CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 11 de marzo de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-07228-01 Actor: Juan Andrés Méndez Restrepo. Accionado: Sección tercera del Consejo de Estado y otro. Tema Tutela contra providencia judicial – RD por muerte de miembro de institución policial – Violación directa de la Constitución. Decisión: Confirma la decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela - Inmediatez.
FALLO SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Juan Andrés Méndez Restrepo, a través de apoderada judicial, contra la sentencia del 15 de diciembre de 2021, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite trascribir los precisos argumentos expuestos por la accionante en su escrito petitorio, así: La señora Ana Leonisa Agudelo, quien se encontraba en estado de embarazo, actuando en nombre propio y de sus hijos menores, y otros, en ejercicio de la acción de reparación directa, impetraron demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se le declare administrativa y patrimonialmente responsable por el fallecimiento de Juan Carlos Méndez Agudelo, en hechos ocurridos el 2 de diciembre de 1999, cuando ejercía como patrullero en la institución policial.
El conocimiento del asunto, con radicado 2000-02466, correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia que, mediante sentencia del 26 de marzo de 2012, negó las pretensiones de la demanda al considerar que el patrullero Méndez Agudelo (q.e.p.d.) no fue expuesto a un riesgo mayor al que debiera soportar. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el anterior pronunciamiento, siendo denegado al considerarse que, dada la cuantía del asunto, el mismo obedecía a un proceso de única instancia. Decisión contra la cual se interpuso recurso de queja ante el superior, siendo desatado de manera favorable mediante auto del 13 de diciembre de 2013.
La alzada fue desatada por la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado que, mediante sentencia del 23 de abril de 2021, revocó lo resuelto por el a quo para, en su lugar, acceder a las súplicas de la demanda. Por otra parte, la señora Ana Leonisa Agudelo, esta vez, actuando en representación de su hijo menor Juan Andrés Méndez Restrepo, nacido el 9 de julio de 2000, una vez reconocido como hijo del causante según sentencia del 9 de octubre de 2002, proferida en proceso declarativo de filiación extramatrimonial, impetró demanda por los mismos hechos, la cual, con radicado 2001-04380, fue desatada de manera desfavorable por el Tribunal Administrativo de Antioquia a través de sentencia del 15 de septiembre de 2005.
La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el anterior pronunciamiento, siendo denegado al considerarse que, dada la cuantía del asunto, no superaba los 500 SMLMV, siendo un proceso de única instancia. Al respecto, la parte actora señala que se desconoció el derecho a la igualdad y el principio de equidad respecto del entonces menor Juan Andrés Méndez Restrepo, cuyo proceso no tuvo oportunidad de agotar una segunda instancia de forma paralela al proceso adelantado por su madre, hermanos y demás familiares, el cual resultó favorable.
Explica que, en el presente asunto, se satisface el requisito de la inmediatez, teniendo en cuenta que del 9 de julio de 2000 al 9 de julio de 2018, se suspende cualquier prescripción y/o caducidad respecto del señor Méndez Restrepo dado que durante ese tiempo era menor de edad estando bajo la tutela de su progenitora. 1.1.1. Pretensión. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora elevó como tales: «[…] PRIMERA: Por las razones antes expuestas, ruego al Honorable Juez Constitucional se CONCEDA la TUTELA del derecho fundamental al debido proceso y legítima defensa (Art. 29 C.P.), así también, los derechos constitucionales que el accionante tiene a la igualdad; la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal (Art. 228 C.P.); la prevalencia del derecho constitucional sobre el legal;
(Art. 4º y 94 C.P.), y en su lugar, se REVOQUE la[…] decisi[ón] adoptada[…] por el [T]ribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión, contenidas en la providencia proferida el día 12 de septiembre de 2005, por ser claramente violatoria de los derechos fundamentales, constitucionales y legales, que le asisten a mi poderdante.
SEGUNDA: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión, para que dentro de término señalado por su señoría, profiera una sentencia en la que se garanticen todos los derechos constitucionales y legales objeto de esta acción constitucional, como en efecto lo hizo el Honorable Consejo de Estado, en la sentencia emitida el 23 de abril de 2021, del proceso bajo Radicado Nº 05001233100020002466-01.
SUBSIDIARIA: Que ORDENE los mecanismo necesarios y pertinentes para la protección de los derechos fundamentales violados a mi representado. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA. Mediante auto del 16 de noviembre de 2021, la sección primera del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a: i) los consejeros de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado y a los magistrados de la sala quinta de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, como accionados, y, ii) a la sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, y a los señores Ana Leonisa Agudelo de Méndez, Verónica Maritza Méndez Agudelo, Juan Camilo Méndez Agudelo, John Mario Méndez Agudelo, Sonia Elena Méndez Agudelo, Sergio Alonso Méndez Agudelo, Gustavo Mauricio Méndez Agudelo y Maryory Restrepo Restrepo, en calidad de terceros con interés legítimo.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado. La consejera ponente de la decisión judicial proferida en el expediente contencioso 2000-02466-01, a través de escrito del 19 de noviembre de 2021, luego de advertir que en dicho asunto el actor no fue parte, señaló que si bien es cierto el Consejo de Estado se identificó como entidad accionada, lo cierto es, que los argumentos de inconformidad planteados por la parte actora solamente se dirigen contra la sentencia del 12 de septiembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el expediente 2001-04380-00, respecto de la cual es notoria la ausencia de inmediatez para acudir al juez de tutela. 1.3.2.
Tribunal Administrativo de Antioquia. La Corporación judicial accionada, a través de escrito del 19 de noviembre de 2021, se opuso a la prosperidad de la solicitud de amparo, teniendo en cuenta i) la ausencia de vulneración de derechos fundamentales, para lo cual recordó las consideraciones probatorias expuestas en su momento, y ii) la no satisfacción del requisito de la inmediatez para controvertir decisiones judiciales, toda vez que la sentencia que se acusada data del 12 de septiembre de 2005, es decir, se acudió al juez de tutela luego de haber transcurrido más de 15 años. 1.3.3.
Policía Nacional. La institución policial, mediante oficio del 22 de noviembre de 2021, se opuso a la prosperidad del amparo invocado, teniendo en cuenta: i) la falta de legitimación del actor respecto del expediente contencioso 2000-02466-01, ii) falta de requisito de la inmediatez, en tanto han trascurrido más de 15 años desde el momento en que fue proferida la decisión acusada a la fecha, y, iii) la no configuración de un perjuicio irremediable, pues la entidad, con ocasión de fallecimiento del patrullero Juan Carlos Méndez Agudelo, reconoció una pensión en favor del, entonces menor, Juan Andrés Méndez Restrepo, hoy accionante. 1.4.
SENTENCIA IMPUGNADA. La sección primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 15 de diciembre de 2021, declaró improcedente la acción de tutela respecto de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, por falta de legitimación en la causa por activa y, en cuanto al Tribunal Administrativo de Antioquia, por no satisfacer el requisito de la inmediatez, teniendo en cuenta que el actor acudió ante el Juez de tutela después de 15 años, 11 meses y 19 días, de proferida la decisión judicial acusada.
1.5. ESCRITO DE IMPUGNACIÓN. La parte actora impugnó la decisión del a quo, insistiendo en los argumentos expuestos en el escrito inicial, referidos a que en el presente asunto si se satisface el requisito de la inmediatez, teniendo en cuenta que i) del 9 de julio de 2000 al 9 de julio de 2018, se suspende cualquier prescripción y/o caducidad respecto de señor Méndez Restrepo dado que durante ese tiempo era menor de edad estando bajo la tutela de su progenitora, y, ii) la sentencia proferida por el Consejo de Estado en favor de su núcleo familiar, solamente fue notificada a los interesados el 23 de abril de 2021, constituyendo dicha situación, un hecho sobreviniente que la faculta para acudir al juez constitucional.
CONSIDERACIONES. Atendiendo a los argumentos expuestos en los escritos de tutela e impugnación, y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá la presente solicitud de amparo, en el siguiente orden: i) competencia, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; y, iii) la inmediatez en el caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el literal b) de los artículos 13 y 25 del Acuerdo No. 80 de 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 15 de diciembre de 2021, por la sección primera del Consejo de Estado.
2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Adicional a lo anterior, se debe señalar que en los términos del artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 también constituye causal de improcedencia, no solo de la tutela contra providencia judicial sino de cualquier acción judicial, la existencia de cosa juzgada –en este caso, constitucional-.
2.3. DEL REQUISITO DE LA INMEDIATEZ EN EL CASO CONCRETO. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, que debe haberla presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental.
Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sala determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata.
No obstante, en asuntos posteriores, se observó que el derecho de acceso a la administración de justicia se consolidaba como un medio para el ejercicio y materialización de otros de igual naturaleza, como por ejemplo el debido proceso, la igualdad frente a decisiones judiciales, el respeto por el precedente vertical, etc., motivo por el cual se dispuso en cuanto al plazo para la presentación de la acción constitucional un término que varía entre 6 meses y 1 año dependiendo del derecho fundamental que razonadamente se haya invocado.
El anterior criterio fue asumido por la Sala sin perjuicio de asuntos excepcionales en los que el amparo se presenta en forma directa por el afectado sin el acompañamiento de un profesional del derecho -por cuanto la norma constitucional así lo permite-, situación que da a colegir que algunos ciudadanos, ajenos al conocimiento sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigieron el litigio ordinario donde obtuvieron una providencia desfavorable a sus pretensiones, desconocerían igualmente que en su caso se cometió una vía de hecho judicial o que en el mismo se incurrió en un defecto constitucional de aquellos que la técnica jurisprudencial durante largos años ha decantado.
En consecuencia, se sostuvo que como la acción de amparo no es una tercera instancia, es viable entender que solo hasta cuando los demandantes logren estructurar los cargos constitucionales que deberán presentar al Juez de revisión constitucional, podrán acudir ante éste. Así, la Sala concluyó que el término de inmediatez, dado que en materia de derechos fundamentales está prohibida la regresividad, debía atender a un plazo que varíe desde 6 meses a 1 año –contado a partir de la notificación de la providencia acusada- supeditado a la valoración que el juzgador realice sobre el caso concreto, teniendo en cuenta su gravedad y complejidad.
Se reitera que tal planteamiento solo es aplicable a asuntos excepcionales que reúnan las condiciones señaladas. Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ), actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, advirtió lo siguiente: «[…] la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]». De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que en el presente caso no se satisface el requisito de la inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencia judicial, ello, teniendo en cuenta que: i) la decisión cuestionada es del 12 de septiembre de 2005, notificada mediante estado del 3 de noviembre siguiente, la cual adquirió firmeza una vez ejecutoriado el auto de 21 de febrero de 2006 (notificado en la misma fecha), a través del cual se rechazó por improcedente el recurso de apelación impetrado contra esta, ii) la acción de tutela fue presentada el 22 de octubre de 2021, lo que significa que, iii) la parte accionante acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de quince (15) años de encontrarse en firme el fallo de instancia proferido.
Si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada asunto para determinar la razonabilidad y proporcionalidad del periodo transcurrido para acudir al mecanismo de amparo, también lo es que la parte actora no acreditó justificación que permitiera afirmar que la tardanza estuvo supeditada a un hecho de especial consideración que implique una excepción a la regla general fijada por esta Corporación judicial.
Pese a que en los escritos de tutela e impugnación se afirma que el asunto si satisface el requisito de la inmediatez, teniendo en cuenta que el actor solo cumplió la mayoría de edad el 9 de julio de 2018, al respecto, tal como lo consideró el a quo en su decisión, dicho argumento no tiene asidero jurídico, pues el, entonces menor, Juan Andrés Méndez Restrepo, siempre estuvo representado por su señora madre, y ella, a su vez, a través de un profesional del derecho.
Diferente es, que el proceso de reparación directa del hoy accionante (radicado 2001-04380) se haya tramitado de forma independiente al del resto de su núcleo familiar (radicado 2000-02466), incluida su señora madre; lo cual, hizo una gran diferencia, para determinar si el asunto era de única o doble instancia, en atención al monto de las pretensiones.
Ahora, el hecho de que en el proceso con radicado 2000-02466-01, en segunda instancia, se haya accedido a las pretensiones de la demanda de reparación directa en favor del núcleo familiar del señor Méndez Restrepo, con fundamento en la misma situación fáctica, de ninguna manera constituye un suceso sobreviniente que lo habilite, de forma extemporánea, de acudir al juez de tutela; pues, igualmente, el hecho generador de la vulneración alegada sigue siendo la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2005, y es, respecto de esta, que se cuestiona el análisis probatorio efectuado en su momento por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Por otra parte, recuérdese que el a quo también declaró la improcedencia de la acción de tutela respecto de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, por carecer de legitimación en la causa por activa en el asunto; sin perjuicio de que dicha decisión que no fue objeto de impugnación, la Sala la confirmará bajo los mismos argumentos expuestos en la decisión de instancia, esto es, que pese a que fue identificada como autoridad accionada, lo cierto es que no se expuso ningún cargo en su contra, ni tiene incidencia acerca de aquellos formulados contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisface el requisito general de procedencia de la inmediatez establecido para realizar un análisis de fondo del asunto planteado, de conformidad con en el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación, al igual que los pronunciamientos de la Corte Constitucional, como quedó expuesto; razón por la cual, la Sala CONFIRMARÁ la decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela presentada por el señor Juan Andrés Méndez Restrepo, contra la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 15 de diciembre de 2021, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por el señor Juan Andrés Méndez Restrepo, contra la subsección A de la sección tercera de la misma Corporación y el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.