Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 10 de diciembre de 2024 Radicado: 50001-23-31-000-2010-00055-01 (61494) Demandante: Cristian Fabián Vargas Rodríguez Demandado: Departamento de Guaviare Referencia: Controversias contractuales Temas: controversias contractuales – desequilibrio económico – enriquecimiento sin causa.

Síntesis del caso: el demandante solicitó la declaratoria del desequilibrio económico que se produjo con ocasión de la prestación del servicio educativo a un número mayor de alumnos a los pactados. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala Transitoria, el 31 de octubre de 2017, que negó las pretensiones de la demanda1.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación y trámite relevante en segunda instancia 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 2 de marzo de 2010, Cristian Fabián Vargas, “propietario y rector del establecimiento de comercio denominado Colegio Pedagógico del Meta”, presentó demanda, en ejercicio de la acción contractual, en contra del Departamento de Guaviare – Secretaría de Educación, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “1.

Declarar que durante la ejecución del contrato de prestación del servicio educativo N° 135 de 2006, suscrito entre mi mandante […] y el Departamento de Guaviare, se produjo el rompimiento del equilibrio económico y financiero, con ocasión de la prestación del servicio a más niños de los inicialmente contratados, y por un período de tiempo mayor al inicialmente pactado. 2.

Declarar que el Departamento de Guaviare – Secretaría de Educación, es administrativa y contractualmente responsable de los daños ocasionados a Cristian Fabián Vargas Rodríguez y/o Colegio Pedagógico del Meta con 1 El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA).

Radicado: 50001-23-31-000-2010-00055-01 (61494) Demandante: Cristian Fabián Vargas Rodríguez Demandado: Departamento de Guaviare Referencia: Controversias contractuales Decisión: confirma por razones diversas 2 de 8 ocasión del rompimiento de la ecuación patrimonial en el contrato N° 135 de 2006. 3. Que como consecuencia de la anterior declaración se condene al Departamento del Guaviare – Secretaría de Educación a indemnizar al Colegio Pedagógico del Meta por los perjuicios de todo orden que le ha causado con ocasión del desequilibrio económico contractual […]”. 2.

En la demanda2, la parte actora fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 3. 1) El departamento de Guaviare y Cristian Fabián Vargas Rodríguez – Colegio Pedagógico del Meta celebraron el contrato 135 de 2006, para la prestación de servicios educativos a 4000 niños con edad escolar entre los 5 y 16 años, pertenecientes a la población vulnerable rural y dispersa del Departamento.

El valor del contrato era de $1.423.644.000 y el plazo de ejecución se pactó en 5 meses a partir de su legalización, lo que ocurrió el 31 de marzo de 2006. 4. 2) Mediante el anexo 1, el contrato fue modificado para ampliar la cobertura a toda el área rural del Departamento y la “duración por 500 horas académicas más entre el 7 de abril y el 14 de julio de 2006”. 5. 3) Con el objeto de “no dejar desprovisto del servicio público educativo a los niños y jóvenes del Departamento, […] con la autorización del Secretario de Educación”, el demandante prestó servicios entre el 17 y el 31 de julio de 2006, por 30 horas académicas, que tienen un valor de $85.418.640, suma que no había sido pagada a la presentación de la demanda. 6. 4) El contrato fue objeto de una segunda modificación (anexo 2), por 77 horas académicas, entre el 1 y el 18 de agosto de 2006, por $219.241.176. 7. 5) Una vez más, “motivada por la necesidad de evitar la privación del derecho a la educación a los niños y jóvenes en situación de vulnerabilidad, mi mandante continuó prestando el servicio educativo, entre el 19 de agosto y el 11 de octubre de 2006, a razón de 220 horas académicas, que tienen un valor de $626.403.360”. 8. 6) El 12 de octubre de 2006 se adicionó una última vez el contrato para “atender a los niños y jóvenes por 173 horas académicas que concluyeron el día 24 de noviembre de 2006”. 9. 7) La parte actora señaló que el Departamento le adeudaba 250 horas académicas, “efectivamente prestadas […] y que fueron necesarias para dar cumplimiento a los mínimos de prestación del servicio educativo en el nivel básica primaria”, horas que no fueron incluidas en el contrato inicial ni en los acuerdos modificatorios. 2 Folios 1-17 del cuaderno principal.

Radicado: 50001-23-31-000-2010-00055-01 (61494) Demandante: Cristian Fabián Vargas Rodríguez Demandado: Departamento de Guaviare Referencia: Controversias contractuales Decisión: confirma por razones diversas 3 de 8 10. 8) Según afirmó la parte demandante, el 24 de octubre de 2006, el Secretario de Educación del Departamento certificó que “el Colegio Pedagógico del Meta prestó sus servicios durante 250 horas académicas, entre el 17 y el 31 de julio y entre el 19 de agosto y el 11 de octubre de 2006, las cuales no se han cancelado”. 11. 9) Luego de requerir el pago, el comité departamental de conciliación decidió conciliar por $711.822.000.

“El 28 de febrero de 2007 se surtió ante la Procuraduría 49 Judicial II Administrativa la conciliación prejudicial, en los términos aprobados por el comité de conciliación del Guaviare”. El Tribunal Contencioso Administrativo de Meta aprobó la conciliación; sin embargo, el Consejo de Estado, mediante el Auto de 26 de marzo de 2009, revocó la decisión y resolvió no aprobar el acuerdo, luego de la apelación del Ministerio Público. 1.2.

Posición de la parte demandada 12. El Departamento contestó la demanda3 y señaló que el actor pretendió “amparar prestaciones ejecutadas extra contrato con base en el principio del equilibrio económico del contrato, lo cual constituye un yerro de interpretación jurídica”. Formuló la excepción que tituló “inexistencia de los elementos esenciales que configuran la alteración de la economía del contrato”. 1.3.

Sentencia recurrida 13. El 31 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala Transitoria, profirió Sentencia de primera instancia4, en la que negó las pretensiones de la demanda. 14. El juez de primera instancia citó un antecedente del Consejo de Estado (Sección Tercera, Sentencia de 21 de noviembre de 2013) para sustentar la decisión de tramitar el proceso como una reparación directa, en atención al principio iura novit curia, por el enriquecimiento sin causa que habría tenido lugar con la prestación de servicios sin el respaldo de un contrato. 15.

Sobre la caducidad de la acción, indicó que, a pesar de que los hechos del caso tuvieron lugar entre el 17 y el 31 de julio y el 19 de agosto y el 19 de octubre de 2006, mientras que la demanda se presentó el 2 de marzo de 2010, ello ocurrió porque “entre el acaecimiento de los hechos y la prestación de la demanda se dio una conciliación prejudicial con fecha de 28 de febrero de 3 Folios 623-627 del cuaderno principal. 4 Folios 721-731 del cuaderno del Consejo de Estado.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca asumió competencia para conocer del asunto en virtud del Acuerdo PCSJA17-10693 de 30 de junio de 2017 y el Acuerdo PCSJA17-10787 de 27 de septiembre de 2017. Radicado: 50001-23-31-000-2010-00055-01 (61494) Demandante: Cristian Fabián Vargas Rodríguez Demandado: Departamento de Guaviare Referencia: Controversias contractuales Decisión: confirma por razones diversas 4 de 8 2007, que fue aprobada por el Tribunal Administrativo del Meta mediante auto de fecha 15 de mayo de 2007, que posteriormente fue revocado por el Consejo de Estado mediante auto de fecha 26 de marzo de 2009”, por lo que el término de caducidad de la acción estuvo suspendido durante ese tiempo. 16.

A pesar de haber concluido que no estaba probada la prestación del servicio, agregó que el comportamiento de las partes no estaba ajustado a la buena fe, porque se prorrogó y adicionó un contrato “en varias oportunidades de manera irregular, esto es, una vez vencido el plazo para ello”. 17. Añadió que, “en el hipotético caso que el demandante hubiese probado el servicio por fuera del contrato”, no se cumplían los requisitos establecidos en la Sentencia de Unificación de 19 de noviembre de 2012, exp. 24987, habida cuenta de que el asunto no se ajustaba a los tres supuestos allí señalados. 18.

Finalmente, sobre la ecuación contractual, señaló que el eventual restablecimiento “solo procede cuando se trate de una obligación dentro de la vigencia y respecto del objeto contractual pactado, que no es el caso que nos ocupa [ni] estaba demostrado que se hubiese presentado situaciones imprevistas o ajenas a las partes, ni muchos menos imputables a una actuación legal de la administración”. 1.4.

Recurso de apelación y trámite relevante en segunda instancia 19. La parte demandante presentó un recurso de apelación5 en el que sostuvo que el Tribunal profirió una sentencia con argumentos incongruentes con las pretensiones de la demanda. Añadió que no compartía la postura que sostenía “que la acción correcta para el sub exámine era la actio in rem verso”.

Según aseveró, “teniendo en cuenta que el contrato existió entre las partes y que lo que en efecto se dio fue una prolongación en el tiempo, así como en el objeto del mismo”, no se debían resolver las pretensiones vía reparación directa sino por la acción contractual, como él lo pretendió en su demanda. Afirmó que la acción contractual permitía solicitar que se declarara la existencia del contrato y reconocer prestaciones como las que habían tenido lugar. 20.

Sostuvo que los eventos de la sentencia de unificación no serían aplicables al caso porque ello implicaba “la inexistencia o ausencia absoluta” de un contrato, lo que no era el caso porque el contrato se celebró entre las partes y los “anexos modificatorios prolongaron la prestación del servicio contratado y no pagado”. 5 Folios 734-742 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 50001-23-31-000-2010-00055-01 (61494) Demandante: Cristian Fabián Vargas Rodríguez Demandado: Departamento de Guaviare Referencia: Controversias contractuales Decisión: confirma por razones diversas 5 de 8 21. Añadió que, en todo caso, se podría haber configurado la primera “de las reglas de excepción” relativa a la imposición de la prestación por la supremacía o autoridad de la contratante y que no podía dejarse de lado el objeto de la prestación de un “servicio esencial y de estirpe constitucional, como lo es el derecho a la educación”. 22.

Señaló que las “pruebas documentales allegadas con la demanda y contenidas en el acuerdo conciliatorio improbado siempre han demostrado la verdadera prestación del servicio y la buena fe con que siempre actuó el contratista”. Y agregó que la parte demandada “nunca negó o atacó los medios probatorios […] haciendo presumir los hechos como ciertos y que le conceden el derecho de reclamar el pago de los servicios prestados”. 23.

En la oportunidad para alegar de conclusión, la parte demandada atacó los argumentos del recurso con fundamento en la solemnidad del contrato. Señaló que entre las partes no existía un “contrato prolongado en el tiempo” porque el acuerdo de voluntades debía constar por escrito6. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2.

Sobre las condenas en costas 2.1. Análisis sustantivo 24. De conformidad con las pruebas que obran en el proceso y con los reparos de la apelación, la Sala deberá establecer si procedía resolver el asunto bajo un análisis propio del enriquecimiento sin causa, cuando el propio recurrente insiste en que ello no hizo parte de sus pretensiones.

La Sala negará las pretensiones del demandante, pero por razones diversas a las que soportaron la decisión de primera instancia. 25. En el expediente obra copia del contrato de prestación de servicios educativos 136 de 2006, así como de los “anexos modificatorios y de adición” 1 y 27. 26. Le asiste razón al recurrente cuando reprocha que el Tribunal haya resuelto sus pretensiones como si se tratara de una reparación directa, por la eventual configuración de un enriquecimiento sin causa.

La pretensión del demandante se dirigió a que se declarara la ruptura del equilibrio económico del contrato, petición en la que insistió en su recurso de apelación, pues consideró que la obligación en disputa tenía una fuente indiscutida: el contrato celebrado con la entidad. 6 Folios 800-803 del cuaderno del Consejo de Estado. 7 Folios 10-19 del cuaderno principal.

Radicado: 50001-23-31-000-2010-00055-01 (61494) Demandante: Cristian Fabián Vargas Rodríguez Demandado: Departamento de Guaviare Referencia: Controversias contractuales Decisión: confirma por razones diversas 6 de 8 27. Esta Subsección ha sido insistente en señalar la importancia que tiene, en asuntos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, la definición de la naturaleza y del origen de la obligación en disputa.

Esta consideración previa resulta fundamental, pues tiene un impacto diferencial frente a lo que se debe resolver, a la institución jurídica que disciplina el conflicto entre las partes, a la forma en la que se encausan y resuelven las pretensiones y a la oportunidad para presentar la demanda8. 28. Si bien, en aplicación del principio de iura novit curia, al juez le corresponde interpretar la demanda y resolver el asunto en derecho, incluso aunque el demandante yerre en invocar algunos fundamentos jurídicos que respalden sus pretensiones, en esta ocasión, la adecuación que hizo la Sala Segunda Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al momento mismo de fallar el asunto no solo desconocía las pretensiones del demandante sino que resultaba violatoria del debido proceso y, en concreto, del derecho de defensa de la entidad demandada, quien, durante el desarrollo del proceso (que se adelantó en su mayoría ante el Tribunal Administrativo de Meta) se defendió de una pretensión con naturaleza típicamente contractual, al punto de que sus excepciones las hizo consistir, exclusivamente, en la inexistencia de alguna causal de desequilibrio. 29.

Como lo ha expresado la Sala en otras ocasiones, siempre que persista la concepción fragmentada de los medios de control será de significativa utilidad recordar los deberes del juez, en especial aquel que señala que le corresponde “interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto”, pues es precisamente ese ejercicio interpretativo previo el que posibilita identificar los puntos de menor claridad para poder resolver9.

No obstante, esa interpretación no puede ser ciega a los argumentos de un demandante que, de manera decidida, clara y expresa, tanto en la demanda como en su recurso de apelación, le insiste al juez que resuelva el asunto de la manera en la que él mismo lo comprende y lo pretende. 30. En este caso particular, adelantar un análisis sobre un eventual enriquecimiento sin causa, cuando ello no fue pretendido por el demandante, ni la entidad tuvo la oportunidad procesal para presentar argumentos de defensa, resultaba sorpresivo para ambas partes del proceso, en especial cuando la adecuación solo ocurrió al momento mismo de decidir.

Por ello, en atención a los argumentos de la demanda y a la insistencia del recurrente para que se resolviera su pretensión de naturaleza típicamente contractual relativa al desequilibrio económico, a ello se debe restringir la solución del asunto y del recurso de apelación, de conformidad con el principio de 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencias de 18 de noviembre de 2024, exps. 63154 y 70747. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de Sentencia de 3 de abril de 2020, exp. 45650 y Sentencia de 2 de agosto de 2024.

Radicado: 50001-23-31-000-2010-00055-01 (61494) Demandante: Cristian Fabián Vargas Rodríguez Demandado: Departamento de Guaviare Referencia: Controversias contractuales Decisión: confirma por razones diversas 7 de 8 congruencia de las sentencias, consagrado en el artículo 28110 del Código General del Proceso (CGP) –aplicable por remisión del artículo 30611 del CPACA–. 31.

Al margen de las inquietudes sobre la prueba de la prestación del servicio y de la existencia misma del contrato, en lo que respecta al desequilibrio alegado, el Tribunal indicó que no se había probado una situación imprevista, ajena a las partes, o un hecho imputable a una actuación de la administración. 32. Luego de que el recurrente enfocara sus esfuerzos en reprochar la decisión de adecuar la acción, dejó de lado manifestar las razones que fundamentaban su desacuerdo con la decisión del Tribunal de negar la ruptura de la ecuación contractual.

En efecto, no se encuentra una razón para tener por acreditada la ruptura del equilibrio económico del contrato frente al que insistió el demandante. No existe una situación imprevista, que tan siquiera hubiera alegado el demandante, ni se observa que exista una eventual causa en la actividad unilateral de la administración. El demandante en realidad nunca sustentó la razón de ser del equilibrio que creyó encontrar configurada.

Ni en la demanda ni en la apelación se exponen las razones que le permitían al juez realizar un análisis propio del equilibrio económico del contrato o de su eventual ruptura, por lo que procede negar las pretensiones, pero por razones diversas a las que fundamentaron la decisión de primera instancia. 33. Finalmente, y para garantizar un ejercicio adecuado del acceso a la administración de justicia y de la tutela judicial efectiva, correspondería hacer algún pronunciamiento sobre la eventual configuración de un enriquecimiento sin causa, habida cuenta de la decisión del juez de primera instancia de resolver el asunto como una reparación directa y de los argumentos subsidiarios del recurso de apelación; no obstante, como lo señaló el Tribunal, no se acreditó de manera adecuada la prestación del servicio, esto es, el enriquecimiento de la demandada y el correlativo empobrecimiento del demandante, por lo que, cualquier consideración adicional sobre esta fuente autónoma de las obligaciones está desprovista de sentido. 10 Artículo 281: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio (…)”. 11 Artículo 306: “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” Radicado: 50001-23-31-000-2010-00055-01 (61494) Demandante: Cristian Fabián Vargas Rodríguez Demandado: Departamento de Guaviare Referencia: Controversias contractuales Decisión: confirma por razones diversas 8 de 8 2.2.

Sobre la condena en costas 34. La Sala se abstendrá de condenar en costas, pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN 35. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala Transitoria, de 31 de octubre de 2017, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia SEGUNDO: SIN CONDENA en costas. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Aclaración de voto Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA