Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2017-00979-02 (6220-2024) Demandante: Rosa Marlain Aranguren de Ramírez Demandada: Nación – Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Prescripción y aportes pensionales. Decisión: Se confirma en su integridad la decisión de primera instancia que declaró la nulidad de los actos demandados y declaró la prescripción de las sumas pretendidas con excepción de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 10 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. La actora promovió demanda con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio DESTJ16-2176 del 19 de agosto de 2016 y el «acto administrativo ficto» configurado por la omisión en responder el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión administrativa. 2. A título de restablecimiento del derecho, reclamó el reconocimiento y pago del 30 % del salario que le fue reducido al señor Antonio Ramírez Ramírez para tenerlo como prima especial, con las consecuencias salariales y prestacionales correspondientes, de modo que los emolumentos que debió recibir el referido ciudadano se liquiden con base en el 100 % de la asignación básica mensual más el 30 % adicional por dicho concepto, desde el 1 de enero de 1993 y hasta el 31 de diciembre de 2002. 3.
Pidió igualmente el reconocimiento de los intereses por el pago inexacto de las cesantías, la indexación de las sumas reconocidas, la aplicación del artículo 192 Radicación: 15001-23-33-000-2017-00979-02 (6220-2024) Demandante: Rosa Marlain Aranguren de Ramírez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 del CPACA en materia de intereses moratorios y la condena en costas a la entidad demandada. 4.
Como fundamento de las pretensiones, relató que el señor Antonio Ramírez Ramírez fue juez de la República desde el 23 de abril de 1973, desempeñándose entre el 01 de enero de 1993 y 31 de diciembre de 2002 como Juez Cuarto Penal del Circuito de Tunja. 5. Al referido ciudadano se le reconoció pensión de jubilación mediante la Resolución 13576 del 23 de mayo de 2001.
Posteriormente, el 02 de diciembre de 2014, el señor Antonio Ramírez Ramírez falleció. 6. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP), mediante la Resolución 024768 del 18 de junio de 2015, reconoció a la demandante la sustitución pensional del señor Ramírez Ramírez. 7.
El 22 de julio de 2016 la actora solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el pago de los salarios, prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social dejados de percibir por su esposo como consecuencia de habérsele otorgado de manera errada el carácter de prima especial al 30 % del salario devengado entre el 01 de enero de 1993 y 31 de diciembre de 2002. 8.
La UGPP negó la petición mediante el Oficio DESTJ16-2176 del 19 de agosto de 2016, cuestionado en este proceso judicial. Contestación de la demanda 9. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 carece de carácter salarial, salvo para efectos pensionales, conforme a lo dispuesto en la Ley 332 de 1996 y a lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996. 10.
Sostuvo que los actos demandados se ajustaron a derecho, pues la remuneración del fallecido esposo de la actora fue liquidada con fundamento en las normas salariales vigentes para cada anualidad. Agregó que la sentencia de 29 de abril de 2014 declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales expedidos entre 1993 y 2007, pero no modificó la naturaleza no salarial de la prima especial ni ordenó automáticamente la reliquidación de situaciones particulares. 11.
En ese contexto, propuso las excepciones de cobro de lo no debido y prescripción trienal. Sentencia apelada Radicación: 15001-23-33-000-2017-00979-02 (6220-2024) Demandante: Rosa Marlain Aranguren de Ramírez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 12. El Tribunal Administrativo del Boyacá, en sentencia del 10 de septiembre de 2024, reconoció la existencia de la decisión administrativa ficta y declaró la nulidad de los actos controvertidos porque consideró que al señor Ramírez Ramírez se le disminuyó erradamente el 30 % de su salario para otorgarle la naturaleza de prima especial de servicios. 13.
A su vez, en la decisión de primera instancia, se declaró configurado parcialmente el fenómeno de la prescripción respecto de las pretensiones de las sumas reclamadas, con excepción de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones. Recurso de apelación 14. Inconforme con la decisión de primer grado, la entidad demandada interpuso recurso de apelación en el que señaló que no contaba con la disponibilidad presupuestal para asumir las obligaciones derivadas de un eventual fallo desfavorable, toda vez que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado los recursos necesarios para cubrir el reconocimiento retroactivo de la prima especial del 30%, por lo que acceder a lo pretendido contrariaría el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, que prohíbe contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes. 15.
Por otra parte, sostuvo que se debió declarar la prescripción total de todo lo solicitado por la demandante porque de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación el término de este fenómeno jurídico se debe contabilizar desde la expedición del Decreto 57 de 1993, por lo que considera se debe revocar la orden de reliquidar los aportes pensionales.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 16. Los magistrados Luis Eduardo Mesa Nieves y Jorge Iván Duque Gutiérrez manifestaron impedimento para conocer del presente asunto en escrito fechado el 20 de noviembre de 2024. 17. Mediante auto del 6 de junio de 2025, se aceptó el impedimento propuesto por el Dr. Mesa Nieves y se declaró infundado el manifestado por el Dr. Duque Gutiérrez. 18.
Posteriormente, por auto del 8 de septiembre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 19. Las partes procesales y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES Radicación: 15001-23-33-000-2017-00979-02 (6220-2024) Demandante: Rosa Marlain Aranguren de Ramírez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Competencia 20.
De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problemas jurídicos 21. En concordancia con los reparos formulados en el recurso de apelación, a la Sala le corresponde determinar si la falta de apropiación presupuestal alegada por la entidad demandada constituye una razón jurídicamente válida para revocar las órdenes impartidas en la sentencia de primera instancia. 22. También se deberá determinar si el Tribunal incurrió en error al exceptuar de la declaración del fenómeno de la prescripción a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones.
Análisis de los problemas jurídicos 23. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que confirmará la sentencia de primera instancia porque la falta de disponibilidad presupuestal alegada por la entidad accionada no es un argumento de defensa válido para no reconocer el derecho que le asiste a la demandante. 24. A su vez, se reiterará la postura de esta Sala de decisión de que los aportes al sistema de seguridad social en pensiones son imprescriptibles, por lo que debe ordenar su reliquidación. 25.
El primer problema jurídico consiste en determinar si la falta de apropiación presupuestal alegada por la entidad demandada impedía acceder a lo ordenado en la sentencia de primera instancia. Sobre el particular, la Sala reitera que la ausencia de recursos asignados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no releva a la entidad del cumplimiento de las obligaciones judicialmente declaradas, ni permite negar derechos salariales o prestacionales cuando estos se encuentran acreditados. 26.
En esa medida, la dificultad presupuestal invocada por la Rama Judicial no constituye un reproche jurídico suficiente contra los fundamentos de la sentencia apelada, sino una circunstancia relacionada con el cumplimiento de la condena. Por tanto, este argumento no está llamado a prosperar. 27. El segundo problema jurídico recae en examinar si el Tribunal erró al no declarar probada la prescripción sobre los aportes en pensiones.
Sobre el Radicación: 15001-23-33-000-2017-00979-02 (6220-2024) Demandante: Rosa Marlain Aranguren de Ramírez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 particular, se debe señalar que el mencionado fenómeno debe aplicarse en la forma y términos expuestos en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado1.
Es decir, el reconocimiento del derecho procede desde los tres años anteriores a la reclamación en sede administrativa, pues la exigibilidad de las diferencias generadas por la reducción del salario en un 30% no surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos salariales anuales, sino desde la entrada en vigor del decreto que reglamentó por primera vez el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, esto es, el Decreto 57 de 1993. 28.
En este orden, el Tribunal acertó en declarar la prescripción de las sumas pretendidas por la parte demandante pues la reclamación se presentó el 22 de julio de 2016, mientras que el señor Ramírez Ramírez se retiró del servicio el 31 de diciembre de 2002. 29. Sin embargo, como acertadamente lo señaló el a quo, la prescripción no opera respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, pues estos constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable2 a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 son obligatorios. 30.
Finalmente, la Sala debe mencionar que, en la sentencia del 29 de abril de 2014, radicación 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2007, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30 % de aquel.
En consecuencia, de oficio se adicionará el numeral primero de la sentencia de primer grado para disponer que se esté a lo resuelto en aquella providencia. Condena en costas 1 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos, entre otras cosas, respecto a la prescripción trienal refiere «Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor de decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. […] Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969» [se destaca]. 2 La sentencia del 25 de agosto de 2016, radicación 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-15) consejero ponente, Carmelo Perdomo Cuéter, precisó: «la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».
Radicación: 15001-23-33-000-2017-00979-02 (6220-2024) Demandante: Rosa Marlain Aranguren de Ramírez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 31. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta Corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma no significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, únicamente en asuntos de interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. 32.
En este contexto, el artículo 188 del CPACA establece que, por regla general, no habrá condena en costas cuando el asunto objeto de litigio sea de interés público; y que, excepcionalmente, procederá la imposición de costas en este escenario cuando la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal. La norma hace referencia a las pretensiones cuyo interés trasciende la esfera de lo particular al abordar asuntos de provecho general o común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persiguen el reconocimiento de derechos subjetivos en favor de un sujeto determinado. 33.
En el caso concreto, se condenará en costas en esta instancia a la entidad recurrente, pues ninguno de los argumentos expuestos en el recurso de apelación está llamado a prosperar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO. ADICIONAR lo siguiente al numeral primero de la sentencia del 10 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá: Estarse a lo resuelto en la sentencia de 29 de abril de 2014, proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado dentro del proceso de simple nulidad 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
SEGUNDO: En lo demás, CONFIRMAR la sentencia del 10 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá.
TERCERO. CONDENAR en costas a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el despacho sustanciador de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá.
CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen. Radicación: 15001-23-33-000-2017-00979-02 (6220-2024) Demandante: Rosa Marlain Aranguren de Ramírez Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.