Radicado: 11001-03-15-000-2024-04065-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-04065-01 Accionante: Guillermo Mejía Rodríguez Accionados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, y otro Tema: Acción de tutela contra sentencia de primera instancia dictada en proceso de reparación directa y contra auto en el que se confirmó la decisión de rechazar, por extemporáneo, el recurso de apelación contra esa providencia. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 6 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente la acción por falta de relevancia constitucional.
ANTECEDENTES El señor Guillermo Mejía Rodríguez promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, con ocasión del auto del 12 de abril de 2024 proferido por el primero de los mencionados y la sentencia del 15 de julio de 2020 dictada por el segundo de los referidos, en el proceso de reparación directa con radicado 25000-23-36-000-2018-00371-00/01.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04065-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La parte actora narró que instauró demanda de reparación directa en contra de la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de que se le declarara administrativamente responsable por los daños causados debido al error judicial cometido dentro de un proceso ordinario que promovió. Que el 15 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, negó las pretensiones del medio de control y lo condenó en costas en suma de $ 2.414.735.960,88, correspondiente al 3 % de las pretensiones, por lo cual interpuso recurso de apelación en su contra.
Que el 8 de octubre de 2020, la autoridad judicial no concedió el recurso formulado por no haberse sustentado en término, por lo que el 19 de octubre de 2020 interpuso recurso de súplica, en el cual indicó que por un error involuntario la sustentación fue remitida por su abogada a otro correo similar al del Tribunal y que las costas impuestas eran inconstitucionales.
Que el 5 de mayo de 2023 se revocó el auto del 8 de octubre de 2020 y, en su lugar, se concedió el recurso de apelación interpuesto, con el argumento de que debía darse prevalencia al derecho sustancial sobre el procedimental y que las agencias en derecho no eran procedentes. Que el 7 de diciembre de 2023 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, magistrado ponente, rechazó el recurso de apelación por no haberse sustentado oportunamente y no se pronunció frente a la condena en costas.
Que interpuso recurso de súplica en contra del anterior auto y el 12 de abril de 2024 los integrantes restantes de dicha Subsección lo resolvieron desfavorablemente. Considera que la imposición en costas en la sentencia de primera instancia es inconstitucional, como lo alegó en el recurso de apelación que interpuso en contra de esa decisión, puesto que no se demostró su causación en la cuantía tan elevada en que se condenó, teniendo en cuenta que en el proceso, únicamente se realizaron dos audiencias en las que asistió un abogado que representaba a la parte demandada, lo que no justificaba el valor que se le ordenó pagar por ese concepto.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04065-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, cuando rechazó el recurso de apelación porque no se había sustentado oportunamente, desconoció que ese aspecto ya había sido resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en sede del recurso de súplica, esto es, en el auto del 8 de octubre de 2020, lo cual le impedía revisarlo nuevamente, en atención a la institución de la cosa juzgada, al principio de seguridad jurídica y a la firmeza del auto proferido por el inferior, con lo cual incurrió en violación directa de la Constitución, pues «a nadie se le puede juzgar sobre lo mismo 2 veces».
PRETENSIONES Solicitó dejar sin efectos el auto del 12 de abril de 2024 y ordenar a las autoridades judiciales accionadas que, en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, dé trámite a la apelación de la sentencia de primera instancia y se pronuncie sobre esta. ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO El 8 de agosto de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia, mediante auto en el que ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, como accionados, y a la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, como tercero con interés. POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por conducto del magistrado ponente del auto cuestionado en esta sede, manifestó que no participaría en la tutela como parte ni como tercero y acataría estrictamente las decisiones que se adopten en esta.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, se limitó a allegar el expediente digital del proceso de reparación directa que dio lugar a esta acción. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04065-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 POSICIÓN DEL VINCULADO La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a través del abogado de la División de Procesos de la Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, afirmó que la acción no cumple con los requisitos establecidos jurisprudencialmente que habilitan el estudio en contra de una providencia judicial.
Señaló que no se vulneraron los derechos fundamentales del accionante, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, a pesar de que apeló la sentencia de forma extemporánea, concedió el recurso. Agregó que lo pretendido por este es cuestionar los razonamientos realizados por el juez ordinario, quien actuó dentro del ámbito de sus funciones y conforme a su autonomía e independencia judicial.
Expuso que el director ejecutivo de administración judicial no puede intervenir en las decisiones legales y actuaciones proferidas por los despachos judiciales y solicitó negar la petición de amparo. SENTENCIA IMPUGNADA El 5 de septiembre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción porque consideró que no cumplió con el requisito general de relevancia constitucional, en la medida que el asunto controvertido ya fue objeto de estudio por las subsecciones B de las secciones tercera del Consejo de Estado, y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la tutela no constituye una tercera instancia para reabrir el debate resuelto por el juez natural, máxime cuando la afectación de los derechos fundamentales alegada tiene origen en una discusión estrictamente legal y probatoria y no se justificó por qué la decisión generó dicha transgresión. Sostuvo que cuando la acción se instaura contra una providencia proferida por una alta corte, el análisis de procedencia debe ser más riguroso y exigente, como lo ha establecido la Corte Constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04065-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual afirmó que los derechos alegados como vulnerados son relevantes constitucionalmente, en tanto en el caso se incumplieron principios que gozan de esa naturaleza, como es el hecho de que las costas o agencias en derecho deben ser proporcionales al gasto de defensa y que el derecho sustancial prevalece sobre el procedimental, con lo que también se incurrió en un error sustancial.
Adujo que no se analizó si es de relevancia constitucional la condena en costas inmensa que se le impuso, las cuales no guardan relación alguna de proporcionalidad con los gastos de defensa, pues en el proceso únicamente se realizaron 2 audiencias y se presentaron 2 memoriales de la parte demandada y para que opere la condena en costas deben haberse causado y probado, conforme al numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, sin que sea procedente la condena automática frente a quien resulta vencido en el litigio.
Afirmó que en primera instancia tampoco se examinó si era de relevancia constitucional el hecho de no hacer prevalecer el derecho sustancial sobre el procedimental frente al rechazo del recurso de apelación contra la sentencia dictada en el proceso ordinario, a pesar de lo decidido en sede de súplica por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. Solicitó revocar el fallo de y ordenar lo que se estime necesario, especialmente dirigido a no permitir una condena en costas totalmente inconstitucional e impagable que no guarda relación mínima con el gasto de defensa.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04065-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2024-04065-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
II. Caso concreto En síntesis, la parte recurrente afirmó que se supera el requisito de relevancia constitucional e insistió en el yerro en que, a su juicio, incurrió el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, cuando rechazó el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia del proceso de reparación directa que instauró, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, al condenarlo a una suma exorbitante por concepto de costas, a pesar de que no estaba acreditada su causación. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04065-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 A esta Sala corresponde, entonces, en primer lugar, verificar el cumplimiento del requisito general de procedencia de la tutela de la relevancia constitucional, el cual no se encontró cumplido en primera instancia, pues solo de encontrarse satisfecho, junto con las demás exigencias, sería procedente el estudio de los reparos expuestos.
Teniendo en cuenta que son dos las providencias que se discuten en esta sede, esto es, el auto del 12 de abril de 2024 proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, y la sentencia del 15 de julio de 2020 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, se procederá, en primer lugar, al estudio de los requisitos generales de procedencia en relación con el primero de los proveídos mencionados.
Se advierte, entonces, que el asunto a resolver respecto a la providencia señalada, contrario a lo definido en la sentencia recurrida, sí es de marcada importancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida en esta sede se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección, por la presunta incursión en una violación directa de la Constitución, con base en los argumentos expuestos, los cuales no se limitan a un aspecto de mera legalidad ni con ellos pretende convertirse esta acción en una instancia adicional al proceso ordinario.
También se encuentran superados los demás requisitos generales para discutir el auto mencionado, pues la acción se presentó con inmediatez; el solicitante no está invocando una irregularidad procesal, por lo que no hay lugar al análisis de esa exigencia; identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos; no existen otros mecanismos de defensa judicial para alegar los defectos señalados y no se trata de una sentencia de tutela.
Revisado el auto a través del cual se resolvió el recurso de súplica interpuesto en contra del proveído en el que se rechazó por extemporáneo el recurso de apelación, formulado por la parte demandante en contra de la sentencia de primera instancia, se advierte que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, analizó los argumentos expuestos por el demandante, los cuales, valga mencionar, coinciden con los aquí expuestos, y determinó que la apelación no fue sustentada dentro de Radicado: 11001-03-15-000-2024-04065-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 los diez días siguientes a la notificación de la sentencia; que el demandante no demostró que hubiera enviado a un correo equivocado la sustentación en término y, que el hecho de que el a quo hubiera concedido el recurso no impedía que en segunda instancia se verificaran los requisitos, pues la determinación referida no generaba un efecto de cosa juzgada porque se trataba de una decisión de trámite que no se agotaba en primera instancia. En esa medida, concluyó que la concesión del recurso de apelación en el auto del 5 de mayo de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, no impedía que revisara la oportunidad para su interposición y lo rechazara por extemporaneidad.
Precisó, respecto a la condena en costas, que no era posible efectuar ningún pronunciamiento de fondo por tratarse de un aspecto definido en la sentencia de primera instancia y no en el auto recurrido. El estudio del auto censurado en esta sede permite evidenciar que la decisión de rechazar el recurso de apelación por extemporáneo estuvo sustentada en el ordenamiento jurídico, concretamente, en el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, en el cual se estableció que una vez el superior reciba el expediente, luego de concedido el recurso de apelación contra la sentencia, decidirá sobre su admisión, si están cumplidos los requisitos, por lo cual no le asiste razón al accionante cuando afirma que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, no podía analizar nuevamente si el recurso fue interpuesto oportunamente.
Igualmente, se advierte que, aunque el accionante insiste en que envió la sustentación del recurso a un correo equivocado por un error involuntario, por lo cual debe darse prevalencia al derecho sustancial sobre el formal, lo cierto es que la autoridad judicial accionada, encontró demostrado que las imágenes aportadas para acreditar dicho desacierto ni siquiera daban cuenta de la fecha en que se envió, lo que impedía establecer que hubiera sido radicado en tiempo, conclusión que el actor no discute en esta acción. El análisis precedente lleva a esta Subsección a concluir que Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B no incurrió en el defecto invocado mediante este mecanismo constitucional, sino que, por el contrario, profirió el proveído ajustado a la Constitución y a la Ley 1437 de 2011.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04065-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Lo anterior cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que el actor ni siquiera identificó el artículo concreto de la Constitución que estima transgredido, lo que impide ahondar más sobre el particular.
Ahora bien, el accionante también discute la condena en costas impuesta en la sentencia del 15 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B; sin embargo, se advierte que ese aspecto podía controvertirse en el recurso de apelación que procedía contra la sentencia de primera instancia del proceso de reparación directa, de conformidad con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, pero el actor dejó vencer la oportunidad de discutir dicha condena por interponer extemporáneamente el recurso.
En consecuencia, en esta sede no puede revivirse una etapa que por error o negligencia del solicitante del amparo feneció, pues ello no solo iría en contra del principio de seguridad jurídica, sino que desconocería el derecho al debido proceso de su contraparte en el proceso ordinario. Lo expuesto demuestra el incumplimiento de la exigencia de la subsidiariedad, sin que medie ninguna justificación para ello, como quedó evidenciado en precedencia, por lo cual, frente al debate relacionado con la condena en costas, resulta forzoso confirmar la sentencia recurrida en cuanto declaró improcedente la acción, pero por las razones aquí expuestas.
En cuanto al auto del 12 de abril de 2024, se adicionará dicha decisión judicial, para negar el amparo, ante la falta de configuración del defecto invocado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 6 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción, pero únicamente en relación con la sentencia discutida en esta sede.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04065-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Segundo: Adicionar la sentencia recurrida, en el sentido de negar el amparo solicitado respecto al auto controvertido en esta acción, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.