formula las siguientes pretensiones: PRIMERA: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo de elección de RAUL DURAN PARRA, identificado con la cedula de ciudadanía No. 91.104.065, como DIRECTOR GENERAL de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER – CAS; acto administrativo denominado Acuerdo No. 116 del 31 de diciembre de 2024.
SEGUNDO: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada, SE ORDENE realizar nuevamente elección de DIRECTOR GENERAL de la Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER – CAS, respetando los principios que orientan la función administrativa y de manera especial, el Debido Proceso, la Buena Fe, Participación, Transparencia, Publicidad, y los demás del artículo 3° de la ley 1437 de 2011; como lo señalan las normatividad vigente y de manera especial, los Estatutos de la Corporación y las normas del concurso fijadas por el Consejo Directivo. 1.2 Hechos El demandante sustenta sus pretensiones en los siguientes supuestos fácticos: Sostuvo que mediante Acuerdo 073 del 25 de septiembre de 2023, expedido por el Consejo Directivo de la CAS, se reglamentó el procedimiento interno para la elección del director general para el período 2024-2027, el cual, posteriormente fue modificado por los Acuerdos 081 del 26 de diciembre de 2023 y 085 del 15 de febrero de 2024; en este último, se fijó como fecha de elección el 15 de febrero de 2024.
Afirmó que el Consejo Directivo, por medio del Acuerdo 086 del 15 de febrero de 2024, eligió al señor Raúl Durán Parra como director de la CAS. Sin embargo, mediante fallo del 12 de septiembre de 2024 proferido por el Consejo de Estado, dentro del proceso 11001-03-28-000-2024-00109-00, se declaró la nulidad de dicha elección, toda vez que en ella no participaron los representantes de las comunidades negras; en consecuencia, se debió realizar nuevamente la designación del director.
Precisó que, el 20 de diciembre de 2024, el gobernador de Santander, en su condición de presidente del Consejo Directivo, convocó a sesión ordinaria para el 31 de diciembre siguiente. En la citación no se mencionó la elección de director ni se incluyó la documentación sobre los aspirantes. Resaltó que el 30 de diciembre de 2024 «un parlamentario santandereano» –el señor Cristian Danilo Avendaño Fino– presentó una recusación contra los miembros del consejo directivo de la corporación. Relató que en la sesión realizada el 31 de diciembre de 2024 se expidió el Acuerdo 115, que modificó el Acuerdo 085 del 15 de febrero de 2024, y fijó como nueva fecha de elección ese mismo 31 de diciembre de 2024.
A su turno, mediante el Acuerdo 116 de igual data, se designó a Raúl Durán Parra como director general de la CAS para el periodo institucional 2024-2027. Indicó que, en esa sesión, el órgano directivo emitió el Acuerdo 113 del 31 de diciembre de 2024, a través del cual rechazó la recusación presentada por el Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ciudadano Cristian Danilo Avendaño Fino contra algunos consejeros, por considerarla extemporánea, al no haberse presentado con dos días hábiles de antelación a la sesión. 1.3 Normas violadas y concepto de la violación La parte actora alegó que el acto acusado se encuentra incurso en el vicio de infracción a norma superior1, por cuanto desconoció los artículos 29 de la Constitución Política y 12 de la Ley 1437 de 2011, así como los principios de publicidad, transparencia y acceso a la información. Resaltó que el presidente del Consejo Directivo, a través de comunicación efectuada el 20 de diciembre de 2024, citó para el 31 de diciembre siguiente a una sesión ordinaria de ese órgano con el fin de presentar y aprobar un proyecto de acuerdo que modificaba el procedimiento para designación del director general de la CAS.
No obstante, nunca señaló en el orden del día que para esa data se llevaría a cabo su elección, tal como en efecto sucedió. Precisó que los estatutos de la corporación establecen que, junto con las citaciones a sesiones se envíe la documentación requerida, sin embargo, remitida el 20 de diciembre, además de que no indicó que se llevaría a cabo la elección del director general, tampoco se acompañó de la documentación requerida para revisión de calidades, análisis de hoja de vida y escogencia del funcionario.
Aludió a la recusación interpuesta por el ciudadano Cristian Danilo Avendaño Fino contra algunos consejeros, bajo el entendido que lo que ha debido hacer el Consejo Directivo «… no era tramitar la recusación como un derecho de petición por considerarlo extemporáneo, sin haber dado la oportunidad de presentarlo oportunamente, sino dar traslado a la Procuraduría General de la Nación, como establece el reglamento del concurso y el artículo 12 del CPACA y abstenerse por falta de competencia seguir, con el trámite de elección de Director General.». 1 Señala como normas violadas los artículos 13, 29, 40, 23 y 249 de la Constitución Política; 1 de la Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Civiles de la Mujer; 3 de la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer; 2 y 25 del Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos; 6, inciso 2, de la Ley 581 de 2000 y 3 de la Ley 1437 de 2011.
Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.4 La solicitud de suspensión provisional La parte actora, en un acápite de la demanda, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, conforme a los mismos fundamentos expuestos en dicho escrito inicial. 1.5 Traslado de la medida cautelar Por auto del 10 de marzo de 20252, se ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar al demandado, al presidente del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Santander y a la agente del Ministerio Público, por el término común de cinco (5) días, el cual transcurrió entre el 12 y el 18 de marzo de 2025. 1.5.1 Gobernador de Santander3 El señor Juvenal Díaz Mateus, en calidad de gobernador de Santander y presidente del Consejo Directivo de la CAS, mediante memorial radicado el 17 de marzo de 2025, se opuso a la prosperidad de la medida cautelar solicitada por las siguientes razones: Afirmó que las impugnaciones que se le atribuyen al acto demandado resultan indeterminadas y genéricas, razón por la cual no es posible realizar un pronunciamiento preciso frente al texto de la norma que se censura, toda vez que el demandante no puntualizó el contenido normativo que en su sentir transgrede la legislación colombiana con total claridad y fundamento jurídico.
Agregó que «si bien en la demanda se exponen los cargos de inconformidad con la norma censurada, lo cierto es que entre el análisis del fondo del asunto y el decreto de una medida cautelar el estudio es diferente, pues el primero se refiere al análisis del fondo de los cargos formulados y en el segundo, se estudia el cumplimiento de los requisitos para su procedencia de una medida cautelar».
Pese a lo anterior, se pronunció así: i) En punto a la citación a sesión ordinaria, dijo que esta se había efectuado con la antelación de cinco (5) días que ordenan los estatutos y, además, se adjuntaron todos los soportes necesarios, ii) el orden del día fue aprobado con la inclusión de la publicación del proyecto modificatorio de la fecha del día de la elección y la respectiva elección, que se entendía anunciada a partir del mismo envío de tal proyecto que incluía esa 2 Actuación 13 del sistema de gestión judicial SAMAI. 3 Actuación 20 del sistema de gestión judicial SAMAI.
Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sola modificación, esto, con la aprobación de la mayoría absoluta de los miembros del Consejo Directivo quienes ya sabían de la posibilidad de la elección siempre que el proyecto fuera aprobado, por lo que no podría decirse que no estaban enterados y que no se cumplió con los principios de transparencia, publicidad, entre otros.
En relación con el trámite dado a la recusación, dijo que esta no cumplió con los requisitos del artículo 101 de los estatutos de la CAS, tales como: a) suministrar la «2. Dirección electrónica o física a la que podrá remitirse la decisión respectiva a su solicitud de recusación» y; b) «5. Tratándose del proceso de elección o encargo de Director General de la Corporación, la recusación debe ser presentada por las personas admitidas al proceso de selección como candidatos o aspirantes al cargo de Director, o por los propios miembros del Consejo Directivo respecto de sus pares o por el Ministerio Público». 1.5.2 Demandado - Raúl Durán Parra4 El demandado, a través de apoderada judicial5, se opuso a la prosperidad de la medida cautelar, bajo similares argumentos a los expuestos por el gobernador de Santander.
Agregó un análisis de los referentes jurisprudenciales que citó el demandante, conforme al cual concluyó que dichos pronunciamientos no resultan aplicables al presente caso toda vez que difieren en los supuestos fácticos. 1.5.3 Ministerio Público6 La procuradora séptima delegada, Idayris Yolima Carrillo Pérez, rindió concepto a través de memorial remitido el 18 de marzo de 2025, en el cual solicitó no acceder a la medida cautelar deprecada, conforme a los siguientes argumentos: Una vez efectuado un recuento sobre las reglas jurisprudenciales que ha erigido la Sección Quinta del Consejo de Estado, en punto al trámite y formalidades de las recusaciones, dijo que en el presente caso «… es claro que se allegaron un grupo significativo de medios de pruebas; no obstante, aquellas no permiten determinar con claridad la consumación de la irregularidad alegada en el relato factual, pues de acuerdo con el escrito de recusación alegado, no es claro si se desconocieron los requisitos para ser tramitado, habida cuenta del cumplimiento de los supuestos establecidos por la Sala Electoral del Consejo de Estado.». 4 Actuación 22 del sistema de gestión judicial SAMAI. 5 La profesional del derecho Viviana Rojas Muñoz, identificada con cédula de ciudadanía 1.075.315.973 y tarjeta profesional 363.328 del CS de la J. 6 Actuación 21 del sistema de gestión judicial SAMAI.
Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver sobre la admisión de la demanda interpuesta contra el acto de elección de Raúl Durán Parra como director general de la Corporación Autónoma de Santander, así como la solicitud de suspensión provisional de los efectos del referido acto, con fundamento en lo dispuesto en el inciso final del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, el numeral 4° del artículo 149 del mismo estatuto7 y el artículo 13 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 – Reglamento del Consejo de Estado. 2.2 Estudio sobre la admisión de la demanda 2.2.1 En relación con el cumplimiento de los requisitos formales, establecidos en los artículos 162 –modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021– y 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que la demanda se ajusta a las exigencias de forma allí establecidas, comoquiera que: (i) se designaron las partes debidamente;
(ii) se expresó con precisión y claridad lo pretendido; (iii) se determinaron los hechos y omisiones que sustentan las pretensiones; (iv) se explicaron los fundamentos de derecho y su concepto de la violación; (v) se aportaron las documentales en poder de la parte actora; (vi) se indicó el lugar y dirección de notificaciones de las partes y, (vii) se acompañó la demanda con los anexos correspondientes.
Ahora bien, resulta oportuno precisar que algunos de estos aspectos de forma fueron modificados por el Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 20208, en cuyo artículo 6º, trajo consigo las siguientes cargas procesales: 7 Artículo 149. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 4.
De la nulidad de los actos de elección expedidos por el Congreso de la República, sus Cámaras y sus comisiones, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la junta directiva o consejo directivo de los entes autónomos del orden nacional y las comisiones de regulación. Igualmente, de la nulidad del acto de nombramiento del Viceprocurador General de la Nación, del Vicecontralor General de la República, del Vicefiscal General de la Nación y del Vicedefensor del Pueblo. 8 Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (i) indicar el canal digital donde deben ser notificadas las partes, representantes y apoderados, testigos, peritos y cualquier tercero que deba ser citado al proceso9;
(ii) presentar la demanda en forma de mensaje de datos enviado a la dirección de correo electrónico de la sede judicial correspondiente, incluyendo los anexos debidamente digitalizados, según como se encuentren enunciados y enumerados en su cuerpo; y (iii) enviar a la dirección de correo electrónico de la parte demandada, copia de los escritos de demanda – con sus anexos y de forma simultánea con la radicación virtual del escrito inicial – y de subsanación, según sea el caso, excepto cuando se soliciten medidas cautelares o se desconozca el canal digital donde los demandados recibirán notificaciones; en esta última hipótesis se debe acreditar su envío físico.
Por último, vale la pena precisar que la norma en mención despoja al demandante de la obligación de aportar copia física o electrónica del libelo inicial y sus anexos para el archivo del juzgado o para el traslado, lo que varía el alcance del artículo 166, numeral 5º del CPACA10. Estas modificaciones relacionadas con los requisitos de forma de la demanda, fueron reivindicadas por el legislador ordinario, al expedir la Ley 2080 de 2021 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 De 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción”, en cuyo artículo 35, modificó y adicionó el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, reproduciendo algunos aspectos del citado decreto legislativo así: Artículo 35.
Modifíquese el numeral 7 y adiciónese un numeral al artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.
Del mismo modo debe proceder el 9 El artículo 6º que contiene esta exigencia fue declarado exequible de manera condicionada, en el entendido de que en el evento en que el demandante desconozca la dirección electrónica de los peritos, testigos o cualquier tercero que deba ser citado al proceso, podrá indicarlo así en la demanda sin que ello implique su inadmisión (Sentencia C-420 de 2020, Corte Constitucional). 10 ARTÍCULO 166.
ANEXOS DE LA DEMANDA. A la demanda deberá acompañarse: (…) 5. Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público. Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.
De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. En cuanto al cumplimiento de la exigencia contemplada en el numeral 8º, se tiene que el demandante no tenía la obligación de asumir dicha carga procesal, al haber solicitado la adopción de una medida cautelar. 2.2.2.
Frente al término de caducidad de treinta (30) días del medio de control de nulidad electoral de que trata el numeral 2º, literal a) del artículo 164 del CPACA, se advierte que tratándose de actos de elección diferentes de aquellos que se declaran en audiencia pública, este plazo se contabiliza a partir del día siguiente al de su publicación, efectuada en la forma prevista en el inciso 1º del artículo 65 del citado estatuto procesal.
Y en elecciones o nombramientos que requieren confirmación, el término para demandar se contará a partir del día siguiente a la publicación del acto de confirmación. En el presente caso, se puede verificar que la demanda fue interpuesta en tiempo, en razón a que el Acuerdo 0116 de 31 de diciembre de 2024, mediante el cual se eligió al director general de la CAS, se publicó el mismo día de su expedición. Por tanto, el plazo previsto en la norma ibídem vencía el 21 de febrero de 2025 y el medio de control fue interpuesto el 13 del citado mes y año11. 2.2.3 En relación con el extremo pasivo de la litis, vale la pena precisar que, en materia electoral, la legitimación en la causa por pasiva únicamente se predica de las personas que resultaron electas o nombradas, quienes, como titulares del derecho subjetivo a ser elegido que deviene del acto electoral cuya validez se controvierte, les compete, en forma exclusiva, la defensa de aquel.
Por consiguiente, se tendrá al señor Raúl Durán como demandado. Lo anterior, sin perjuicio de la vinculación especial que se hará de las autoridades que intervinieron en la adopción del acto acusado, esto es, el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Santander, a través 11 El plazo de caducidad se contabiliza a partir del 13 de enero de 2025, comoquiera que desde el 1º de enero de ese año –día siguiente a la publicación del acto– hasta el 12 de enero los despachos judiciales de la jurisdicción contencioso administrativa se encontraban en vacancia judicial.
Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de su presidente, quien se integrará a esta litis por mandado expreso del artículo 277, numeral 2º del CPACA y podrá actuar en defensa de su actuación en el marco de expedición del acto acusado, si a bien lo tiene. 2.3 La suspensión provisional de los efectos del acto administrativo El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, admitiendo en esta tipología cualquier clase de mecanismo que el juez encuentre necesario para garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia e impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad.
En este amplio catálogo, se contempló en el artículo 3º12, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como herencia del anterior estatuto, esto es, el Decreto 01 de 1984, el cual dedicaba el título XVII a regular esta figura, como la única cautela posible. Así las cosas, al coexistir en la actualidad, diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, teniendo siempre presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia, debe hacerse a la luz de la tutela judicial efectiva, que parte de reconocer que no solo las personas tienen el derecho de acudir a los órganos judiciales para formular su demanda, sino a que el objeto del litigio, se le proteja desde el inicio del trámite, a fin de asegurar la justicia material y que la sentencia cumpla su cometido.
Según el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el solicitante debe cumplir los requisitos señalados en el inciso primero de dicha norma que dispone: Art. 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…) 12 Ley 1437 de 2011. Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (…) Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Sobre el particular, esta corporación ha destacado, que la actual regulación de esta herramienta procesal no exige la «manifiesta infracción» de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su prosperidad.
En efecto, en el antiguo régimen, para el decreto de la suspensión provisional del acto acusado, la jurisprudencia de esta alta corte exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior debía ser ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y el derecho la tutela judicial efectiva.
Esta Sala, en providencia de 12 de diciembre de 201913, indicó lo siguiente: 30. Al respecto, la doctrina ha destacado (14) que con la antigua codificación, - Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas, esto es, infracción grosera, de bulto, observada prima facie.
Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata.
Acorde con lo anterior, en la actualidad, según el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las normas invocadas como transgredidas, a partir de la interpretación de la ley y la jurisprudencia y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, lo que implica hacer un estudio amplio, analítico y razonado, para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo caso, se trata de una decisión temporal, que no implica prejuzgamiento, según las voces del artículo 229 ibidem15.
Así mismo, aunque este presupuesto, puede coincidir con 13 Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número: 05001-23-33-000-2019-02852-01, M.P Doctora Rocío Araujo Oñate. 14 BENAVIDES José Luis. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo comentado y concordado. Ed. Universidad Externado de Colombia. 2013 pg. 496. 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03-27-000-2013-00014-00 (20066).
Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 el examen del fondo de la litis, debe precisarse que, por tratarse de una medida provisional, producto de un juicio preliminar, no tiene carácter definitivo, pues, de conformidad con el artículo 235 ibidem, existe la posibilidad de modificarla o revocarla y aún de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones, caso en el cual, esta debe levantarse.
De otro lado, en el contencioso electoral, para que proceda la medida de suspensión provisional, debe establecerse que el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se consideran infringidas en la demanda o en el acápite correspondiente del escrito introductorio, según lo dispone el artículo 231, aplicable a este trámite especial por remisión del artículo 296 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior en tanto, el artículo 277 ibidem, norma especial para este tipo de procesos, establece que la solicitud debe estar contenida en el mismo escrito de demanda y resolverse en el auto admisorio, razón por la cual, resulta apenas razonable y acorde con la tutela judicial efectiva, que su decreto bien pueda fundarse en las razones invocadas tanto en el libelo inicial como en el escrito contentivo de la petición cautelar16. 2.4 La eficacia como presupuesto básico para ordenar la suspensión provisional de las consecuencias del acto demandado En el marco del Estado Social de Derecho, adoptado en la Carta de 1991, se reconoció, el derecho de acción, en el artículo 229 superior, según el cual, toda persona tiene el derecho a demandar de las autoridades judiciales la preservación del orden jurídico, o la efectividad o reconocimiento de un derecho o interés jurídicamente protegido, conculcado por la actividad de la administración o de los particulares en ejercicio de funciones públicas que torna nugatorio su goce efectivo, a través de diferentes mecanismos judiciales previstos para tal efecto.
En este orden, el ejercicio del derecho de acción, al momento de su activación ante el juez, tiene por objeto que, mediante una decisión definitiva de este último, se restaure el goce de los derechos subjetivos del demandante. Pero también hace parte del núcleo esencial de ese derecho, la posibilidad de solicitar a la autoridad judicial que desde el inicio del proceso adopte medidas con el fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, entre las cuales, encontramos la suspensión provisional del acto acusado (Art. 230, numeral 3º del CPACA), a través de la cual se busca enervar temporalmente los efectos de la decisión censurada. 16 Consejo de Estado, Sección Quinta.
Auto de rectificación jurisprudencial del 27 de febrero de 2020, Radicación No. 17001-23-33-000-2019-00551-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 No obstante, existen casos en que tal propósito de desproveer al acto administrativo de su eficacia se desvanece, en razón a que esa decisión ya no está surtiendo efectos por virtud de una providencia judicial que ya ha colmado tal finalidad, por lo que resulta inane analizar la petición cautelar ante la ausencia de efectos que amenacen los derechos objeto de protección. Es aquí cuando surge la figura jurídica de allanarse o estarse a lo resuelto en la decisión que precede en el tiempo y que suprimió temporalmente los efectos del acto enjuiciado, comoquiera que el propósito de la suspensión provisional es detener los efectos del acto que, en principio, se advierte violatorio de mandatos superiores, a fin de que no siga causando perjuicio y de evitar que esperar al fallo termine haciendo inane la decisión, cuyas consecuencias pudieron haberse detenido previamente con la medida cautelar.
Al respecto, esta Sección, por auto del 4 de abril de 2019, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001-03-28-000-2018-00625-00, indicó en el marco de una medida cautelar de suspensión provisional sobre los efectos ya neutralizados, lo siguiente: 3.2.2. (…) el objetivo de la suspensión provisional es que cesen temporalmente los efectos de la norma (en sentido amplio) acusada, que no puedan predicarse respecto de la misma su fuerza ejecutoria mientras se analiza su legalidad17, de manera tal que si para el momento en que debe resolverse dicha medida cautelar la disposición censurada carece de efectos, resulta improcedente y/o sin objeto pronunciarse sobre la petición de suspensión. Sobre el particular por ejemplo, el Consejo de Estado ha determinado que carece de objeto, esto es, que no hay lugar a pronunciarse de fondo sobre la referida cautelar o que la misma debe negarse, cuando la prescripción acusada fue derogada18 o revocada19, cuando el objetivo para el cual fue expedida se 17 “Sobre el particular vale la pena reiterar que «(…) la figura de la suspensión provisional de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 229 y siguientes del CPACA se caracteriza por su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, que pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida, con el fin de proteger los intereses generales dentro de un Estado Social de Derecho».” La anterior consideración es tomada de: Consejo de Estado, Sección Primera.
Auto del 8 de octubre de 2018. Radicación No. 11001-03-24-000-2015-00412- 00, M.P. Oswaldo Giraldo López. 18 “Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 5 de junio de 2018. Radicación No. 11001-03- 24-000-2015-00395-00, M.P. Oswaldo Giraldo López, y ii) Consejo de Estado: Sección Segunda. Subsección A. Auto del 5 de abril de 2018. Radicación No. 11001-03-24-000-2013- 00554-00 (1492-17), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.”. 19 “Consejo de Estado.
Sección Quinta. Auto del 1º de febrero de 2018. Radicación No. 47001- 23-33-000-2017-00191-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro.”. Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 cumplió plenamente20, cuando desaparecieron sus fundamentos de hecho o derecho21, o se encuentra suspendida provisionalmente por decisión judicial22 como ocurre en esta oportunidad, en suma, cuando no hay lugar pronunciarse sobre la cesación de los efectos de un acto que dejó de producirlos”.
(Subrayado fuera del original). Acorde con lo anterior, la Sala Electoral hará uso de tal hermenéutica, comoquiera que no se puede suspender los efectos de lo que ya es ineficaz temporalmente por pronunciamiento judicial precedente, sin que ello afecte, como es claro la competencia del juez de la nulidad electoral para proferir el fallo que decida de manera definitiva sobre la presunción de legalidad del acto, cuyas consecuencias fueron retiradas temporalmente del ordenamiento jurídico.
Así entonces, la decisión de estarse a lo resuelto a la suspensión de los efectos del acto, se configura cuando: (i) los supuestos de hecho o normas que motivaron la interposición, en este caso de la medida cautelar cambian sustancialmente o desaparecen; (ii) la relación jurídico sustantiva que sustenta el uso del mecanismo judicial de que se trate cambia de sentido o se extingue; o (iii) cuando los efectos del acto demandado se han cumplido plenamente o se encuentran suspendidos, por lo que resulta inane cualquier pronunciamiento de la autoridad judicial al respecto.
Todo ello devenido de la previsión normativa que se contiene en el artículo 91 del CPACA, que dispone que los actos administrativos pierden su obligatoriedad y no podrán ser ejecutados, entre otros eventos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello por cuanto, resulta pertinente recordar que la medida cautelar de suspensión tiene como propósito garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, conforme lo dispone el artículo 229 del CPACA.
Por ello, la doctrina destaca que las cautelas más que juzgar, lo que buscan es precaver, anticipar o proteger23. 20 “Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 31 de octubre de 2018. Radicación No. 11001- 03-28-000-2018-00111-00, M.P. Rocío Araújo Oñate.”. 21 “Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 15 de diciembre 2017. Radicación No. 11001- 03-24-000-2015-00163-00, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.”. 22 “Consejo de Estado.
Sección Primera. Auto del 13 de octubre de 2017. Radicación No. 11001-03-24-000-2015-00128-00, M.P. María Elizabeth García González.”. 23 Sobre el punto puede consultarse ALTERINI, Atilio Aníbal. Contratos: civiles-comerciales-de consumo - Teoría general. Abeledo Perrot. 1998. WARD, O. Teoría General del Proceso - Temas Introductorios para Auxiliares Judiciales.
San José de Costa Rica. Corte Suprema de Justicia, Escuela Judicial, 2000. Pág. 146. Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Así las cosas, si ya se logró el propósito de la medida, cual es, suspender temporalmente los efectos jurídicos del acto, cuya nulidad se depreca, el juez debe estarse a lo resuelto, pues, no es dable suspender dos veces el mismo acto.
Dicho de otro modo, no se puede suprimir la eficacia de lo que ya fue suspendido. 2.5 Caso concreto. En el sub examine, la parte actora solicita la suspensión provisional de los efectos del acto de elección del señor Raúl Durán Parra como director general de la CAS contenido en el Acuerdo 116 de diciembre de 2024, por cuanto considera que fue elegido en una sesión del Consejo Directivo de ese ente autónomo que no había sido convocada para esos efectos y, además, porque no se le dio el trámite que corresponde a una recusación que se presentó con anterioridad a esa reunión. Ahora bien, sería del caso abordar el mérito de la medida cautelar si no fuera porque los efectos del acto acusado ya fueron suspendidos por esta Sección, mediante auto del 27 de marzo de 2025, MP Pedro Pablo Vanegas Gil, expedido dentro del radicado 11001-03-28-000-2025-00026-00.
Proceso en el que igualmente se pretende la nulidad de la elección del señor Raúl Durán Parra como como director general de la Corporación Autónoma Regional de Santander. En dicha providencia, se concluyó que: 94. La falta de una convocatoria para la elección del director general desconoció los principios de publicidad, transparencia, debido proceso y participación, a los cuales se encuentra atado el proceso electoral que se demanda.
Asimismo, impidió la participación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y privó a los miembros del consejo directivo y a los elegibles de presentar reclamaciones o recusaciones.». 95. En ese sentido, se configuró la violación de los artículos 32.2, 48 y 50 de los estatutos y 3 del CPACA con ocasión de: i) la falta de convocatoria para la elección, ii) no enviarse los anexos a tratar en la sesión del 31 de diciembre de 2024 y, iii) el indebido rechazo de la recusación del 30 de enero de 2024 por extemporaneidad, sin que se hubiese conocido el término de oportunidad.
Así entonces, de conformidad con las precisiones efectuadas en el numeral 2.4 de esta providencia, se impone para la Sala estarse a lo resuelto en el citado auto proferido por esta misma Sección, resultando en vano emitir cualquier tipo de pronunciamiento frente a un acto que actualmente no está surtiendo efectos con ocasión de la suspensión provisional que sobre el recayó. Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 2.6 Conclusión. Conforme con lo aquí expuesto, la Sala se estará a lo resuelto frente a la solicitud cautelar dado que el acto acusado no está produciendo efectos actualmente, comoquiera que los mismos fueron suspendidos mediante el auto del 27 de marzo de 2025 al que se hizo alusión en líneas anteriores.
En mérito de lo expuesto, la Sala 3.
RESUELVE
PRIMERO: ADMITIR la demanda de nulidad electoral instaurada por el señor Roy de Jesús Peñarredonda Lemus contra el acto de elección de Raúl Durán Parra como director general de la Corporación Autónoma Regional de Santander, contenida en el Acuerdo 116 de 31 de diciembre de 2024. En consecuencia, se dispone: 1. Notificar personalmente al señor Raúl Durán Parra, en la forma prevista en el numeral 1º del artículo 205 del CPACA, esto es, enviando copia digital de la presente providencia a la dirección electrónica suministrada por la parte actora.
En caso de no poder efectuarse dicha diligencia, continúese con el trámite establecido en los literales b) y c) del numeral 1 del artículo 277 del CPACA. 2. Notificar personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021, a los siguientes sujetos procesales: a) Al Consejo Directivo de la CAS, por intermedio de su presidente, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 277 del CPACA. b) Al Ministerio Público, según lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 277 del CPACA. 3.
Notificar por estado a la parte actora, de acuerdo con lo previsto en el numeral 4 del artículo 277 del CPACA. 4. Correr traslado de la demanda por el término de quince (15) días, acorde con lo preceptuado en el artículo 279 del CPACA, en concordancia con el numeral 2º del artículo 205 ibídem. 5. Adviértasele a la autoridad vinculada que durante el término para contestar la demanda deberá allegar de forma íntegra los documentos donde consten los Demandante: Roy de Jesús Peñarredonda Lemus Demandado: Raúl Durán Parra Radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 antecedentes del acto acusado, que se encuentren en su poder, y que el incumplimiento de este deber legal constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto (art. 175 parágrafo 1° del CPACA). 6.
Informar a la comunidad sobre la existencia del proceso por medio de la página web de esta Corporación, como lo ordena el numeral 5º del artículo 277 del CPACA. 7. Remitir al buzón de correo electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado copia electrónica de la presente providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, en cumplimiento al mandato del artículo 199, inciso final del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
SEGUNDO: Estarse a lo resuelto en el auto del 27 de marzo de 2025, en relación con la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto de elección del señor Raúl Durán Parra como director general de la CAS, por las razones expuestas en la parte motiva.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»