Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06101-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., cinco (05) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-06101-00 Demandante: JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial - falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la acción constitucional de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20151. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. El señor Javier Elías Arias Idárraga, actuando a nombre propio, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y el Tribunal Administrativo de Caldas. Con la solicitud de amparo pretende la protección de su derecho fundamental al debido proceso. 2. La anterior garantía la estimó vulnerada con ocasión de: i) la sentencia del 26 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ii) el fallo del 11 de septiembre de 2024 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó lo pretendido por el actor.
Tales decisiones fueron dictadas en el trámite de la acción popular promovido por el demandante contra el municipio de Anserma (Caldas) y la Corporación Autónoma Regional de Caldas2. 1 Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 333 de 2021. 2 Proceso identificado con número de radicación 17001-23-33-000-2017-00856-00/01. Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06101-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Pretensiones
1. SE ORDENE AL TRIBUNAL ADTIVO DE MANIZALES, NULIDAD DEL FALLO O SE LE ORDENE PRONUNCIARSE Y AMPARAR LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA PEDIDA EN MI ACCION POPULAR, ya que no se pronunció de la moralidad administrativa pedida en la acción constitucional y popular.
2. SE ORDENE TENER EN CUENTA EL FALLO DE ACCION POPULAR COMO SUSTENTO A LO PEDIDO POR MI, DONDE SE AMPARO LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA en acción popular y que hoy pretenden, sueñan desconocer.
3. SE ORDENE AL CONSEJO DE ESTADO RESPETAR Y APLICAR LO QUE MANDA LA LEY 472 DE 1998 SIN QUE CREA DESCONOCER QUE LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA SE PUEDE AMPARAR EN ACCION POPULAR 1.3. Hechos 3. A continuación, se relacionan los supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 4. El accionante promovió una acción popular contra el departamento de Caldas, el municipio de Anserma y la Corporación Autónoma Regional de Caldas - CORPOCALDAS.
Con la interposición del medio de control buscaba la protección de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y al goce de un ambiente sano, que consideró vulnerados por cuanto las entidades accionadas no han dado cumplimiento a lo previsto en el artículo 111 de la Ley 99 de 19933. 5. El asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Caldas y fue identificado con el número de radicado 17-001-23-33-000-2017-00856-00.
Esta autoridad, mediante providencia del 26 de mayo de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró vulnerado el derecho colectivo al goce de un ambiente sano. 6. Contra la anterior decisión ambos extremos procesales interpusieron recurso de apelación, mecanismo que fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B en sentencia del 11 de septiembre de 2024.
En esa providencia judicial se revocó la sentencia de primera instancia. Para fundamentar la decisión, en el fallo se explicó que lo que realmente se pretendía en el proceso ordinario era el cumplimiento de una norma legal que obliga a una entidad pública a realizar una aportación presupuestaria, por lo que la acción adecuada era la acción de cumplimiento. 3 Ordena a los municipios y departamentos a destinar al menos un 1% de sus ingresos corrientes para la compra y el mantenimiento de áreas clave para la conservación de los recursos hídricos que abastecen los acueductos municipales, distritales y regionales, o bien para financiar programas de pago por servicios ambientales.
Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06101-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Sustento de la vulneración 7. El señor Arias Idárraga afirmó que mediante las sentencias proferidas el 26 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Caldas y el 11 de septiembre de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B se le vulneró su derecho fundamental al debido proceso. 8.
Asimismo, puso de presente una sentencia que consideró desconocida por las accionadas, en la que se le declaró la vulneración al derecho de la moralidad administrativa. 1.5. Trámite 9. Mediante auto del 14 de noviembre de 20244, el despacho ponente de esta decisión admitió la solicitud de amparo. En consecuencia, ordenó notificar como entidades accionadas al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y al Tribunal Administrativo de Caldas. 10.
Igualmente, dispuso la vinculación como terceros con interés al municipio de Anserma (Caldas), a la Corporación Autónoma Regional de Caldas y al departamento de Caldas. Adicionalmente, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 11. Por otra parte, este despacho negó el amparo de pobreza solicitado y las pruebas requeridas por el actor en su escrito de tutela. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Corporación Autónoma Regional de Caldas 12. La apoderada de la corporación rindió informe en el que indicó que la presente acción constitucional se basa en la inconformidad del actor con el fallo de segunda instancia. En ese sentido, sostuvo que el escrito de tutela es una reiteración de los argumentos que expuso en el proceso ordinario, razón por la cual pretende constituir una tercera instancia. 13.
Asimismo, puso de presente que las autoridades judiciales accionadas realizaron un análisis conjunto de las pruebas obrantes en el expediente y concluyeron que no se concretó la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa. 1.6.2. Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B 4 Notificado el 19 de noviembre de 2024.
Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06101-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. El magistrado ponente de la decisión manifestó que no participará en el trámite de la acción de tutela.
Sin embargo, puso de presente que acatará las disposiciones que se adopten en el proceso. 1.6.3. Tribunal Administrativo de Caldas 14. El magistrado ponente de la decisión rindió informe en el que indicó que en la providencia reprochada se analizó el derecho colectivo a la moralidad administrativa. Sin embargo, no se encontró acreditada la vulneración alegada en el trámite del proceso ordinario. 15.
Finalmente, sostuvo que no transgredió los derechos fundamentales del señor Arias Idárraga. Por lo tanto, solicitó que se declare la improcedencia del presente trámite constitucional, debido a que el actor pretende constituir una instancia adicional al proceso ordinario y reabrir un debate que ya fue zanjado por los jueces naturales de la causa.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 16. Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Tribunal Administrativo de Caldas y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Cuestión Previa 17. Resulta importante indicar que la parte actora adjudica tanto al Tribunal Administrativo de Caldas como al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B la vulneración de su garantía constitucional, con ocasión de las providencias del 26 de mayo de 2023, de primera instancia y del 11 de septiembre de 2024, de segunda instancia, respectivamente. 18.
No obstante, es del caso señalar que el análisis y los reproches efectuados por la parte actora en el presente trámite se limitará a la providencia del 11 de septiembre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, comoquiera que fue la que puso fin al medio de control con radicado 17001-23-33-000-2017-00856-00/01. 2.3.
Legitimación en la causa Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06101-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 20.
La Sala advierte que el señor Javier Elías Arias Idárraga está legitimado en la causa por activa. Esto porque integró el extremo accionante en el proceso para la protección de los derechos e intereses colectivos en el que se profirieron las providencias aquí cuestionadas. 21. Por su parte, esta Colegiatura advierte que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B se encuentra legitimado en la causa por pasiva al ser la autoridad judicial que profirió la decisión reprochada en esta oportunidad. 2.4.
Problema jurídico 22. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados; el problema jurídico a resolver en el caso concreto es el siguiente: • ¿Se encuentran superados los requisitos generales de la acción de tutela contra providencias judiciales? 23.
De resultar afirmativa la respuesta de la pregunta anterior, se procederá a dar respuesta al siguiente interrogante: • ¿El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B vulneró el derecho fundamental invocado por el señor Javier Elías Arias Idárraga, con ocasión de la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2024? 24. Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos de procedibilidad, en especial, el de la relevancia constitucional y, en caso de encontrase superados; (iii) estudio del caso en concreto. 2.5. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 25. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06101-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales, en fallo de 31 de julio de 20125.
Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema6. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales7. 26. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 2014.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial. 27. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) Efecto decisivo de la irregularidad procesal. 28.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 29. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 30.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial el de relevancia 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 7 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”.
Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06101-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional y solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.6.
Análisis sobre los requisitos generales de procedibilidad 31. Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional8. 32.
De esta manera, esta Sala de Decisión en esta oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional9 en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 33.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada». 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 9 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional la SU-573 de 2019. Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06101-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.
Asimismo, enfatizó que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y «no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad». 35.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para «lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución». 36. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 2.7.
Relevancia constitucional en el caso concreto 37. La Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y ateniendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta corporación. 38. La parte actora arguye que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B transgredió su derecho fundamental al debido proceso con ocasión a la decisión proferida el 11 de septiembre de 2024.
Señaló que la dicha autoridad judicial incurrió en un error al negar las pretensiones de la demanda de la acción popular. 39. Asimismo, el señor Arias Idárraga pone de presente una sentencia que consideró fue desconocida por la accionada en la que se declaró la vulneración del derecho a la moralidad administrativa. Sin embargo, no precisó ni demostró que ese caso y el de referencia sean idénticos o similares y, por lo tanto, deba ser fallado su proceso en el mismo sentido. 40.
En este punto, al estudiar los argumentos esbozados por el accionante, se advierte que estos son una simple manifestación de su inconformidad con las consideraciones y conclusiones a las cuales llegó la autoridad accionada en la Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06101-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia del 11 de septiembre de 2024 dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. 41.
En este sentido, resulta evidente que el actor no dilucidó ningún argumento dirigido a poner de presente la configuración de algún yerro o arbitrariedad en que habría incurrido la autoridad accionada al proferir la sentencia cuestionada. Se enfatiza en que el señor Arias Idárraga se limitó a formular motivos por los cuales, a su juicio, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B incurrió en un error al revocar la decisión de primera instancia y negar las pretensiones de la acción popular. 42.
En este orden, nótese que la parte actora ni siquiera cumplió con la carga mínima de señalar si en el presente mecanismo se acreditan los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial. Tampoco expuso las causales específicas, ni efectúo un análisis riguroso dirigido a demostrar la configuración de uno de los defectos que la jurisprudencia constitucional ha establecido para dejar sin efectos una providencia judicial vía acción de tutela. 43.
En otras palabras, la Sala evidencia que el accionante no presentó argumento alguno tendiente a demostrar por qué este tema debe trascender las instancias ya agotadas para llegar a la órbita del juez constitucional, pues no formuló ningún cargo en específico que permita un estudio del fondo de la controversia en perspectiva constitucional. 44.
Esta ausencia de la carga mínima argumentativa requerida para controversias de esta naturaleza permite concluir que el señor Javier Elías Arias Idárraga pretende que el juez constitucional lleve a cabo un estudio oficioso del asunto en cuestión y, con ello, que actúe como el juez que conoce el recurso de insistencia. En este sentido, el objetivo de la presente demanda es reabrir una controversia ya zanjada por el juez natural de la causa y, así, buscar una simple corrección del fallo cuestionado vía tutela, lo que evidencia la intención de usar el mecanismo de amparo como una instancia adicional del trámite ordinario. 45.
Se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de una garantía fundamental, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional. En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. 46.
En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo, al no encontrar acreditado el presupuesto de la relevancia constitucional. Demandante: Javier Elías Arias Idárraga Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06101-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente la presente acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx