CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Referencia: Acción de tutela Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO DE LA REFERENCIA, TODA VEZ QUE NO CUMPLE CON EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LO PRETENDIDO POR LA ACTORA ES REABRIR UN DEBATE DEBIDAMENTE ZANJADO POR EL TRIBUNAL RESPECTO DE LAS EXCEPCIONES DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA E INEPTA DEMANDA PROPUESTAS DENTRO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ELECTORAL. SUMADO A ELLO, EL HECHO SEGÚN EL CUAL LA CONSTANCIA DE EJECUTORIA SE EXPIDIÓ EL MISMO DÍA QUE SE RESOLVIERON LOS RECURSOS DE APELACIÓN, REPOSICIÓN Y SÚPLICA, SI BIEN PODRÍA CONSIDERARSE COMO UN ERROR TÉCNICO-JURÍDICO, ELLO NO TIENE TAL MAGNITUD PARA VULNERAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, PUES LOS RECURSOS ERAN IMPROCEDENTES.
DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la parte actora contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER1. 1 En adelante el Tribunal 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud La señora LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL al haber proferido las providencias de 9 de septiembre y 22 de octubre de 2024, dentro del medio de control de nulidad electoral identificado con el número único de radicación 68001-23-33-000-2024-00210-00, por cuanto, presuntamente, no se pronunció sobre las excepciones propuestas en la contestación de la demanda denominadas “falta de legitimación en la causa por activa” e “ inepta demanda” y, además, se expidió constancia de ejecutoria de la sentencia de única instancia antes de resolverse los recursos interpuestos.
I.2.- Hechos 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que la señora TATIANA ALEXANDRA CONTRERAS GARCÍA promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral en su contra del municipio de Jordán y el concejo municipal de Jordán, con el fin de que se declarara la nulidad de su elección como personera del municipio de Jordán (Santander, Colombia), para el período constitucional 2024-2028, realizada en la sesión plenaria del 1o. de febrero de 2024.
Afirmó que al proceso le fue asignado el número único de radicación 2024-00210-00 y le correspondió por reparto al TRIBUNAL que, en sentencia de única instancia de 9 de septiembre de 2024, declaró la nulidad de su elección y frente a las excepciones propuestas resolvió: “[…] Primero: Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente al concejo municipal de Jordán, Santander.
Segundo: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente al municipio de Jordán, Santander. Tercero: Declarar la nulidad de la elección de la señora Luz Mariela Ferreira Fajardo como personera de Jordán Santander para el periodo comprendido entre el 1 de marzo de 2024 y el 28 de febrero de 2028, contenida en el Acta No. 003 de febrero 01 de 2024 del Concejo Municipal de Jordán (S), por las razones expuestas en los problemas jurídicos 3 y 5.
Cuarto. Denegar las demás pretensiones de la demanda […]”. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que por lo anterior, el concejo municipal de Jordán presentó incidente de nulidad y recurso de reposición, al considerar que si bien se estudió la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, no fue así frente a la falta de legitimación en la causa por activa propuesta; además que tampoco se analizó la excepción de inepta demanda, lo cual fue rechazado por el TRIBUNAL en proveído de 15 de octubre de 2024.
Relató que junto con el concejo municipal de Jordán, presentó solicitud de aclaración, modificación y adición, con el fin de que se adicionara la sentencia y se resolvieran las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa y de inepta demanda, lo cual fue denegado en auto de 22 de octubre de 2024. Manifestó que contra la sentencia de 9 de septiembre de 2024 interpuso recurso de apelación y contra la decisión que negó la solicitud de aclaración, modificación y adición, interpuso recurso de reposición y en subsidio de súplica. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que antes de resolverse y notificarse el auto de 29 de octubre de 2024 que rechazó de plano los recursos interpuestos, se expidió constancia2 de ejecutoria de la sentencia de única instancia. I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio de la parte actora, era necesario que se resolviera la excepción de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por el concejo municipal de Jordán, toda vez que frente a la señora TATIANA ALEXANDRA CONTRERAS GARCÍA nunca se tuvo certeza si actuaba en nombre propio o estaba siendo suplantada, pues causó extrañeza que siendo extranjera promoviera un medio de control de nulidad electoral, en un país en el cual no está nacionalizada y no tiene derechos políticos.
Aseveró que, de conformidad con lo expuesto en la legislación3 colombiana y la jurisprudencia4, los extranjeros no están legitimación para promover demandas de nulidad electoral, pues este ejercicio se limita únicamente a los ciudadanos colombianos, los partidos 2 Constancia de ejecutoria expedida por la Secretaría del Tribual el 29 de octubre de 2024. 3 Artículos 100, 258 de la Constitución Política 4 Corte Constitucional, sentencias C-490 de 2011 y T-109 de 2014 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co políticos, los movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos. Resaltó que, de conformidad con los artículos 40, 100 y 258 de la Constitución Política, así como la Ley 134 de 31 de mayo de 19945 y Decreto 2241 de 15 de julio de 19866, la señora TATIANA ALEXANDRA CONTRERAS GARCÍA no tenía legitimación para promover la demanda de nulidad electoral, al ser extranjera.
Destacó que se vulneraron sus derechos fundamentales al expedir la constancia de ejecutoria del fallo antes de pronunciarse sobre los recursos de apelación, reposición y en subsidio de súplica interpuestos. Adujo que se pasó por alto que la sentencia no queda en firme hasta tanto no trascurra la ejecutoria del auto que rechazo el recurso de apelación y suplica presentados.
I.4.- Pretensiones 5 Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana. 6 Por el cual se adopta el Código Electoral. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia de lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia: “[…] solicito se declare nula la actuación surtida en el proceso de nulidad electoral, conocido por la honorable magistrada LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES, en el proceso con el radicado 680012333000-2024-00210-00, por el hecho de no evaluar y estudiar la legitimación en la causa de la parte activa, desconociendo los criterios constitucionales respecto de la participación política y democrática de las personas extranjeras y de su posibilidad de adelantar juicios de nulidad electoral […]” (Destacado pertenece al texto).
I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL adujo que la actora cuestiona puntos que ya fueron analizados al momento de realizar el estudio de admisibilidad de la demanda y resolver las solicitudes de aclaración, modificación y adición de la sentencia de única instancia de 9 de septiembre de 2024. En efecto, informó que la demanda fue inadmitida en auto de 29 de febrero de 2024, por lo que se hizo necesario requerir a la señora TATIANA ALEXANDRA CONTRERAS GARCÍA para que aportara copia de su permiso de protección temporal, el cual fue allegado mediante memorial de 4 de marzo de 2024, en el que se registra que 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es de nacionalidad venezolana, de sexo femenino y nacida el 5 de mayo de 2000, razón por la cual en proveído de 5 de marzo de la presente anualidad, al encontrarse subsanados los yerros, admitió la demanda.
En virtud de lo anterior, consideró que no debía adicionarse la sentencia de única instancia de 9 de septiembre de 2024. Asimismo, sostuvo que contrario a lo advertido por la actora, las sentencias C-490 de 2011 y T-109 de 2014 no disponen que los extranjeros no tienen legitimación para iniciar acciones de nulidad electoral, por lo que no se configura violación alguna al debido proceso, de tal forma que desde el inicio del proceso se señaló que de conformidad con el artículo 139 del CPACA, cualquier persona puede pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden, por lo que en el proceso de nulidad electoral la legitimación por activa es universal.
Ahora, en cuanto a la excepción de inepta demanda, indicó que dicha excepción fue estudiada en extenso en el fallo de 9 de septiembre de 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2024, por lo que no debía adicionarse, como erradamente lo pretendía la actora.
Finalmente, en cuanto al trámite de expedición de la constancia de ejecutoria de la sentencia de única instancia de 9 de septiembre de 2024 y los recursos de apelación, reposición y súplica, advirtió que, comoquiera que la sentencia de 9 de septiembre de 2024 fue objeto de solicitud de aclaración y adición y esta fue resuelta en proveído de 22 de octubre de 2024 y notificada al día siguiente, adquirió ejecutoria tres días después, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 302 del CGP.
En esa medida, explicó que la existencia de los recursos interpuestos por la actora no implicaba la suspensión de los efectos del fallo, pues dichos recursos son improcedentes en el trámite especial de nulidad de única instancia, por lo que la constancia de ejecutoria expedida no vulnera el derecho al debido proceso. Por lo anteriormente expuesto, solicitó que se despachen desfavorablemente las pretensiones al no configurarse vicio alguno. I.6.- Intervinientes 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.1.- La señora TATIANA ALEXANDRA CONTRERAS GARCÍA refirió que la accionante tuvo pleno conocimiento del trámite llevado a cabo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y participó en el mismo, por lo que el hecho de que el resultado del proceso no fuera favorable a sus intereses, no significa que se hayan vulnerado sus derechos fundamentales, por lo que el actuar de la actora resulta temerario y con intenciones de crear una instancia adicional en el proceso ordinario.
Manifestó que no se configura ninguna de las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, máxime cuando la autoridad judicial accionada acreditó la legitimación en la causa por activa desde el principio del proceso, lo que demuestra que no se vulneró derecho fundamental alguno. Por lo anterior, solicitó denegar el amparo teniendo en cuenta que no han sido vulnerados los derechos fundamentales invocados.
I.6.2.- El concejo municipal de Jordán sostuvo que la autoridad judicial accionada erró al resolver la excepción interpuesta, pues hizo referencia a la falta de legitimación en la causa por pasiva, la cual nunca fue invocada, además de que dejó de resolver la excepción de 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inepta demanda presentada por la actora.
Alegó que la sentencia cuestionada, al no declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, resulta totalmente contraria a los preceptos legales y constitucionales del ordenamiento jurídico, el cual dispone que los extranjeros no están legitimados para iniciar acciones de nulidad electoral en Colombia, ya que carecen de derechos políticos.
Sumado a que la señora TATIANA ALEXANDRA CONTRERAS GARCÍA no tuvo ninguna participación directa o indirecta en la elección de personero municipal. Destacó que las irregularidades indicadas por el TRIBUNAL no afectaron sustancialmente la validez del acto de elección de la actora como personera municipal, por lo que no se debió declarar la nulidad de dicha elección; además, que el incidente de nulidad presentado y las solicitudes de aclaración y adición tuvieron como asidero las irregularidades presentadas dentro del proceso de nulidad electoral.
Así las cosas, resaltó que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a acceder a cargos públicos por medio 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la meritocracia, a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos y a los principios de seguridad jurídica y confianza legitima.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, se dejen sin efectos las providencias de 9 de septiembre y 22 de octubre de 2024, proferidas por el TRIBUNAL dentro del medio de control de nulidad electoral identificado con el número único de radicación 2024-00210-00, por medio de las cuales, de una parte, se profirió sentencia de única instancia y, de otra, se negaron las solicitudes de aclaración, modificación y adición. A las citadas providencias se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales invocados, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada no se pronunció sobre las excepciones propuestas en la contestación de la demanda denominadas “falta de legitimación en la causa por activa” e “inepta demanda” y, además, se expidió certificación de ejecutoria de la sentencia de única instancia antes de resolverse los recursos interpuestos. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para lo anterior, la actora sostuvo que era necesario que se resolviera la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, toda vez que la señora TATIANA ALEXANDRA CONTRERAS GARCÍA es extranjera, por lo que no le era permitido promover un medio de control de nulidad electoral, en un país en el cual no está nacionalizada y no tiene derechos políticos, de conformidad con lo expuesto en la legislación colombiana y la jurisprudencia. Sumado a lo anterior, añadió que el TRIBUNAL vulneró sus derechos al expedir la constancia de ejecutoria del fallo antes de pronunciarse sobre los recursos de apelación, reposición y en subsidio de súplica interpuestos.
Por lo anterior, la Sala debe determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia al haber proferido las providencias de 9 de septiembre y 22 de octubre de 2024, dentro del medio de control de nulidad electoral identificado con el número único de radicación 2024-00210-00. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional7, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».8 7 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 8 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación9, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [10]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [11]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [12].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [11] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [12] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [13].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela [13] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [14].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [15]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [16]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto). [14] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [15] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [16] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…] (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone la actora implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional, comoquiera que los argumentos expuestos en el escrito de tutela están dirigidos a demostrar que la señora TATIANA ALEXANDRA CONTRERAS GARCÍA carecía de legitimación en la causa por activa para promover el medio de control de nulidad electoral; además que se debió estudiar y declarar probada la excepción de inepta demanda.
En efecto, revisada la providencia de 22 de octubre de 2024, se advierte que el TRIBUNAL al resolver las solicitudes de aclaración, modificación y adición, analizó las inconformidades que ahora trae la 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actora a esta sede constitucional, las cuales fueron resueltas de forma admisible, así: “[…] De lo referente a la excepción de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por el concejo municipal de Jordán, Santander, ha de decir la Sala que la solicitud que hace la señora Ferreira Fajardo ataca puntos que ya fueron analizados por el Despacho Ponente al momento de realizar el estudio de admisibilidad de la demanda.
Veamos: Tal como consta al índice 5 Samai, la demanda de la referencia fue inadmitida por el Despacho Ponente en auto del 29.02.2024, por considerarse entre otros aspectos que, no se había acreditado la legitimación en la causa por activa, en dicho momento procesal se determinó que aunque el artículo 139 del CPACA, contempla que, «cualquier persona», entiéndase natural o jurídica, puede incoar el medio de control de la nulidad electoral, lo cierto es que, este requisito no permite que las partes soslayen la acreditación de tal calidad.
También, se mencionó que según el artículo 73 del Código Civil Colombiano, «Son personas todos los individuos de la especie humana, cualquiera que sea su edad, sexo, estirpe o condición». Y que, de igual forma, dicha codificación en su artículo 90 dispone que «La existencia legal de toda persona principia al nacer, esto es, al separarse completamente de su madre».
Así mismo se determinó que el Decreto 1260 de 1970 dispone que el nacimiento se acredita mediante el certificado del médico o enfermera que haya asistido a la madre en el parto, y en defecto de aquel, con declaración juramentada de dos testigos hábiles. En virtud de lo anterior, se consideró que, en el presente caso, la accionante se identifica con el documento denominado «Permiso por protección temporal» (Mecanismo de regularización migratoria y documento de identificación, que autoriza a los migrantes venezolanos a permanecer en Colombia en condiciones de regularidad migratoria especial por su término de vigencia), sin embargo, no aportó copia de tal documentación, y pese a que el Despacho intentó realizar la validación del mismo en la página web de Migración Colombia, no fue posible obtener resultado alguno, pues se hace necesario ingresar los siguientes datos «número del RUMV, número de documento de identidad, fecha de nacimiento», con los cuales 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se cuentan.
Razón por la cual, en dicho momento procesal se hizo necesario requerir a la p.(sic) accionante para que aportase copia de su permiso por protección especial, documento de identidad o cualquier documento que acreditase la calidad de persona natural en los términos de las normas arriba citadas. Luego, con memorial del 04.03.2024 -Índices 09 y 10, la señora Tatiana Alexandra Contreras García anexa permiso por protección temporal – vigente (PPT) No. 6.751.166, en el que se registra que la accionante es de nacionalidad venezolana, de sexo femenino, nacida el 05.05.2000.
En virtud de lo anterior, el Despacho Ponente, mediante auto del 05.03.2024 -Índice13-, señaló que la accionante subsanó los yerros advertidos en providencia del 29.02.2024, y dispuso correr traslado de la solicitud de medida cautelar de suspensión del acto de elección demandado. Así mismo, en auto del 22.03.2024 -Índice 23-, se dispuso admitir la demanda y negar la medida cautelar solicitada.
En conclusión, resulta claro que no debe adicionarse la providencia objeto de la solicitud. 2.2. Respecto de la excepción de inepta demanda propuesta por la señora Luz Mariela Ferreira fajardo, debe señalarse que en auto del 10.05.2024, por medio del cual se dispuso dar trámite de sentencia anticipada al presente asunto, se indicó que los argumentos de la excepción debían ser estudiados en el fondo del asunto de cara al material probatorio que se recaude en el proceso, pues se reprochaba la falta de argumentación y pruebas respecto de la nulidad electoral alegada, así mismo, la legitimación en la causa por activa.
En virtud de lo anterior, se tiene que la excepción planteada, fue estudiada en extenso en la sentencia del 09.09.2024, pues en ella se analizaron cada una de las causales de nulidad alegadas en la demanda y en cumplimiento de artículo 187 del CPACA se realizó un análisis crítico de las pruebas y se consignaron los razonamientos legales y jurisprudenciales aplicables al caso para fundamentar cada una de las conclusiones a las que llegó la Sala de Decisión. Aunado a lo anterior, se itera que la legitimación en la causa por activa de la señora Contreras García, ya se había encontrado acreditada con anterioridad en virtud del artículo 139 del CPACA que dispone que «Cualquier persona podrá pedir la nulidad e los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y autoridades públicas de todo orden».
En conclusión, resulta claro que no debe adicionarse la providencia objeto de la solicitud pues i) no dejó de resolverse ningún extremo de la litis, ni tampoco ii) algún aspecto que debía ser objeto de pronunciamiento […]”. De los apartes transcritos de la providencia de 22 de octubre de 2024 cuestionada se extrae que las inconformidades expuestas en el escrito de tutela de la referencia, además de que carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución se deriva de la interpretación que la actora pretende que se dé a las normas y a la jurisprudencia dispuesta para el asunto, fueron resueltas por la autoridad judicial accionada.
Significa lo precedente que lo pretendido por la accionante es que el juez de tutela haga un nuevo examen integral de los argumentos expuestos en la contestación de la demanda dentro del proceso de nulidad electoral, con la finalidad de que se haga una corrección al análisis que hizo la autoridad judicial accionada y se acoja la interpretación que propone, como si el mecanismo de amparo fuera una instancia o recurso adicional a los previstos en el trámite ordinario. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino una divergencia que obedece a la interpretación dada por el juez natural del asunto a las normas y la jurisprudencia, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
Ahora, en cuanto al reparo de la actora relativo a que se vulneraron sus derechos fundamentales al expedir la constancia de ejecutoria del fallo antes de pronunciarse sobre los recursos de apelación, reposición y en subsidio de súplica interpuestos, es del caso advertir que tampoco tiene vocación de prosperidad. 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, en la medida en que, si bien podría considerarse como un error técnico-jurídico haber expedido la constancia de ejecutoria el mismo día que se resolvieron los recursos a los que hace alusión la actora, en todo caso, ese eventual yerro si así se considerase, no constituye vulneración alguna, pues no es de tal magnitud que genere una afectación a los derechos fundamentales invocados, toda vez que lo cierto es que contra la sentencia de única instancia de 9 de septiembre de 2024 y contra el auto de 22 de octubre de 2024 que resolvió las solicitudes de aclaración, modificación y adición, no procedía recurso alguno y, además, lo que se estaba intentando era reabrir un debate suficientemente zanjado por el fallador de instancia, como era el tema de la falta de legitimación en la causa por activa.
Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado, por carencia del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05874-00 Actora: LUZ MARIELA FERREIRA FAJARDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de noviembre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.