CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Demandante: Jhon Bayron Castaño Romero Demandado: Aeropuerto Internacional Matecaña Tema: Contrato realidad Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 20 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo Risaralda (sala segunda de decisión), que negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 8 c.1). El señor Jhon Bayron Castaño Romero, por conducto de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el Aeropuerto Internacional Matecaña, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de los oficios de 18 de junio de 2013 y de 19 de julio siguiente, a través de los cuales la gerencia del Aeropuerto Internacional Matecaña negó la existencia de una relación laboral con el demandante. A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) «[…] proceda al reintegro del [actor] al cargo que venía desempeñando, con retroactividad al día 01 de Enero de 2013» (sic);

(ii) pagar las respectivas prestaciones sociales, «[…] lo correspondiente al porcentaje que como empleador debió cancelar por concepto de aportes para la Seguridad Social en pensión y salud en el periodo comprendido entre el 12 de Enero de 1999 y el 31 de diciembre de 2012 […]» (sic) y las sumas que se causen por los mismos conceptos desde el 1° de enero de 2013 hasta cuando sea reincorporado al empleo;

(iii) «[…] reintegrar […] el valor de los dineros que debió sufragar 2 Expediente 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña por concepto de publicaciones de los contratos de prestación de servicios ante la Gaceta del ÁREA METROPOLITANA […]» (sic).

Lo anterior, junto con la actualización de los montos adeudados. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que prestó servicios personales y remunerados a «partir del día 12 de Enero del año 1999 […] en su condición de Profesional de Ciencias del Deporte y la Recreación, con el objeto de diseñar, programar, continuar y ejecutar el programa de acondicionamiento físico para el personal que labora al servicio del mismo AEROPUERTO, más específicamente para el personal de Bomberos Aeroportuarios allí ubicados, servicios que fueron prestados hasta el día 31 de Diciembre de 2012» (sic), a través de contratos de prestación de servicios, bajo continua subordinación y dependencia, con una jornada laboral de 4 horas diarias, por más de 12 años.

Que el 29 de mayo de 2013 presentó reclamación con el fin de ser reintegrado al cargo y que se reconocieran sus prestaciones sociales, lo que le fue negado con los actos acusados. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 4, 13, 25, 29, 48, 53, 121, 122, 123, 125 y 209 de la Constitución Política y 32 de la Ley 80 de 1993.

Asevera que «[…] la prestación de sus servicios personales fue sujeta a una subordinación y dependencia, pues recibía órdenes y rendía informes de sus actividades de manera permanente. Su actividad como Coordinador del Programa de Acondicionamiento Físico tanto del cuerpo de Bomberos Aeroportuarios como a los del personal de planta y administrativos del Aeropuerto Internacional Matecaña no eran de carácter transitorio o pasajeras, sino que […] son de la esencia misma de la función pública en lo que hace referencia a los bomberos aeronáuticos para lograr el normal funcionamiento del mencionado Aeropuerto so pena que se cause el cierre del mismo» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 174 a 184 vuelto c.1).

El ente accionado, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda; frente a los hechos dice que unos son ciertos, algunos de manera parcial, otros no y los demás se deben probar; y formuló las excepciones denominadas «inepta demanda», «ausencia de vínculo laboral con el aeropuerto», «carencia de prestación continua del servicio» «existencia de varios contratos de prestación 3 Expediente 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña de servicios independientes y autónomos», «prescripción» y «buena fe».

Arguye que los contratos de prestación de servicios se adecuaron a lo establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y correspondían a la necesidad de contratar actividades que requerían conocimientos especializados, con autonomía e independencia en su desarrollo, pues en la planta de personal de ese ente no existen profesionales que puedan realizar reacondicionamiento físico del personal. 1.6 La providencia apelada (ff. 219 a 302 vuelto c.2).

El Tribunal Administrativo de Risaralda (sala segunda de decisión), en sentencia de 20 de septiembre de 2019, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] no se encuentra acreditado el elemento de la subordinación y dependencia continuada que se precisa para la configuración de una relación de carácter laboral, en cuanto a lo probado en el sub examine dista de la intensidad de ocho horas diarias, cuarenta semanales y ciento sesenta mensuales que corresponden a una relación laboral, por el contrario, los períodos acreditados y relacionados anteriormente, evidencian que el demandante acreditó labores en horarios flexibles acordados con el personal objeto de acondicionamiento físico, y no existe prueba de la imposición de horarios y sujeción a los mismos, ya que los horarios de las actividades deportivas a su cargo debían coordinarse con el grupo asignado.

De otro lado, el demandante era quien elaboraba el plan o rutina de ejercicios e incluso […] cuando […] no se encontraba en las instalaciones del aeropuerto, dejaba la rutina escrita en un tablero, la cual modulaba a su arbitrio como partidos de futbol, rutina de cardioresistencia o pesas» (sic). 1.7 El recurso de apelación (ff. 304 y 305 c.2).

El actor, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, pues, a su juicio, «[…] NO ES CIERTO que no se haya logrado demostrar los elementos de la relación Laboral surgida […] máxime si se tiene en cuenta tanto las pruebas documentales aportadas con la demanda y, la prueba testimonial […] dan plena cuenta que en efecto existió una relación de carácter administrativa, toda vez que se presentan los elementos de características de la misma, ya que el aquí demandante debía de cumplir y desarrollar sus funciones como un empleado público»; y «[…] el personal de Bomberos debe realizar jornadas diarias de acondicionamiento físico, pues en caso contrario, se dispone del cierre de actividades en el Aeropuerto» (sic para toda la cita).

Sostiene que «[…] el Aeropuerto Internacional de Matecaña procedió con 4 Expediente 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña fecha del 29 de Agosto del año 2000 a registrar en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal, el proyecto número 731 que se le había titulado como PROGRAMA DE SALUD OCUPACIONAL, precisamente para darle cabal cumplimiento a la exigencia de la AERONÁUTICA CIVIL, programa en el cual se hace mención sobre la necesidad de contar con los servicios personales de un Profesional en Ciencias de la Educación, de ahí por el cual se contó por más de trece (13) años con los servicios personales del [actor] y, en desarrollo de ese contrato la tal autonomía del contratista se quedó en el papel ya que éste señor estaba sujeto a darle cumplimiento a unos horarios que el Aeropuerto Internacional de Matecaña le señalaba, además que se vio obligado a acatar todas las órdenes y tareas que por lo general eran asignadas por la médica del Aeropuerto […]» (sic), por lo que se hace necesario revocar la sentencia impugnada y acceder a las pretensiones de la demanda.

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 31 de enero de 2020 (f. 307 c.2) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de noviembre de 2021 (f. 316 c.2), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con providencia de 24 de marzo de 2022 (f. 318 c.2), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras1. 2.1.1 Parte demandante.

El actor, a través de apoderado, expresa que «[…] no contaba con autonomía para realizar sus labores para el acondicionamiento físico del personal que labora en el Aeropuerto, en especial para con el personal del CUERPO DE BOMBEROS AERONÁUTICOS, en el entendido que todos los Aeropuertos como en este caso el de la ciudad de Pereira que se encuentra sometido a control de las autoridades, y más concretamente por así exigirlo la ORGANIZACIÓN DE AVIACIÓN CIVIL INTERNACIONAL OACI, deben contar con Cuerpos de Bomberos Aeronáuticos debidamente formados y especializados en dar pronta respuesta a las emergencias que se llegaren a presentar, no solamente con respecto a las aeronaves que utilizan la terminal 1 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 5 Expediente 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña área, sino también a toda parte de la edificación que hace parte del Aeropuerto, como es del caso, restaurantes y demás establecimientos de comercio que por lo general allí se instalan, a parte claro está de la misma población que allí labora como el personal que visita esas instalaciones, así como a los tanques de combustibles que son ubicados en el mismo Aeropuerto» (sic); que en «[…] estas condiciones, la OACI le exige a las autoridades del Aeropuerto que el personal vinculado al Cuerpo de Bomberos Aeronáuticos, por reglamentación internacional, que deben estar preparados y debidamente equipados para emergencias que se llegaren a presentar en circunstancia difíciles, por lo que, […] el personal de Bomberos Aeronáuticos deben contar con una preparación suficiente para entrar a responder ante las probables emergencias y poder controlarlas de manera tal que se pueda permitir que ese servicio de transportes se pueda cumplir sin tropiezo alguno» (sic). 2.1.2 Ente accionado.

Mediante apoderado, asegura que «[e]l demandante era un verdadero contratista de prestación de servicios que ejecutaba sus alcances contractuales con total autonomía y de conformidad a la prueba recaudada, no quedaron demostrados los elementos que permiten declarar que en el presente asunto operó el principio de la PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES y en consecuencia solicit[a] se nieguen las pretensiones del medio de control ya que este tópico jurídico fue objeto de análisis por parte del CONSEJO DE ESTADO en Sentencia de Unificación No. 2013- 01143 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en relación con la configuración del contrato realidad» (sic).

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del Aeropuerto Internacional Matecaña el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculado como contratista, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades»; o, por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró con dicho ente estatal se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuró una relación laboral, como lo concluyó el a quo. 6 Expediente 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución de los problemas jurídicos planteados en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Posteriormente, este artículo fue modificado por los Decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que precisaron «solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar».

Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.

Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de 7 Expediente 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, pues en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.

Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19682, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.

Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. 2 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 8 Expediente 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.

Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.

Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.

De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.

De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, 9 Expediente 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña propios de la actividad misional del ente estatal contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales3.

De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda4 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;

(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) El accionante prestó sus servicios profesionales para el programa de acondicionamiento físico de los empleados del Aeropuerto Internacional Matecaña, en virtud de los siguientes contratos de prestación de servicios (ff. 77 a 156 c.1): 3 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 4 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23- 33-000-2012-00020-01 (316-2014). 10 Expediente 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña Contrato Inicio Finalización 1 12-99 12/01/1999 31/12/1999 2 18-2000 17/01/2000 14/12/2000 3 17-2001 16/04/2001 14/12/2001 4 13-2002 04/03/2002 13/12/2002 5 11-2003 28/04/2003 15/12/2003 6 14-2004 23/02/2004 31/12/2004 7 31-2005 21/02/2005 21/01/2006 8 28-2006 01/02/2006 31/12/2006 9 14-2007 15/01/2007 31/12/2007 10 14-2008 01/02/2008 31/12/2008 11 46-2009 30/03/2009 31/12/2009 12 13-2010 13/01/2010 31/12/2010 13 13-2011 19/01/2011 31/12/2011 14 15-2012 30/11/2012 31/12/2012 El objeto contractual consistió en «DISEÑAR, PROGRAMAR, CONTINUAR Y EJECUTAR EL PROGRAMA DE ACONDICIONAMIENTO FÍSICO PARA FUNCIONARIOS DEL AEROPUERTO MATECAÑA Y OTROS SERVIDORES Y TRABAJADORES QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA O INDIRECTA CON LAS ACTIVIDADES DESARROLLADAS POR EL AEROPUERTO» (sic), y como funciones del contratista se encontraban, entre otras, las de: «1) Diseñar y ejecutar un programa específico de acondicionamiento físico para los Bomberos Aeronáuticos del Aeropuerto Internacional Matecaña. 2) Realizar las evaluaciones de las condiciones físicas tanto de ingreso como periódicas, del personal que labora en el Servicio de Salvamento y Extinción de Incendios de la entidad. 3) Diseñar y ejecutar un programa específico de acondicionamiento físico para los funcionarios del Aeropuerto Internacional Matecaña. 4) Diseñar y ejecutar programas de prevención, detección y control de enfermedades relacionadas o agravadas por el trabajo. 5) Diseñar y ejecutar programas para la prevención y control de enfermedades generadas por riesgos psicosociales. 6) Dirigir y promover actividades de recreación y deporte para los funcionarios de la entidad. 7) Llevar todos los registros de las actividades ejecutadas. 8) Cumplir con el reglamento del gimnasio que por disposiciones administrativas y de seguridad aeroportuaria se ha implementado» (sic) b) El accionante aportó, entre otros documentos, pólizas de cumplimiento y constancias de pago de los contratos referidos en la letra anterior y certificaciones de afiliación a salud, pensión y riesgos profesionales, de las cuales se observa que en diferentes lapsos desde 2000 hasta 2013 cotizó como 11 Expediente 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña dependiente de diferentes empresas (ff. 29 a 76 c.1). c) Dentro de este proceso judicial se recaudaron los testimonios de los señores Jhon Alexánder Acevedo Muñoz y Fernando Gómez Ospina, quienes relataron acerca de las circunstancias concernientes a la prestación de servicios del accionante como instructor del área de acondicionamiento físico del Aeropuerto Internacional Matecaña, de lo que se destaca que cumplía un horario de 3:30 a 7:30 p. m. de lunes a viernes (ff. 276 a 280, que contiene un CD). d) Mediante escrito de 29 de mayo de 2013 (ff. 15 a 17 c.1), el actor reclamó del Aeropuerto Internacional Matecaña el reintegro al cargo de coordinador del programa de acondicionamiento físico, el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales y los aportes a seguridad social entre 1999 y 2012 y desde el 1° de enero de 2013 hasta cuando se haga efectiva su restitución al mencionado empleo. e) A través de oficio 18 de junio de 2013 (ff. 18 y 19 c.1), el ente estatal accionado negó lo solicitado en la letra anterior, para lo cual adujo que los contratos celebrados con el actor eran de prestación de servicios y no generan el reconocimiento de las prestaciones sociales que ahora depreca, decisión que fue objeto de recurso de reposición (f. 20 c.1) y confirmada con oficio de 19 de julio siguiente, en el que se adujo que la relación contractual estuvo regida por la Ley 80 de 1993 (ff. 21 y 22 c.1).

De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que (i) el demandante prestó sus servicios profesionales, como instructor deportivo, con una jornada de 3:30 a 7:30 p. m., para el programa de acondicionamiento físico de los empleados del Aeropuerto Internacional Matecaña desde el 12 de enero de 1999 hasta el 31 de diciembre de 2012; y (ii) el 29 de mayo de 2013 reclamó de dicho ente estatal el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales y los aportes a seguridad social entre 1999 y 2012 y desde el 1° de enero de 2013 hasta cuando se haga efectivo su restitución al mencionado empleo, lo que le fue negado con los actos administrativos demandados.

Asimismo, resulta oportuno precisar que, de acuerdo con los referidos contratos de prestación de servicios, su objeto fue «DISEÑAR, PROGRAMAR, CONTINUAR Y EJECUTAR EL PROGRAMA DE ACONDICIONAMIENTO FÍSICO PARA FUNCIONARIOS DEL AEROPUERTO MATECAÑA Y OTROS SERVIDORES Y TRABAJADORES QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA O 12 Expediente 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña INDIRECTA CON LAS ACTIVIDADES DESARROLLADAS POR EL AEROPUERTO» (sic).

De igual modo, se encuentra demostrada, con la copia de los contratos de prestación de servicios y los testimonios recaudados, la existencia de dos de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente el demandante fue contratado por el ente aeroportuario como instructor físico, según el objeto contractual ya relatado, lo que implica que fue quien prestó el servicio; por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un «valor del contrato y forma de pago» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que comporta la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era pagada de manera mensual, según el monto acordado.

Sin embargo, cabe anotar que, pese a que no se aportó prueba de los pagos recibidos, el ente demandado no lo controvirtió ni se opuso a ello, razón por la cual ha de entenderse que sí los efectuó, al cumplir sus obligaciones contractuales. En lo concerniente a (iii) la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por el actor en el ente demandado y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. El Aeropuerto Internacional Matecaña es un establecimiento público que tiene como misión «[…] contribuir con el mejoramiento del servicio aeroportuario y satisfacer plenamente las necesidades de los usuarios y la comunidad Pereirana elevando los factores de competitividad de la región, bajo los pilares de la seguridad operacional y la modernidad en sus instalaciones»5 y como funciones, las de «[p]restar a los usuarios del servicio de transporte aéreo las facilidades necesarias para ello» (sic) y «[p]restar a las aeronaves las facilidades necesarias para su operación en el Aeropuerto»6, motivo por el cual las tareas que desempeñó el accionante no hacen parte del giro o funcionamiento ordinario del ente demandado, puesto que están directamente relacionadas con el acondicionamiento físico del personal aeroportuario, por tanto, resulta relevante determinar si las labores del contratista se desarrollaron bajo coordinación u 5 https://aeromate.gov.co/transparencia/informacion-de-la-entidad/ 6 Ibidem. 13 Expediente 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña órdenes directas, pues la continuidad en la prestación del servicio (13 años) no constituye por sí sola una relación laboral.

En el caso sub examine lo primero que da cuenta de las tareas del accionante es el contenido de los contratos de prestación de servicios, en los que al explicar el alcance del objeto, le asignaron, entre otras, las siguientes actividades: «1) Diseñar y ejecutar un programa específico de acondicionamiento físico para los Bomberos Aeronáuticos del Aeropuerto Internacional Matecaña. 2) Realizar las evaluaciones de las condiciones físicas tanto de ingreso como periódicas, del personal que labora en el Servicio de Salvamento y Extinción de Incendios de la entidad. 3) Diseñar y ejecutar un programa específico de acondicionamiento físico para los funcionarios del Aeropuerto Internacional Matecaña. 4) Diseñar y ejecutar programas de prevención, detección y control de enfermedades relacionadas o agravadas por el trabajo. 5) Diseñar y ejecutar programas para la prevención y control de enfermedades generadas por riesgos psicosociales. 6) Dirigir y promover actividades de recreación y deporte para los funcionarios de la entidad. 7) Llevar todos los registros de las actividades ejecutadas. 8) Cumplir con el reglamento del gimnasio que por disposiciones administrativas y de seguridad aeroportuaria se ha implementado» (sic).

Sumado a esta prueba documental, fueron atendidos en audiencia de pruebas los testimonios de los señores Jhon Alexánder Acevedo Muñoz y Fernando Gómez Ospina, los cuales no convencen acerca de la dependencia a la que supuestamente estaba sometido el accionante, dado que lo único que relataron fue que el actor ejercía funciones de instructor del área de acondicionamiento físico del Aeropuerto en un horario específico que él adecuaba según las funciones del cuerpo de bomberos, de lunes a viernes de 3:30 a 7:30 p. m.; sus actividades específicas consistían en valorar la resistencia física del personal y determinar el acondicionamiento físico para adecuarlo a las labores que debían cumplir los bomberos aeroportuarios; que no existía un cargo de planta similar en la entidad y era autónomo en el desarrollo de los programas que él mismo proponía. Aunado a lo anterior, como el demandante solo prestaba servicios por 4 horas al día, en horarios que él mismo ajustaba de acuerdo con la disponibilidad que la entidad le ofrecía, no le implicaba exclusividad y ello le permitía tener otro tipo de empleos o contratos, como efectivamente lo muestran las constancias de afiliación a salud y pensión que dan cuenta de que en diferentes lapsos desde 2000 hasta 2013 cotizó como dependiente de diferentes empresas, por lo que el análisis probatorio que realizó el a quo se encuentra ajustado a derecho. 14 Expediente 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña Resulta oportuno recordar que, según el marco jurídico que antecede, la previsión normativa del artículo 32 (inciso 3º) de la Ley 80 de 1993 se trata de una presunción que debe ser desvirtuada y, por ende, analizado el material probatorio conforme a las reglas de la sana crítica, esta Corporación concluye que no le asiste razón al actor en reclamar la existencia de una relación laboral con el Aeropuerto Internacional Matecaña, toda vez que no se probó la configuración del elemento de la subordinación, por la ausencia de la potestad de imponer cantidad de trabajo y de órdenes en el desarrollo directo de sus actividades, circunstancias estas connaturales a dicho elemento7, sino que, por el contrario, cumplió el objeto contractual pactado.

Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, sin embargo, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.

Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. Por consiguiente, en el presente caso puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte del actor no estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes del demandado sin tener la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, lo que demuestra, se insiste, la ausencia del elemento de la subordinación. Así las cosas, actividades como presentar informes mensuales respecto de la ejecución del contrato y otras funciones de índole administrativo dentro de la organización de una dependencia no pueden considerarse, per se, como 7 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 11 de mayo de 2020, expediente 20001-23- 31-000-2011-00341-01 (2001-13). 15 Expediente 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña circunstancias que comportan el elemento de la subordinación, en la medida en que hacen parte de la ejecución y de las relaciones de coordinación propias de los contratos de prestación de servicios, a la luz de lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, norma que también prevé una presunción iuris tantum, tal como lo ha determinado esta Corporación8: Dicha normatividad contempló una presunción iuris tantum, al establecer que en ningún caso estos contratos- entiéndase contratos de prestación de servicios- generan relación laboral ni reconocimiento de prestaciones sociales.

Las presunciones generan una de dos situaciones: quien alega la presunción para fundar su derecho desplaza la carga de la prueba en cabeza de su adversario o bien que quien alega la presunción le niegue a su adversario por entero la facultad de acudir a prueba alguna que demuestre la no existencia del hecho decisivo. De esta suerte, las presunciones relevan de la carga probatoria a los sujetos a favor de quienes operan.

Una vez demostrado aquello sobre lo cual se apoyan, ya no es preciso mostrar valiéndose de otros medios de prueba lo presumido por la ley. En ese orden, el artículo 166 del Código General del Proceso aplicable por remisión del artículo 211 de la Ley 1437 de 2011, regula las presunciones establecidas por ley señalando que “… el hecho legalmente presumido se tendrá por cierto, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice.” Así las cosas, la presunción contenida en el artículo transcrito al no tener el carácter de ser iuris et de iure, es decir, de pleno derecho, puede ser controvertida y desvirtuada, de tal manera que, en asuntos como el presente, quien pretenda la declaratoria de existencia de una relación laboral que subyace de la ejecución de contratos de prestación de servicio, con base en el principio consagrado en el artículo 53 de la Carta Superior de la primacía de la realidad sobre las formas, tiene el deber de acreditar los elementos configurativos de la relación laboral en especial, la subordinación a fin de poder quebrantar la presunción que sobre esta modalidad de contrato estatal recae.

A guisa de corolario de lo que se deja consignado, se tiene que el accionante, en su condición de contratista, no logró acreditar las condiciones para la existencia del denominado «contrato realidad» que invoca, pues no demostró que a través de los contratos y órdenes de prestación de servicios suscritos se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculo, para convertirse en una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su 8 Sección segunda, subsección B, sentencia de 25 de mayo de 2017, expediente 66001-23-33-000-2013-00468- 01 (2093-15). 16 Expediente 66001-23-33-000-2013-00405-02 (2226-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña ejecución y la correspondiente subordinación. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones, toda vez que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de que están revestidos los actos administrativos acusados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Confírmase la sentencia de 20 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda (sala segunda de decisión), que negó las súplicas de la demanda incoada por el señor Jhon Bayron Castaño Romero contra el Aeropuerto Internacional Matecaña, por las razones expuestas en la parte motiva. 2°.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS