Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., primero (1) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: sustitución pensional. Subtema 3: defectos sustantivo y fáctico. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por la señora Gloria Marlén Rubio Huertas contra la sentencia del 10 de julio de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta.
I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Gloria Marlén Rubio Huertas presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la igualdad, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 31 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 11001-33-42-046-2022-00345-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: 2. La Dirección General de la Policía Nacional, mediante Resolución núm. 00100 del 26 de enero de 1984, reconoció pensión de jubilación a favor de José Antonio Aponte Vásquez.
Posteriormente, el citado señor falleció el 26 de enero 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. La señora Gloria Marlén Rubio Huertas le solicitó a la Policía Nacional el reconocimiento y pago de la sustitución pensional en calidad de compañera permanente del señor José Antonio Aponte Vásquez; sin embargo, la entidad, a través de Oficio No. S-2019-024755-SEGEN de 27 de mayo de 2019, negó el requerimiento de la actora. 4.
La señora Gloria Marlén Rubio Huertas presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional para que se dejara sin efecto el referido oficio y, en su lugar, se ordenara el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión del señor José Antonio Aponte Vázquez a favor de la demandante, en su condición de compañera permanente. 5.
El Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 5 de diciembre de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que se encontraba acreditada la convivencia por más de 48 años hasta la fecha del fallecimiento. Contra dicha decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación. 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, a través de providencia del 31 de enero de 2025, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las peticiones de la demanda, con el argumento de que no se acreditó que la demandante sostuvo una convivencia efectiva en los últimos cinco años anteriores al fallecimiento del señor José Antonio Aponte Vásquez. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 7. La parte actora solicitó en el escrito de tutela1 lo siguiente: 1.- Se protejan los derechos fundamentales invocados por GLORIA MARLEN RUBIO HUERTAS, en consecuencia, se deje sin valor y efecto la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, fechada 31 de enero de 2025, y en su lugar, se le ordene a la autoridad accionada emitir una nueva sentencia atendiendo el correcto análisis de las pruebas allegadas al expediente y la aplicación estricta de la ley dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-42-046-2022-00345-01. 2.- La orden se dará en un plazo razonable2. 8.
Como fundamento de sus pretensiones manifestó que la providencia del 31 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrió en defecto sustantivo porque desconoció los presupuestos definidos en los artículos 47 de la Ley 100 de 1993 y 13 de la Ley 797 de 2003 para el reconocimiento de la sustitución pensional, al exigirle que debía probar su relación de pareja con el señor José Antonio Aponte «de forma fehaciente». 9.
Asimismo, indicó que en la providencia acusada se configuró un defecto fáctico, por cuanto no realizó una valoración adecuada del material probatorio aportado al proceso ordinario, pues decidió calificar como indicios todos los instrumentos que acreditaban de manera irrefutable la convivencia con el causante. 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02083-00, índice 2, certificado núm. 62379C6FB7519F23 792D7ACD8EB3DDAB 8E3B93BF78CFF8CA F7D394C4892CD858. 2 Se transcribe incluso con errores.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. Explicó que la relación entre la accionante y el fallecido se extendió por más de 25 años, como se demostró con las declaraciones extrajudiciales y los registros documentales que obran en la Policía Nacional, los cuales se adjuntaron a la actuación judicial y daban cuenta de que figuraba como la compañera del señor Aponte Vásquez, por lo que resultaba claro que sí «eran una pareja guiada por la solidaridad». 11.
Expresó que al el expediente del proceso ordinario se aportó el certificado de libertad y tradición del inmueble con matrícula inmobiliaria 50S-889.43, ubicado en la Calle 48 Sur núm. 80 i - 77 en el que aparecen inscritos como propietarios José Antonio Aponte Vásquez y Gloria Marlén Rubio Huertas, por lo que era posible inferir que compartían el mismo techo.
Este hecho, además fue confirmado con el certificado expedido por la Junta de Acción Comunal del barrio Britalia, de la ciudad de Bogotá. 12. Agregó que, también se allegó el carné de afiliación al sistema de salud de la Policía Nacional en el cual el señor José Antonio Aponte fungía como titular y ella como beneficiaria. En ese sentido, para la tutelante, lo anterior acreditaba los lazos de solidaridad y protección entre la pareja. 13.
Adicionalmente, expresó que durante su relación de pareja procrearon 2 hijos, los cuales tienen más de 25 años, por lo que esta circunstancia demostraba la convivencia, descendencia y vínculo familiar. 14. Así pues, expuso que el Tribunal le exigió acreditar que compartió lecho con el causante durante los 5 años anteriores al fallecimiento, lo que consideró desproporcionado y violatorio de su derecho a la intimidad, dado que es un asunto su esfera privada de lo cual no podrían dar fe los testigos. 15.
Finalmente, mencionó que es una persona de la tercera edad con 75 años y que actualmente no cuenta con otro medio de subsistencia. 2.3. Trámite procesal 16. El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante auto del 21 de abril de 20253, admitió la solicitud de amparo, ordenó la notificación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y puso en conocimiento el escrito de tutela al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo de Bogotá y a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, en calidad de terceros interesados. 2.4.
Intervenciones 17. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E4 manifestó que la providencia cuestionada realizó un análisis razonable de los hechos y las pruebas aportadas al proceso, y explicó los motivos por los cuales se revocó la decisión de primera instancia y se negaron las pretensiones de la demandante, al encontrarse que no demostró los «actos de asistirle y proyectar una comunidad de vida que tiene como finalidad una pareja sentimental». 3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02083-00, índice 4, certificado núm. C11C316A54803AFB F7E12DA34F173EF2 5DCE0C21BE7C2DF7 6000663A570F2B77. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02083-00, índice 10, certificado núm. 0D45493B6B7F6202 453B0D334A170B47 50DF02ECC924522E C64EEC2EA2128C21.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18. Asimismo, indicó que no se acreditó «de forma fehaciente, la voluntad de mantener un hogar, una familia, con todo lo que ello implica, comunidad de vida, acompañamiento (espiritual y moral), auxilio y apoyo de carácter exclusivo». 19.
Por lo anterior, consideró que la decisión objeto de tutela no incurrió en irregularidad procesal alguna y, por ende, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, por lo que solicitó que se niegue el amparo invocado. 20. En todo caso, advirtió que la tutela es improcedente, pues la parte actora ejerció todos y cada uno de los mecanismos judiciales que tenía a su disposición para exponer los argumentos y acreditar los hechos que pretendía se le reconocieran en el proceso ordinario; sin embargo, no actuó con suficiencia. Además, el carácter residual del mecanismo constitucional no permite que se acuda a este como una tercera instancia. 21.
La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional5 indicó que la sentencia proferida el 31 de enero de 2025, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no vulneró los derechos de la accionante, por cuanto efectuó un análisis adecuado de los argumentos y las pruebas aportadas al proceso, lo cual le permitió concluir que la tutelante no reunía las condiciones para acceder a la sustitución de la pensión que le fue otorgada al señor José Antonio Aponte Vásquez, toda vez que no existía suficiente material probatorio para demostrar la convivencia efectiva entre ellos durante los últimos 5 años de vida del causante. 22.
Afirmó que la parte actora incumplió con el deber que le impone el artículo 167 del Código General del Proceso, de «probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». 23. Por otro lado, refirió que el propósito de la acción de tutela contra providencia judicial es procurar el amparo de derechos fundamentales ante circunstancias que impliquen la existencia de un perjuicio irremediable, grave e injustificado; sin embargo, estas circunstancias se no acreditaron en esta oportunidad. 24.
El Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo de Bogotá6 remitió, a esta corporación, el expediente que contiene el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sin pronunciarse sobre los hechos y pretensiones del escrito de tutela. 2.5. Sentencia de primera instancia 25. El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 10 de julio de 20257 negó la solicitud de tutela, al considerar que la providencia del 31 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E no incurrió en defecto sustantivo, por indebida interpretación de las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, por cuanto dichas disposiciones no era aplicables al caso de la actora, toda vez que son normas que regulan las pensiones de aquellas personas que se rigen por el sistema general de seguridad social de la cual se encuentra 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02083-00, índice 11, certificado núm. 79691B47B7CD3229 1E199AA96FE508E3 641EA0A8DF6939F1 2B101D13436B4CF7. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02083-00, índice 14, certificado núm. BF6E3DA3B4D1B797 728FB843CF5F2E71 3E475D22E7652785 6E092A84AF09B366. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02083-00, índice 30, certificado núm. BA01272D2E9EAC5 8847A22ED75F6C41 011FAA4238ED9DD2 E66380986F710B26.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excluida la prestación reclamada por la tutelante, por tratarse de una asignación de retiro proveniente del régimen especial de la Fuerza Pública. 26.
Asimismo, indicó que no era posible endilgarle un error a la decisión judicial cuestionada, pues es claro que el reconocimiento de la sustitución de una asignación de retiro depende de la demostración de existencia de un vínculo afectivo entre el titular de la mesada y su cónyuge o compañera permanente supérstite durante los 5 años anteriores a la muerte del causante. 27.
Por otro lado, advirtió que la sentencia acusada tampoco incurrió en defecto fáctico, pues la autoridad accionada realizó una valoración apropiada de las pruebas aportadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que le permitió concluir que la demandante no acreditó la convivencia efectiva con el causante durante los últimos 5 años de vida de este. 28.
Al respecto, refirió que la tutelante omitió aportar testimonios más precisos u otros medios que demostraran la convivencia, pues en virtud de la libertad probatoria que rige este tipo de asuntos, la señora Gloria Marlén Rubio Huertas, a pesar de ser la demandante del citado proceso, no ratificó su declaración extraprocesal y tampoco solicitó que le fuese recibida su declaración de parte. 29.
De igual manera, expuso que la parte actora pudo interrogar a los testigos sobre la convivencia diaria de la pareja, sus relaciones sociales, familiares o cualquier otra situación que diera cuenta de la existencia de la relación efectiva en los 5 años anteriores a la muerte del causante; sin embargo, los declarantes se limitaron a realizar afirmaciones genéricas, sin que la parte demandante procurara que sus preguntas a los testigos dieran cuenta de la convivencia marital en los términos exigidos por la ley. 30.
Agregó que la actora tampoco demostró el acompañamiento y asistencia mutua en la vejez, pues como lo señaló el Tribunal, la señora Rubio Huertas «no aportó siquiera prueba sumaria de haberlo acompañado y asistido en sus controles médicos […] que era la persona que le brindaba cuidado, ayuda y socorro […] no allegó pruebas que indicaran que asistió a su funeral, cómo se desarrolló el mismo, y quién y cómo se sufragaron los gastos funerarios». 31.
Aclaró que lo anterior no supone, en absoluto, que a la accionante le fuera exigida una prueba violatoria de su derecho a la intimidad, en tanto, la prueba de la convivencia afectiva o marital no requiere, como lo indica la tutelante, que se demuestre que compartieron «lecho» en el sentido literal, sino que debió suministrarse información de la que pudiera establecerse fehacientemente que el cuidado y el acompañamiento persistió hasta los momentos previos al fallecimiento. 32.
Adicionalmente, precisó que, en aplicación del enfoque de género, la Corte Constitucional (sentencia SU-056 de 2025) y la Corte Suprema de Justicia han admitido la posibilidad de conceder la sustitución pensional al cónyuge supérstite a pesar de no estar acreditada la convivencia bajo el mismo techo, cuando dicha circunstancia obedece a situaciones laborales, de salud o fuerza mayor, siempre y cuando se demuestre la permanencia del afecto, el auxilio mutuo y económico y el acompañamiento espiritual.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. En este sentido, argumentó que la actora no acreditó la ocurrencia de alguna de las circunstancias efectivas o de fuerza mayor que no le permitieron tener una convivencia efectiva con el causante en los términos descritos por la jurisprudencia constitucional. 34.
Concluyó que los elementos allegados al plenario resultaron ser insuficientes e inconducentes para acreditar el supuesto de hecho pretendido por la accionante, pues no presentó prueba sumaria del afecto y acompañamiento entre José Antonio Aponte Vásquez y Gloria Marlén Rubio Huertas. Así, no es posible endilgarle a la autoridad accionada un defecto fáctico. 35.
Es importante mencionar que dos de los integrantes de la Sección Quinta presentaron salvamento de voto, al considerar que era procedente acceder al amparo invocado, pues la providencia acusada incurrió en defecto fáctico porque no realizó una valoración integral de los elementos probatorios aportados al proceso ordinario, con los que se podía evidenciar el cumplimiento del requisito de convivencia entre los señores José Antonio Aponte Vásquez y Gloria Marlén Rubio Huertas y, por el contrario, «optó por señalar de manera tangencial que se debieron aportar «más» y «mejores» medios, además de precisar que lo aportado solo constituía «indicios» […] » para concluir que la demandante no demostró el derecho pretendido. 36.
Además, los referidos salvamentos indicaron que la autoridad accionada podía acudir a la facultad oficiosa para solicitar las pruebas que consideraba necesarias para verificar los hechos de la demanda; sin embargo, dejó de hacer uso de esa potestad. 2.6. Impugnación 37. La parte actora impugnó8 la sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, para lo cual argumentó que en el trámite de la tutela se acreditó la vulneración de sus derechos fundamentales, lo cual se derivaba de las irregularidades probatorias en las que incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, al no valorar de forma integral y con «enfoque de género» las pruebas aportadas a la actuación judicial, mediante las cuales acreditaba su convivencia con el señor José Antonio Aponte Velásquez.. 38.
Afirmó que el fallo de tutela pasó por alto que las normas procesales permiten el recaudo de estas pruebas extraprocesales dándoles plena validez, por lo que le corresponde a la parte contraria el deber de solicitar oportunamente su ratificación en audiencia; en caso de que el declarante no asista, dichas pruebas quedan sin valor. Sin embargo, esa situación no ocurrió en el proceso ordinario, por ende, no podía el Tribunal dejar de valorar la prueba, y el juez de tutela no podía insistir en que la parte actora debía pedir su propia declaración para ratificar lo ya manifestado, cuando esta no fue controvertida ni desconocida por la entidad demandada. 39.
Agregó que el juez tiene facultades para actuar de oficio con el fin de buscar y establecer la verdad, que permita definir el reconocimiento o no de un derecho sustancial. Para ello, el Tribual podía interrogar a los testigos y a las partes en aras de aclarar las dudas que tuviera y proferir una decisión ajustada a la realidad, pues no 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02083-00, índice 42, certificado núm. 9059D14A2B000578 239877BB50228563 9C4B064E78EF6AAE B2C1A912D2AA0000.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puede desconocerse que se trataba de un asunto en que se pretendía el reconocimiento de una pensión de sobreviviente, a favor de una persona de la tercera edad, que siempre dependió de su compañero permanente. 40.
En efecto, destacó que el Tribunal pudo hacer uso de sus poderes oficiosos para verificar las condiciones de su afiliación al sistema de salud de la Policía Nacional como beneficiaria del causante y la expedición del carné o el formato de auxilio mutuo, por lo que su omisión deriva en un defecto fáctico. 41. Resaltó que, en su caso, las declaraciones tenían plena validez y el Tribunal accionado debió valorarlas de forma conjunta e integral, como se explicó en los salvamentos de voto emitidos en el trámite de primera instancia de esta acción constitucional. 42.
Por lo expuesto, refirió que, si bien la autoridad accionada tiene libertad para examinar las pruebas, también es cierto que no existe una tarifa legal para acreditar un determinado hecho en estos asuntos. Por ello, el juzgado de primera instancia declaró la existencia del vínculo entre la demandante y el causante, sin que existiera duda sobre su convivencia en los últimos 5 años. 43.
Con fundamento en lo anterior, pidió que se revoque la providencia impugnada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la tutela. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 44. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta en contra de la sentencia del 10 de julio de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta. 3.2.
Legitimación en la causa 45. La legitimación en la causa por activa de la señora Gloria Marlén Rubio Huertas está acreditada porque fue la persona que promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fue expedida la providencia que, a su juicio, desconoció su derecho fundamental. 46. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, debido a que fue la autoridad que profirió la sentencia, objeto de estudio. 3.3.
Cuestión preliminar 47. En el presente asunto, la parte actora, en el escrito de amparo, alegó que la sentencia del 31 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E incurrió en los defectos fáctico, y sustantivo; sin embargo, al revisar los hechos y los argumentos descritos en la solicitud, se advierte que la inconformidad se concreta en la interpretación y valoración de las pruebas que realizó la autoridad judicial accionada dentro del proceso de nulidad Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y restablecimiento del derecho de cara a establecer la convivencia entre la demandante y el causante durante los 5 años previos a su deceso.
Por esta razón, la Sala analizará el asunto bajo la posible configuración de un defecto fáctico. 3.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 48. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado9, y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional10. 49.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 50.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales11 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 51.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico; (iv) material o sustantivo; (v) error inducido a la autoridad judicial; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional; o (viii) violación directa de la Constitución12. 3.4.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 52. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional13 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03- 15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018. 12 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 53.
Así pues, la Corte Constitucional14 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»15 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»16; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 54.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión cuestionada se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 55.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 56.
Seguidamente, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia del 31 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E fue notificada el 3 de febrero siguiente17, y la demanda de tutela se presentó el 9 de abril de 202518, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional19 y del Consejo de Estado20 como razonable. 57.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 17 Samai, exp. 11001-33-42-046-2022-00345-01, índice 13. 18 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02083-00, índice 1. 19 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm.11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 58.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 59. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con la causal de defecto fáctico y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.5.
Problema jurídico 60. Corresponde a la Sala determinar si debe revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia del 10 de julio de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que negó la solicitud de amparo interpuesta por la señora Gloria Marlén Rubio Huertas. 61. En particular, deberá establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la igualdad de la accionante e incurrió en defecto fáctico, al proferir la sentencia del 31 de enero de 2025, mediante la cual revocó la providencia del 5 de diciembre de 2023, expedida por el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo de Bogotá, que accedió de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el tutelante en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional. 62.
Para el efecto, se estudiarán: (i) las generalidades de los defectos invocados; y (ii) el caso concreto. 3.5.1. Generalidades del defecto fáctico 63. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»21.
Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión22» objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 64. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»23.
Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»24. 21 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018. 22 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65. En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso25. 66.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial26, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»27. 67.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52.
El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]28. 3.5.2. Del caso concreto 68. En el asunto bajo estudio, la señora Gloria Marlén Rubio Huertas presentó escrito en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, con la pretensión de 25 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 26 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 27 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010. 28 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obtener el reconocimiento y pago de la sustitución que en vida devengó el señor José Antonio Aponte Vásquez, en su condición de compañera permanente.
En primera instancia, el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo de Bogotá, mediante providencia del 5 de diciembre de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda. 69. Apelada la anterior decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E emitió sentencia el 31 de enero de 2025 en la que revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las peticiones de la parte actora. 70.
Ahora bien, la accionante argumentó en el escrito de tutela, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la providencia del 31 de enero de 2025, incurrió en defecto fáctico, por cuanto no realizó una valoración adecuada e integral del material probatorio aportado al proceso ordinario, toda vez que desestimó el contenido y el valor de los instrumentos que acreditaban de manera irrefutable el vínculo y la relación de pareja que la demandante mantuvo con el señor José Antonio Aponte Vásquez, esto es, la convivencia con el causante. 71.
En este sentido, precisó que la autoridad judicial realizó una valoración defectuosa de los siguientes documentos y declaraciones aportados oportunamente y en debida forma a la actuación judicial: i) El carné de afiliación al sistema de sanidad de la Policía Nacional. ii) El formato de auxilio mutuo de la Policía Nacional, suscrito el 21 de octubre de 2004, en el que constan como beneficiarios del causante la señora Gloria Marlén Rubio Huertas y sus dos hijos. iii) La certificación de residencia expedida por la Junta de Acción Comunal del barrio Britalia de la ciudad de Bogotá. iv) Las declaraciones extrajudiciales aportadas al expediente del proceso ordinario. v) El certificado de libertad y tradición del inmueble en el que figuran como propietarios la demanda y el causante. vi) Los testimonios que se presentaron en la audiencia de pruebas. 3.5.3.
Fundamentos de la sentencia objeto de tutela 72. La Sala observa que la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca precisó que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 167 del CGP era un deber de la parte actora probar que efectivamente convivió con el causante de manera efectiva, pues la sola afirmación no resulta suficiente para tener derecho a lo pretendido. 73.
En este sentido, el Tribunal resaltó que «no solo se debe probar que se hizo comunidad de vida durante los últimos cinco (5) años de vida del causante sino también, debe probar el factor de la convivencia efectiva, pues este hecho es sin lugar a duda el que legitima la sustitución pensional […]». Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74.
Dicho esto, el Tribunal refirió que la señora Gloria Marlén Rubio Huertas para demostrar la convivencia efectiva requerida aportó las siguientes pruebas: - Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Gloria Marlén Rubio Huertas. - Copia de la declaración extrajudicial rendida por la demandante ante la Notaría 68 del Círculo de Bogotá, que indica que convivió con el señor José Antonio Aponte Vásquez en unión marital de hecho durante 40 años iniciando convivencia el día 20 de enero de 1979 y finalizando el 29 de enero de 2019 fecha en la que el señor Aponte Vásquez falleció, y fruto de la relación procrearon dos hijos.
Señala además que dependía económicamente del causante. - Copia de la declaración extrajudicial rendida por la señora Hercilia López de Muñoz de Bogotá, en la que indica que conoció al causante desde hace aproximadamente 27 años, por lo que le consta que a la fecha de su fallecimiento su estado civil era soltero con unión marital de hecho con la señora Gloria Marlén Rubio Huertas, y que de dicha unión procrearon 2 hijos ya mayores de 25 años, además refiere que la demandante dependía económicamente del causante. - Copia de la declaración extrajudicial rendida por las señoras Gardenia Zulia Muñoz Rubio y Gloria Marleni Muñoz Rubio, en las que relatan que conocieron al causante hace aproximadamente 39 a 36 años, y que al momento de su fallecimiento su estado civil era soltero con unión marital de hecho con su señora madre y que dicha convivencia inició desde el 20 de agosto de 1978 y duró hasta el 29 de enero de 2019. - Copia del carné de salud de la señora Gloria Marlén Rubio Huertas. - Copia del formato de auxilio mutuo en donde figura la demandante Gloria Marlén Rubio Huertas, como esposa del señor José Antonio Aponte Vásquez. - Copia de la certificación del 20 de febrero de 2019 expedida por la Junta de Acción Comunal del Barrio Gran Britalia, que indica que el señor José Antonio Aponte Vásquez y la señora Gloria Marlén Rubio Huertas residen en el predio ubicado en la Calle 48 Sur 80I-77, en la jurisdicción del Barrio Gran Britalia desde hace 18 años en calidad de propietarios. - Copia del registro civil de defunción de señor José Antonio Aponte Vásquez. 75.
Adicionalmente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que la entidad demandada (Policía Nacional) remitió el expediente administrativo del señor José Antonio Aponte Vásquez, en el cual se encontraban los siguientes documentos: - Certificación expedida por la Junta de Acción Comunal del Barrio Gran Britalia que da cuenta que la demandante y el causante residían en el predio ubicado en la Calle 48 Sur 80I-77, en la jurisdicción del barrio Gran Britalia. - Certificado de tradición y libertad No. Matrícula 50S-889.43, que da cuenta que el causante y la demandante son propietarios de un bien inmueble. - Copia del registro civil de nacimiento de la señora Gloria Yamile Aponte Rubio. - Copia del registro civil de nacimiento del señor Andrés Mauricio Aponte Rubio. […] Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 76.
Con base en los anteriores elementos probatorios, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E desarrolló el siguiente análisis probatorio: [C]onsidera la Sala que la certificación expedida por la Junta de Acción Comunal del Barrio Gran Britalia, al igual que el certificado de tradición y libertad del bien inmueble con Matrícula 50S-889.43, no prueba la convivencia efectiva entre la demandante y el señor José Antonio Aponte Vásquez, pues a través de dichos documentos lo que se acredita es que el causante y la demandante son propietarios de un bien inmueble y que residían en el predio ubicado en la Calle 48 Sur 80I-77, en la jurisdicción del barrio Gran Britalia.
Con relación a la copia del carné de afiliación de la demandante, concluye la Sala que dicha prueba documental prueba la afiliación al sistema de salud, pero dicho documento no es determinante para indicar si existió convivencia efectiva durante los 5 años anteriores a la muerte del señor José Antonio Aponte Vásquez, pues con el solo hay indicios sobre la posible existencia de una convivencia efectiva, pero no es un medio de prueba idóneo que ofrezca a la Sala certeza sobre su existencia. Del análisis de los testimonios que fueron solicitados por la parte demandante, se tiene que la señora Gardenia Zulia Muñoz Rubio manifestó que su madre era la señora Gloria Marlén Rubio Huertas y que conoció al causante aproximadamente durante 40 años, que durante un tiempo vivió con la pareja, que fruto de la relación que sostuvo su madre y el señor Aponte Vásquez nacieron sus dos hermanos a quienes identificó como Mauricio y Yamile, y precisó que su madre y el causante vivieron en el barrio Britalia- Kennedy en la ciudad de Bogotá. El anterior testimonio fue corroborado por la señora Hercilia López de Muñoz que indica que conoció a la demandante Gloria Marlén Rubio Huertas y al señor José Antonio Aponte Vásquez durante al menos por 25 años y que durante ese tiempo fueron sus vecinos, que fruto de la relación que sostuvieron habían concebido dos hijos de 36 y 28 años de edad.
De los testimonios rendidos dentro del proceso por las señoras Gardenia Zulia Muñoz Rubio y Hercilia López de Muñoz se logra establecer que, si bien señalan de forma concordante que entre la demandante y el señor José Antonio Aponte Vásquez existió una convivencia efectiva por más de 25 años, lo cierto es que ninguna es contundente en afirmar que existió una relación de pareja entre el señor Aponte Vásquez y la demandante, no ofrecen ningún elemento que permita establecer que en efecto existió una relación de pareja entre ellos, solo indicios, pues los relatos de las testigos no señalaron como se desarrolló la relación de pareja, cómo y cuándo se conocieron, cómo era su diario vivir como pareja al interior del hogar, no indicaron como fueron los cuidados que le brindó la demandante al causante durante los últimos años de vida, no indicaron qué ocurrió al momento de fallecer el causante, ni cómo se desarrollaron la exequias, y para la Sala llama la atención que si efectivamente la demandante mantuvo una relación de pareja con el demandante por casi 40 años no aportó las pruebas suficientes que indicaran y llegaran a la certeza de esta relación de pareja, por lo cual concluye la Sala que los relatos de las testigos son declaraciones genéricas, en donde no se pueden establecer concretamente circunstancias de tiempo, modo y lugar de la supuesta relación que existió entre la demandante y el señor José Antonio Aponte Vásquez.
Teniendo en cuenta las pruebas documentales aportadas al proceso, y de los relatos rendidos por las testigos a la luz de la sana crítica, concluye la Sala que no quedó probado que la demandante y el señor José Antonio Aponte Vásquez hubiesen Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convivido, compartiendo techo, lecho y mesa en los últimos cinco años antes del fallecimiento de este, esto es, del 29 de enero de 2014 al 29 de enero de 2019, por lo que no es posible acceder a las pretensiones de la demanda.
La demandante no aportó pruebas al proceso que indiquen que hubiese estado en los últimos días de vida del causante, ni aportó siquiera prueba sumaria de haberlo acompañado y asistido en sus controles médicos durante los últimos días de vida, no allegó copia de la historia clínica del causante que indicara cuales eran sus padecimientos, que era la persona que le brindada cuidados, ayuda y socorro, pues es claro que el causante falleció a los 86 años de edad.
Así mismo, no allegó pruebas que indicaran que asistió a su funeral y como se desarrolló el mismo, y quién y cómo se sufragaron los gastos funerarios. [Subrayado fuera de texto original]. 77. De acuerdo con lo anterior, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca advirtió luego del análisis conjunto de la certificación expedida por la Junta de Acción Comunal del Barrio Gran Britalia, el certificado de tradición y libertad del bien inmueble con Matrícula 50S-889.43 y los testimonios de las señoras Gardenia Zulia Muñoz Rubio y Hercilia López de Muñoz, que no ofrecían ningún elemento que permitiera establecer que existió una relación de pareja entre el señor José Antonio Aponte Velásquez y la demandante durante los cinco años anteriores al fallecimiento de aquel. 78.
En efecto, para la autoridad judicial accionada los documentos y declaraciones aportadas al proceso no tenían la convicción suficiente para demostrar la convivencia de pareja, especialmente en los últimos años de vida del causante, en la medida en que no explicaban el contexto de la relación, es decir, «cómo y cuándo se conocieron, cómo era su diario vivir como pareja al interior del hogar, no indicaron como fueron los cuidados que le brindó la demandante al causante durante los últimos años de vida, no indicaron qué ocurrió al momento de fallecer el causante, ni cómo se desarrollaron la exequias». 79.
Lo anterior, por cuanto la parte demandante no demostró que entre en el marco de su relación con el fallecido se desarrollaron actos de asistencia y de proyección de una comunidad de vida que tendría una pareja sentimental, ni quedó probado de forma fehaciente, la voluntad de mantener un hogar, una familia, con todo lo que ello implica, es decir, el acompañamiento (espiritual y moral), el auxilio y apoyo de carácter exclusivo.
Por estas razones concluyó que la actora no tenía derecho a la sustitución pensional reclamada. 3.5.4. Las consideraciones de la Sala respecto al defecto alegado por la actora 80. Pues bien, para determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto expuesto por la accionante en el escrito de tutela, la Sala debe precisar que al expediente de nulidad y restablecimiento del derecho se aportó un carné de afiliación de la señora Gloria Marlén Rubio Huertas en el que se describen los datos personales de la actora (nombre y cédula) y se indica que el parentesco con el titular es el de «compañera permanente». 81.
También se allegó al proceso ordinario un formato de auxilio mutuo, suscrito el 21 de octubre de 2004, por el señor José Antonio Aponte Vásquez. En dicho documento puso de presente a la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional que sus beneficiarios eran: Gloria Marlén Rubio Huertas y sus dos hijos en común, Gloria Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Yamile Aponte Rubio y Andrés Mauricio Aponte Rubio. 82.
De igual manera, obra en el expediente una certificación expedida el 20 de febrero de 2019 por la Junta de Acción Comunal del barrio Britalia de Bogotá, en la que se indica que el causante y la señora Rubio Huertas residen en el predio ubicado en la calle 48 sur # 801-77, «desde hace 18 años». 83. Asimismo, se allegó copia de la declaración extrajudicial rendida por la demandante ante la Notaría 68 del Círculo de Bogotá en la que se indicó que convivió en unión marital de hecho con el causante desde el 20 de enero de 1979 hasta el 29 de enero de 2019, que fruto de su relación procrearon 2 hijos y que dependía económicamente del causante. 84.
A su vez, reposa en el expediente copia de la declaración extrajudicial de la señora Hercilia López de Muñoz, quien señaló que conoció al causante aproximadamente hace 27 años, que a la fecha de su deceso se encontraba en unión marital de hecho con la señora Gloria Marlen Rubio Huertas, la cual dependía económicamente de él y con quien tuvo 2 hijos. 85.
Adicionalmente, se encuentra la declaración extrajudicial rendida por la señora Gardenia Zulia Muñoz Rubio, quien refirió conocer al causante y, que la convivencia con la señora Rubio Huertas se desarrolló por 40 años. 86. Aunado a lo anterior, se aportó copia del certificado de libertad y tradición del predio identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 50S-889043, correspondiente a la vivienda en la cual residía la pareja.
En este documento consta que el señor José Antonio Aponte Vásquez y Gloria Marlén Rubio Huertas figuran como propietarios del inmueble. 87. Sumado a lo expuesto, se observa que en la audiencia de pruebas de 9 de mayo de 2023 se recepcionaron los testimonios de las siguientes personas: (i) Hercilia López de Muñoz, quien manifestó ser vecina de la demandante y del causante por cuanto vive en frente de su casa desde hace 25 años.
Además, indicó que el inmueble en el que vive la señora Rubio Huertas es propio y se encuentra a nombre de ella y quien fue su compañero permanente, que tiene 2 hijos con el causante, de 28 y 36 años, que el señor José Antonio Aponte Vázquez era pensionado de la Policía Nacional, permanecía en la casa, que la demandante y el causante convivieron el tiempo correspondiente a la edad de la hija mayor, esto es, 36 años y hasta que ocurrió el fallecimiento; que las personas que estuvieron en el momento del fallecimiento del causante fueron sus hijos y la señora Rubio Huertas; que la accionante asistía al club, se encontraba afiliada al sistema de salud de la Policía Nacional porque el señor José Antonio Aponte Vásquez siempre lo refería, y que él y su pareja eran quienes velaban económicamente por el hogar, pero que en la actualidad ella no trabajaba, entre otros aspectos.
(ii) Gardenia Zulia Muñoz Rubio, hija de la demandante, que indicó que conoció al causante cuando estaba en servicio activo en la Policía Nacional, que compartió con este 40 años durante los cuales él convivió como «esposo» de su madre hasta la fecha del deceso, momento en el que estuvieron sus dos hermanos junto con su mamá, que el señor José Antonio murió porque tenía varios problemas de salud, Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que era pensionado de la Policía Nacional, institución a la cual tenía afiliada en calidad de beneficiaria a la señora Rubio Huertas, y que la accionante y el causante eran quienes sostenía el hogar, además, que sus hermanos también aportaban para ese efecto. 88.
En este orden, es posible inferir que, en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, existían diferentes elementos probatorios que coincidían en indicar que entre el señor José Antonio Aponte Vásquez y Gloria Marlén Rubio Huertas se conformó una unión marital de hecho por más de 40 años, esto es, desde el 20 de enero de 1979 hasta la fecha del deceso del primero, en la cual procrearon 2 hijos y que la demandante dependía económicamente de quien fue su compañero. 89.
Así pues, en el caso bajo estudio, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E desestimó las pruebas aportadas al proceso, con el argumento de que estas no tenían la conducencia ni la convicción suficiente para verificar las condiciones en las que se desarrolló la relación de pareja en los últimos años de vida del causante. 90.
En este sentido, refirió que los documentos y las declaraciones allegadas al plenario solo constituían meros «indicios» de la convivencia que pudieron tener José Antonio Aponte Vásquez y Gloria Marlén Rubio Huertas, pero no acreditaban los actos relacionados con el trato y el comportamiento que debía tener una pareja que vive en comunidad durante los cinco años anteriores al fallecimiento del causante. 91.
De este modo, concluyó que la parte demandante no dio cumplimiento al deber que le imponía el artículo 167 de CGP, en tanto omitió aportar otros elementos de juicio, que tuvieran las características concretas y pertinentes para demostrar la existencia de una «convivencia efectiva», que indicara acompañamiento (espiritual y moral), auxilio y apoyo de carácter exclusivo, razón por la cual las pretensiones de la demanda no tenían vocación de prosperar. 92.
Al respecto, esta sala considera que las apreciaciones emitidas por la autoridad judicial accionada en relación con los elementos de prueba aportados al medio de control de nulidad y restablecimiento, lo llevó a desconocer por completo que en el ejercicio de la función jurisdiccional el análisis del director del proceso debe realizarse en el marco de los principios de integridad, objetividad y sana crítica. 93.
Así las cosas, si bien el Tribunal accionado no encontró una prueba concreta con la que se demostrara una «convivencia efectiva» entre la pareja durante los cinco años anteriores al fallecimiento del señor Aponte Vásquez, ello no es óbice para dejar de desarrollar una valoración integral del material probatorio aportado al expediente del proceso ordinario, con el cual hubiese podido advertir que la relación de la demandante con el causante no fue ocasional o eventual, sino que permaneció en el tiempo desde el año de 1979 hasta el presente, en cuyo lapso se conformó un hogar con dos hijos, adquirieron un techo en común y se brindaron auxilio, en tanto se demostró que la actora era beneficiaria del servicio de salud de la Policía Nacional, en calidad de compañera permanente, con ocasión al vínculo que tuvo el fallecido con la institución policial. 94.
Lo expuesto tiene relevancia, si se tiene en cuenta que en el proceso la entidad demandada no alegó ni acreditó la existencia de otra persona que pudiese tener igual Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o mejor derecho que la accionante para acceder al reconocimiento y pago de la prestación reclamada. 95.
En este punto, es pertinente mencionar, que la incertidumbre que podían causarle a la autoridad accionada los elementos de prueba obrantes en el expediente, le exigían una mayor actividad probatoria para verificar si existían otros instrumentos que tuvieran la capacidad de explicar o aclarar la «convivencia efectiva», que pudo existir entre el señor José Antonio Aponte Vásquez y Gloria Marlén Rubio Huertas. 96.
Lo anterior, por cuanto no se podía desconocer que la señora Gloria Marlén Rubio Huertas es una mujer de 75 años, que pertenece a la población que la Corte Constitucional ha identificado de especial protección constitucional en atención a la manifiesta debilidad que representa el tener una avanzada edad y no poder proporcionarse por sus propios medios las condiciones mínimas para gozar de una vida digna. 97.
Cabe señalar, que la sustitución pensional es un derecho y una prestación económica que tiene por objeto proteger a los beneficiarios de un pensionado tras su fallecimiento. Esto les permite acceder a la pensión y evitar el desamparo al quedar privados del sustento que devengada el causante, por lo que tiene como fin el preservar el mínimo vital del núcleo familiar y asegurar la continuidad del ingreso que se aportaba para el sostenimiento del hogar. 98.
En este contexto, es pertinente indicar que, si bien el artículo 167 del Código General del Proceso establece que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», también indica que «[…] según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas […]». 99.
La Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad de dicha norma precisó lo siguiente: «Con todo, en este punto es necesario aclarar que la norma acusada no puede ser interpretada al margen de los fines y principios que orientan el Código General del Proceso y que por lo mismo tienen fuerza vinculante. Ello significa que el juez, como director del proceso, ha de estar vigilante para dar cumplimiento a su misión en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho, ya sea al acudir a sus atribuciones oficiosas en el decreto y práctica de pruebas, o bien para hacer una distribución razonable de la carga probatoria según la posición en la que se encuentren las partes en cada caso». [Subrayado fuera de texto]. 100.
Lo expuesto tiene fundamento en el numeral 4 del artículo 42 del Código General del Proceso, el cual faculta al juez para «Emplear los poderes que este código le concede en materia de pruebas de oficio para verificar los hechos alegados por las partes», con el fin de superar el estado de incertidumbre que pueda ocurrir al interior de la actuación judicial. 101.
Esto significa entonces, que el juez tiene la obligación de decretar y practicar las pruebas que considere necesarias para esclarecer aquellas circunstancias que no permiten tener certeza sobre los hechos objeto de discusión, en aras de evitar que el fallo se aparte de la verdad. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 102.
Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que, en los eventos en que las partes no logren aportar los elementos necesarios para resolver de fondo el litigio, deberá el juez hacer uso de sus poderes oficiosos. Sobre esto, la Corte dijo lo siguiente: «[E]l legislador, de manera progresiva, ha reconocido al juez ordinario un mayor rol dentro del proceso judicial, sin que tales facultades representen, por sí mismas, una visión autoritaria del sistema procesal colombiano. En esta dirección, tanto la Corte Constitucional como la Corte Suprema de Justicia han sostenido el carácter mixto del actual procedimiento civil, en tanto las partes continúan manteniendo la obligación de iniciar el trámite judicial, allegar los medios de prueba relevantes para la concesión de las pretensiones y alegar los supuestos fácticos que demuestren su hipótesis jurídica; y el funcionario judicial, por su parte, tiene el deber de emplear todos los poderes que legalmente le fueron otorgados para lograr la tutela jurisdiccional efectiva»29. 103.
Ahora bien, tratándose de asuntos judiciales de carácter laboral y de seguridad social, la jurisprudencia constitucional ha aceptado que los jueces acudan a sus poderes oficiosos con el único propósito de reconstruir los hechos de manera correcta, y así llegar a una decisión objetiva y justa soportada en los materiales probatorios decretados, practicados y valorados. 104.
Así pues, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-129 de 2021 fijó como regla de unificación que: «Cuando en el marco de un proceso laboral se dicta un fallo non liquet, con el argumento de que el enunciado descriptivo no ha sido probado por la parte a quien corresponde la respectiva carga, sin hacer uso de las competencias probatorias oficiosas, se configura un defecto fáctico en su dimensión negativa y, de manera consecuente, se violan los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia»30. 105.
Cabe aclarar que aclarar que la regla definida por la Corte Constitucional en modo alguno implica trasladar al juez la carga de la prueba que, en principio, corresponde a las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 del CGP31, sino que se trata de dinamizar el ejercicio probatorio, esto es, hacer uso de la facultad oficiosa cuando la autoridad judicial advierta circunstancias que puedan generar incertidumbre o duda frente a los hechos objeto de estudio, como ocurrió en el presente asunto. 106.
Así las cosas, llama la atención el hecho que las pruebas analizadas por el Tribunal no desvirtuaron la condición de compañera permanente de la demandante, sino que generó dudas sobre el trato y las condiciones de la convivencia en los últimos años de vida del causante. En este sentido, mal podía la autoridad accionada negar el derecho basado en incertidumbre, o falta de certeza, pues precisamente la finalidad de la referida potestad oficiosa del juez, reconocida por el legislador y la jurisprudencia constitucional, es la de aclarar los puntos oscuros de la litis. 107.
A partir del contexto normativo y jurisprudencial expuesto, es posible concluir en el caso bajo estudio que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, al proferir la sentencia del 31 de enero de 2025 incurrió en 29 Corte Constitucional, sentencia T-074de 2018. 30 Ibidem. 31 «ARTÍCULO 167. CARGA DE LA PRUEBA.
Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. […]». Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un defecto fáctico por cuanto dejó de realizar una valoración integral de los elementos de prueba aportados al proceso, con los cuales hubiese podido verificar el cumplimiento del requisito de la convivencia entre los señores José Antonio Aponte Vásquez y Gloria Marlén Rubio Huertas, en aras de definir el reconocimiento de la sustitución pensional pretendida por la demandante. 108.
Además, dejó de decretar y practicar las pruebas necesarias para esclarecer las condiciones y características de la convivencia de la actora con el causante, con el propósito de determinar con elementos ciertos la procedencia de la prestación social reclamada. 109. En este punto, es importante precisar que en el contexto social colombiano la convivencia entre parejas puede variar en un caso a otro, por lo que no existe una sola situación que encasille el concepto de convivencia entre cónyuges o compañeros permanentes, pues esta se puede presentar de forma continua o con interrupción, lo que exige una valoración particular por parte del operador judicial. 110.
Frente a esto último, «[…] tanto la Corte Constitucional como la Corte Suprema de Justicia32 han determinado que la cohabitación de los cónyuges o compañeros permanentes bajo el mismo techo puede interrumpirse, pues la separación de cuerpos puede responder a una causa justificada. Por tanto, la interrupción de la convivencia no implica, automáticamente, la pérdida del derecho a la sustitución pensional y, en consecuencia, le corresponde al juez analizar las diversas circunstancias que pueden rodear las relaciones de pareja y, en cada caso, verificar si la interrupción de la cohabitación obedece a una causa justificada»33 [Negrilla fuera de texto]. 111.
Al respecto, «[…] en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia se han identificado circunstancias que justifican la interrupción de la convivencia: violencia intrafamiliar34, situaciones de salud, oportunidades u obligaciones laborales, imperativos legales o económicos, entre otros […]35»36. 112. En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha encontrado diversas circunstancias que justifican la interrupción de la convivencia. Sobre el particular, la sentencia SU- 169 de 2024 analizó y recopiló varios casos de tutela en los que se estudió el tema y se puso de presente situaciones de salud, trabajo o circunstancias de dependencia o adicción de uno de los miembros de la pareja, que afectaron la continuidad de la vivencia conjunta, en cuyos eventos se concluyó que no era procedente desconocer el derecho a la sustitución pensional reclamada.
IV. CONCLUSIONES 113. Por las razones anotadas en esta providencia, la Subsección revocará la sentencia del 10 de julio de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta y, en su 32 Corte Suprema de Justicia, SL35809-2009. 33 Corte Constitucional, Sentencia SU-056 de 2025. 34 Corte Suprema de Justicia, Sala de Descongestión Laboral No. 2, SL1130-2022, marzo 22 de 2022, MP.
Cecilia Margarita Durán Ujueta. En dicha providencia se explicó: “[E]l presupuesto de convivencia exigido legalmente no se puede desechar por la ausencia de cohabitación física del cónyuge o de los compañeros permanentes cuando el presunto beneficiario ha sido sometido a maltrato físico, psicológico y a cualquier tipo de violencia” 35 Corte Suprema de Justicia, SL34899-2009, reiterada en SL34415-2009, SL39464-2010, entre otras. 36 Corte Constitucional, Sentencia SU-056 de 2025.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lugar, se amparará el derecho al debido proceso de la señora Gloria Marlén Rubio Huertas y se dejará sin efectos la sentencia del 31 de enero de 2025, proferida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó la providencia del 5 de diciembre de 2023, expedida por el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo de Bogotá, por encontrar configurado el defecto fáctico. 114.
En consecuencia, se ordenará a la autoridad judicial accionada que en un término de 20 días hábiles contados a partir de la notificación de lo aquí resuelto, emita una nueva providencia, en la que decida la apelación interpuesta por la parte demandada dentro del expediente con radicado núm. 11001-33-42-046-2022-000345-01, siguiendo los criterios que se acaban de exponer.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 10 de julio de 2025, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por los motivos contenidos en esta providencia.
SEGUNDO: CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso de la señora Gloria Marlén Rubio Huertas, por las razones expuestas en esta decisión.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 31 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del expediente con radicado núm. 11001-33-42-046-2022-000345-01, en atención a las razones expresadas en esta decisión.
CUARTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E que, en el término de veinte (20) días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión en la que atienda lo indicado en la parte considerativa de esta providencia.
QUINTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
SEXTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Radicado: 11001-03-15-000-2025-02083-01 Accionante: Gloria Marlén Rubio Huertas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx. JLAS/SEJV