CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-0324-000-2025-00481-00 Demandante: Federación Nacional de Industriales de la Madera – FEDEMADERAS Demandados: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Departamento para la Prosperidad Social, Ministerio de Justicia y del Derecho y Presidencia de la Republica Medio de control: Nulidad Tema: Nulidad del Decreto 1191 de 12 de noviembre de 2025 Decisión: Niega la solicitud de medida cautelar de urgencia AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho procede a estudiar la admisión de la demanda presentada por la Federación Nacional de Industriales de la Madera (en adelante FEDEMADERAS), para que se declare la nulidad del Decreto 1191 de 12 de noviembre de 2025, «Por el cual se adiciona la subsección 6 a la sección 4, capítulo 1, título 5, parte 2, libro 2 del decreto 1069 de 2015, relativa a la disposición de los bienes que integran el fondo para la reparación de las víctimas», expedido por el Presidente de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento para la Prosperidad Social.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 27 de noviembre de 2025, la Federación Nacional de Industriales de la Madera, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Departamento para la Prosperidad Social, Ministerio de Justicia y del Derecho y el Presidente de la Republica, en orden a que se declare la nulidad del Decreto 1191 de 12 de noviembre de 2025.

Las pretensiones son del siguiente contenido: Radicado: 11001-0324-000-2025-00481-00 Demandante: Federación Nacional de Industriales de la Madera – FEDEMADERAS Demandadas: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros 2 Primera. Que se declare la nulidad del Decreto 1191 del 12 de noviembre de 2025, “por el cual se adiciona la Subsección 6 a la Sección 4, Capítulo 1, Título 5, Parte 2, Libro 2 del Decreto 1069 de 2015, relativa a la disposición de los bienes que integran el Fondo para la Reparación de las Víctimas”, por haber sido expedido en abierta contradicción con la Constitución Política, la ley y la jurisprudencia constitucional y contencioso- administrativa que regulan la materia.

Segunda. Que se decrete la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 1191 del 12 de noviembre de 2025, dada la manifiesta violación de normas superiores, la evidente usurpación de funciones judiciales, la reproducción de un mecanismo declarado inexequible, y el grave riesgo de consumación de efectos irreversibles sobre bienes bajo medida cautelar, el derecho de propiedad y la finalidad constitucional del Fondo para la Reparación de las Víctimas. 1.2.

La solicitud de medida cautelar En escrito separado, así como en el contenido de la demanda, la parte demandante solicitó que se decretara la suspensión provisional del acto administrativo acusado, esto es del Decreto 1191 del 12 de noviembre de 2025, como medida cautelar de urgencia. FEDEMADERAS señaló que la suspensión provisional del Decreto 1191 de 2025 era necesaria porque se advertía que su aplicación inmediata amenazaba con consolidar de forma irreversible una regulación contraria al orden superior.

Ello, en la medida en que el decreto no se limitó a aplicar la Ley 975 de 2005, sino que, so pretexto del ejercicio de una facultad reglamentaria, creó un régimen autónomo de enajenación temprana, ampliando sus causales a otras fundadas en conveniencia administrativa. Señaló, además, que el acto acusado permitió la transferencia definitiva del dominio mediante la expedición de un acto administrativo por parte de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV), produciendo efectos confiscatorios contrarios a la Constitución Política, sin un trámite previo y un pago integral del bien, reemplazando la reserva judicial exigida para la extinción de dominio.

En su versión, con ello se causa un daño grave al derecho de propiedad, al debido proceso y a la finalidad reparadora del Fondo para la Reparación de las Víctimas. El solicitante adujo, en primer término, la apariencia de buen derecho, al afirmar que dicho acto desconoce las siguientes normas de orden constitucional y legal: o Artículo 29 referente al debido proceso. o Artículo 34 referente a la prohibición expresa de la pena de confiscación. o Artículo 58 referente a la garantía de la propiedad privada. o Numeral 11 del artículo 189, referente a la potestad reglamentaria. o Artículo 121 relativo al principio de legalidad. o Artículo 228 Administración de justicia como función pública independiente. o Artículo 54 de la Ley 975 de 2005, adicionado por el artículo 13 de la Ley 1151 de 2007.

Radicado: 11001-0324-000-2025-00481-00 Demandante: Federación Nacional de Industriales de la Madera – FEDEMADERAS Demandadas: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros 3 Teniendo en cuenta las normas invocadas y, con miras a demostrar la configuración del denominado periculum in mora, el demandante formuló los siguientes reparos: (i) la autohabilitación administrativa y la ausencia de norma legal habilitante;

(ii) la creación de una medida con efectos materialmente confiscatorios; y (iii) la usurpación de funciones judiciales y la vulneración de la reserva judicial. En este último punto, se adujo la reproducción de un mecanismo (enajenación temprana) declarado inexequible por la Corte Constitucional (violación artículo 43 C.P.), cuando analizó la constitucionalidad de la Ley 2274 de 2023, Plan Nacional de Desarrollo, periodo 2022-2026.

(i) Autohabilitación administrativa y la ausencia de norma legal habilitante Sobre el punto, la parte actora sostuvo que el artículo 2.2.5.1.4.6.2 del Decreto 1191 de 2025 desconoció los artículos 121 y 189.11 constitucionales, en la medida en que introdujo nuevas causales de enajenación no previstas en el artículo 54 de la Ley 975 de 2005.

Al respecto, adujo: La habilitación legal invocada por el Ejecutivo para sustentar el decreto se encuentra en el artículo 54 de la Ley 975 de 2005, adicionado por el artículo 13 de la Ley 1151 de 2007. Dicha disposición autoriza a la entidad administradora de los bienes del Fondo para la Reparación de las Víctimas a ordenar su enajenación o disposición únicamente bajo dos supuestos específicos, taxativos y de carácter excepcional: cuando la naturaleza, el uso o el destino del bien amenace su deterioro, o cuando se imposibilite objetivamente su administración. El sentido restrictivo de la norma es inequívoco: las causales legales se refieren a condiciones objetivas inherentes al bien, que hacen inviable su conservación o gestión por un riesgo cierto de pérdida o por una imposibilidad real de administración. En ningún caso la ley habilitó la enajenación por razones de conveniencia administrativa, criterios de eficiencia presupuestal o dificultades logísticas atribuibles a la actuación estatal. […] Así, el artículo 2.2.5.1.4.6.2 del Decreto 1069 de 2015, adicionado por el acto acusado, considera satisfechas las condiciones legales cuando el mantenimiento del bien implique “gastos desproporcionados en relación con su valor”, cuando “la ubicación geográfica o las condiciones de seguridad” impidan su adecuada administración, o cuando concurran “otras circunstancias objetivas que imposibiliten su administración”.

(ii) Creación de una medida con efectos materialmente confiscatorios La parte actora consideró que el parágrafo 2º del artículo 2.2.5.1.4.6.2, el artículo 2.2.5.1.4.6.4 y el artículo 2.2.5.1.4.6.5 del Decreto 1191 de 2025 desconocieron los artículos 34 y 58 constitucionales, en la medida en que existe una prohibición expresa a la pena de confiscación, como garantía del derecho a la propiedad.

Para sustentar este argumento, alegó: Radicado: 11001-0324-000-2025-00481-00 Demandante: Federación Nacional de Industriales de la Madera – FEDEMADERAS Demandadas: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros 4 […] el parágrafo 2 del artículo 2.2.5.1.4.6.2 del decreto dispone que la enajenación se perfecciona a través de un acto administrativo que, una vez inscrito en la oficina de registro, constituye título traslaticio de dominio.

Esta previsión otorga a una decisión administrativa la virtualidad de sustituir los procedimientos constitucionales de privación de la propiedad, pues consuma la transferencia definitiva del bien sin intervención judicial. Paralelamente, los artículos 2.2.5.1.4.6.4 y 2.2.5.1.4.6.5 estructuran una compensación que, lejos de ser plena y previa, es apenas parcial y condicionada: el adquirente solo deberá pagar “al menos el cincuenta por ciento (50%) del valor” del bien, mientras que el porcentaje restante queda sujeto a una provisión contingente no inferior al treinta por ciento (30%), destinada a cubrir eventuales fallos judiciales, pero sin entrega inmediata al titular.

Así, el decreto permite que el Estado disponga del activo en su integridad, mientras reconoce al afectado apenas una fracción de su valor, alterando de manera sustancial el régimen constitucional de la propiedad. […] El mecanismo del Decreto 1191 quebranta estos presupuestos, pues ni la compensación es previa, porque se supedita a un esquema posterior y eventual; ni es plena, porque el pago inicial es apenas de la mitad del valor. […] Tampoco se trata de una extinción de dominio válida.

El artículo 34 de la Constitución es categórico al señalar que la extinción del dominio sobre bienes de origen ilícito solo procede “por sentencia judicial”, reserva que es estricta e indelegable, en tanto la determinación de la licitud del dominio y la privación definitiva del derecho exigen un juicio jurisdiccional con todas las garantías del debido proceso.

El decreto desconoce frontalmente esta exigencia al reemplazar la sentencia por un acto administrativo dotado de idénticos efectos de transferencia, trasladando una función jurisdiccional a la administración y vaciando de contenido la competencia del juez natural. Así, la privación definitiva del dominio se produce ex ante y por vía administrativa, en abierta contravía de la reserva judicial que protege la propiedad y la separación de poderes.

(iii) Usurpación de funciones judiciales y la vulneración de la reserva judicial La parte actora sostuvo que el parágrafo 2º del artículo 2.2.5.1.4.6.2 y el artículo 2.2.5.1.4.6.6 del Decreto 1191 de 2025 desconocieron los artículos 29, 34 y 228 constitucionales, contentivos de los derechos al debido proceso, la reserva judicial y la administración de justicia, «como función pública independiente».

Al respecto, señaló: El Decreto 1191 de 2025 desconoce de forma directa y grave la arquitectura constitucional que distribuye las competencias entre las ramas del poder público, al sustituir al juez natural en una materia sometida a reserva judicial estricta. En particular, el decreto traslada a una autoridad administrativa, la UARIV, la facultad de adoptar decisiones con efectos definitivos sobre el derecho de propiedad, pese a que la Constitución exige que tales determinaciones sean resultado exclusivo de un proceso judicial y de una sentencia proferida por juez competente, independiente e imparcial.

Radicado: 11001-0324-000-2025-00481-00 Demandante: Federación Nacional de Industriales de la Madera – FEDEMADERAS Demandadas: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros 5 […] La reserva judicial en materia de extinción de dominio está consagrada de modo categórico en el inciso segundo del artículo 34 de la Constitución, al disponer que dicha institución se declarará únicamente “por sentencia judicial”. […] el Decreto 1191 de 2025 desplaza la función jurisdiccional hacia la administración y consuma la privación definitiva del dominio por vía reglamentaria.

El parágrafo 2 del artículo 2.2.5.1.4.6.2 autoriza que la enajenación sea formalizada mediante un acto administrativo al que se le otorga eficacia traslaticia del dominio, en cuanto “una vez inscrito (…) constituirá título traslaticio de dominio”. Con esta sola disposición, el Ejecutivo equipara una decisión de la UARIV a la sentencia judicial requerida por el artículo 34 superior y, en consecuencia, habilita una transferencia definitiva que no depende de la previa declaración judicial de ilicitud del dominio.

El despojo se consolida con el artículo 2.2.5.1.4.6.6, que ordena la inscripción registral del acto administrativo, perfeccionando la mutación del titular del derecho real y creando una situación jurídica definitiva a favor de terceros adquirentes. A lo anterior se agrega que, en el escrito de la demanda en el que también se soportó la medida cautelar, la parte demandante sostuvo que el Decreto 1191 de 2025 violó el artículo 243 de la Constitución Política, al reproducir de manera sustancial el contenido normativo del mecanismo de enajenación temprana declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-142 de 2025.

Al respecto, se destaca: La Sentencia C-142 de 2025 declaró inexequible los apartes del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023, que establecían el mecanismo de enajenación temprana mediante el cual la Agencia Nacional de Tierras podía adquirir bienes rurales afectados por medidas cautelares en procesos de extinción de dominio en curso, aun sin existir sentencia judicial definitiva.

La Corte concluyó que dicho mecanismo violaba la reserva judicial estricta en materia de extinción de dominio y permitía la transferencia de bienes antes de una decisión judicial de fondo, razón por la cual lo expulsó integralmente del ordenamiento jurídico por contrariar los artículos 34, 29, 58 y 116 de la Constitución. Esta fue, por tanto, una decisión de fondo sobre el contenido mismo de la medida.

Por otro lado, la parte actora expuso que, de no otorgarse la medida cautelar de urgencia, se produciría un perjuicio irremediable ante la inminente afectación de bienes jurídicos, como el derecho de propiedad. En esa medida, presentó los siguientes argumentos para sustentar la solicitud: • Irreversibilidad práctica sobre el derecho de propiedad Explicó que la solicitud de medida cautelar de urgencia se evidenciaba, en primer lugar, en el riesgo inminente de afectación definitiva del derecho de propiedad.

Adujo que, desde su entrada en vigor, el decreto facultaba a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para expedir actos administrativos de enajenación sobre bienes sometidos a procesos judiciales en curso, y ordenaba su inscripción inmediata como títulos traslaticios de dominio. Ello significaba que la administración podía transferir la propiedad sin intervención judicial previa, incluso a favor de terceros como la Agencia Nacional de Tierras.

Radicado: 11001-0324-000-2025-00481-00 Demandante: Federación Nacional de Industriales de la Madera – FEDEMADERAS Demandadas: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros 6 Una vez inscrito el acto en el folio de matrícula inmobiliaria, la titularidad cambiaba de manera plena y oponible a todos. Si el decreto era anulado posteriormente, la sentencia se enfrentaría a una realidad consumada: los bienes no estarían en cabeza del afectado original ni del Fondo para la Reparación de las Víctimas, sino de terceros con derechos formalmente consolidados.

La reversión exigiría litigios adicionales, complejos e inciertos, lo que hacía prácticamente imposible restituir la situación original. • Mutación definitiva de una situación cautelar en curso Adujo que la urgencia se reforzaba porque el decreto intervenía directamente sobre bienes que se encontraban bajo medidas cautelares judiciales en procesos de Justicia y Paz o de extinción de dominio.

Esos bienes tenían un estatus estrictamente provisional, preservado por orden judicial hasta que se decidiera su origen o su vocación reparadora. Al parecer de la parte actora, el Decreto 1191 de 2025 alteraba esa naturaleza al permitir que la administración dispusiera la enajenación definitiva en pleno curso del proceso, transformando lo provisional en definitivo antes de la sentencia. Con ello, se sustituiría al juez natural y anticipaba materialmente el resultado del litigio, pues una vez enajenado el bien desaparecía el objeto sobre el cual debía pronunciarse la jurisdicción. Cada actuación administrativa basada en el decreto vaciaba de contenido el proceso judicial y dejaba sin eficacia la función jurisdiccional, configurando un perjuicio impostergable. • Riesgo grave para la finalidad pública del Fondo para la Reparación de las Víctimas Finalmente, la parte actora señaló que la urgencia se traducía en la afectación inmediata del interés público asociado al Fondo para la Reparación de las Víctimas.

Explicó que este fondo administraba bienes destinados a la reparación integral de las víctimas del conflicto armado, con una finalidad constitucional específica. No obstante, el decreto introducía causales de enajenación temprana basadas en criterios de conveniencia administrativa, lo que permitía liquidar activos que podían ser esenciales para procesos de reparación colectiva o medidas de satisfacción. Por tanto, según estimó, si los bienes eran enajenados antes de que se resolviera la legalidad del decreto, ninguna sentencia posterior podría reconstruir el patrimonio perdido ni restituir la función reparadora de esos activos.

La afectación era, por tanto, grave, actual e irreparable. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Despacho es competente para pronunciarse sobre la medida cautelar de urgencia presentada por la parte actora, toda vez que el asunto versa sobre un medio de control de nulidad de única instancia y, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA «[s]erá competencia del magistrado ponente dictar las demás Radicado: 11001-0324-000-2025-00481-00 Demandante: Federación Nacional de Industriales de la Madera – FEDEMADERAS Demandadas: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros 7 providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja». 2.2.

Consideraciones sobre la medida cautelar de urgencia La medida cautelar de urgencia está prevista en el artículo 234 del CPACA, el cual establece que podrá decretarse, desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la contra parte, cuando, cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que, por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto por el artículo 233 ibidem.

Las normas en mención son del siguiente tenor: Artículo 233. Procedimiento para la adopción de las medidas cautelares. La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso. El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda.

Esta decisión, que se notificará simultáneamente con el auto admisorio de la demanda, no será objeto de recursos. De la solicitud presentada en el curso del proceso, se dará traslado a la otra parte al día siguiente de su recepción en la forma establecida en el artículo 108 del Código de Procedimiento Civil. […] Artículo 234. Medidas cautelares de urgencia. Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior.

Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. […] De conformidad con este marco normativo, el trámite de urgencia de las medidas cautelares es una excepción al procedimiento que ordinariamente debe surtirse con el fin de acceder a una cautela, dado que, por tratarse de situaciones extraordinarias, el legislador dispuso que puede ser ordenada inaudita parte debitoris, es decir, sin necesidad de notificar o escuchar previamente a la contraparte1, con el propósito de precaver o conjurar la afectación inminente de los derechos del interesado2. 1 Al respecto, puede verse el auto proferido el 7 de julio de 2021 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado.

Expediente nro. 11001 03225 000 2021 00385 00. C.P. William Hernández Gómez. 2 Al efecto, puede verse el auto proferido el 15 de marzo de 2017 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 0325 000 2015 00336 00. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 11001-0324-000-2025-00481-00 Demandante: Federación Nacional de Industriales de la Madera – FEDEMADERAS Demandadas: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros 8 De manera que, para que sea procedente el decreto de una medida cautelar de urgencia, es necesario que tal circunstancia esté acreditada; adicionalmente, la parte actora debe asumir la carga argumentativa suficiente para demostrar la urgencia de la protección cautelar3 y las razones por las que, incluso, el trámite que ordinariamente debe impartirse no proporciona la celeridad requerida dada la inminencia y gravedad de la transgresión que se busca evitar4.

Así, es claro que se trata de una situación excepcional que solo resultará procedente cuando se logre demostrar la urgencia alegada. Al respecto, esta Corporación ha señalado: La Ley 1437 regula así mismo en su artículo 234 las medidas cautelares de urgencia, en los siguientes términos: “Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior”.

Agrega esta disposición que “[e]sta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar”, y que “[l]a medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete”. Esta norma prevé claramente una excepción a la regla general establecida en el artículo 233 antes citado, conforme a la cual es preciso correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la parte contraria.

De acuerdo con lo señalado por esta corporación, “[l]a norma en comento deja abierta la posibilidad de que en ciertos casos excepcionales pueda decretarse una medida cautelar de urgencia «inaudita parte debitoris», esto es, sin necesidad de notificar o escuchar previamente a la contraparte, con el propósito de precaver o conjurar la afectación inminente de los derechos del interesado y sin necesidad de agotar el trámite previsto en el artículo 233, esto es, sin tener que correr el traslado ni de efectuar la notificación allí dispuestos5.

Igualmente, se ha referido que: Esta diferencia, se explica en la imperiosa necesidad de que haya un pronunciamiento inmediato ante la urgencia del caso concreto, siendo preciso, en todo caso, que el peticionario asuma la carga argumentativa suficiente para demostrar la urgencia de la protección cautelar solicitada6. 3 Puede verse el auto proferido el 11 de abril de 2019 por la Sección Primera del Consejo de Estado.

Exp. 11001 0324 000 2017 00229 00. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 4 Al respecto, puede verse el auto proferido el 7 de julio de 2021 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado. Exp. 11001 03225 000 2021 00385 00. C.P.: William Hernández Gómez. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto de 15 de marzo de 2017, Exp. 11001 0325 000 2015 00336 00 (0740-15), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 6 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 18 de diciembre de 2017, Exp. 11001-03-24-000-2016- 00390-00, C.P. Oswaldo Giraldo López.

Radicado: 11001-0324-000-2025-00481-00 Demandante: Federación Nacional de Industriales de la Madera – FEDEMADERAS Demandadas: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros 9 2.3. Caso concreto. La solicitud de suspensión provisional del acto administrativo demandado como medida cautelar de urgencia En el presente asunto, la sociedad demandante solicitó que se decretara, como medida cautelar de urgencia, la suspensión provisional del Decreto núm. 1191 de 12 de noviembre de 2025, «Por el cual se adiciona la subsección 6 a la sección 4, capítulo 1, título 5, parte 2, libro 2 del decreto 1069 de 2015, relativa a la disposición de los bienes que integran el fondo para la reparación de las víctimas», al amparo de lo previsto en el artículo 234 del CPACA, al establecer autónomamente un mecanismo de enajenación temprana no previsto en la Ley 975 de 2005, «Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios».

En síntesis, la parte actora sustentó la solicitud de medida cautelar en tres puntos a saber: (i) la autohabilitación administrativa y la ausencia de norma legal habilitante; (ii) la creación de una medida con efectos materialmente confiscatorios; y (iii) la usurpación de funciones judiciales y la vulneración de la reserva judicial. En este último punto, se adujo la reproducción de un mecanismo (enajenación temprana) declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-142 de 2025, al estudiar la constitucionalidad del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo vigencia 2022-2026).

Lo anterior, con fundamento en el desconocimiento de las siguientes normas constitucionales: artículos 29 (derecho al debido proceso), 34 (prohibición de la pena de confiscación), 58 (garantía de la propiedad privada), artículo 189.11 (potestad reglamentaria), 121 (principio de legalidad) y 228 (administración de justicia). Así mismo, la parte demandante invocó como violado el artículo 54 de la Ley 975 de 2005, adicionado por el artículo 13 de la Ley 1151 de 2007, que regula, en resumen, el Fondo para la Reparación de las Víctimas, la posibilidad de adelantar la enajenación de bienes y la administración de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en el pago de los programas de reparación administrativa.

Al respecto, el Despacho encuentra que, una vez revisado el contenido del acto administrativo demandado no se observa que se encuentren reunidos los requisitos exigidos por la jurisprudencia, para que se imparta el trámite de medida cautelar de urgencia, en los términos del artículo 234 del CPACA. En efecto, no se evidencia en el presente asunto la configuración de la excepción a la regla general establecida en el artículo 233 ibidem, conforme a la cual es preciso correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la parte contraria, pues, en este momento procesal, no surge la necesidad de precaver o conjurar una afectación inminente de los derechos del interesado o de los terceros de buena fe, como lo señala la parte actora.

Radicado: 11001-0324-000-2025-00481-00 Demandante: Federación Nacional de Industriales de la Madera – FEDEMADERAS Demandadas: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros 10 Conforme con lo expuesto y revisada la solicitud, el Despacho considera que no está acreditada la situación de urgencia, toda vez que los argumentos señalados en la medida cautelar se centran en atacar la legalidad de las disposiciones acusadas, lo que se evidencia cuando la parte interesada fundamenta la medida, en esencia, en que el acto acusado se expidió con infracción de normas de superior jerarquía, en este caso, el artículo 54 de la Ley 975 de 2005, excediendo los límites de la potestad reglamentaria, lo que de ninguna manera da cuenta de la aludida urgencia sin que sea escuchada la parte contraria.

Teniendo en cuenta lo anterior, concluye el Despacho que, en principio, a partir del contenido del acto administrativo demandado, no se encuentra acreditada la urgencia de la medida. Ahora bien, sin perjuicio de lo analizado, se encuentra que el acto administrativo no tiene un plazo o vigencia definida, lo que, de suyo, no impediría que se pueda surtir el término de traslado de la solicitud de medida cautelar a la parte demandada, con miras a garantizar su derecho de contradicción. En ese sentido, no resulta proporcional prescindir del traslado ordinario.

Sobre el particular, cabe anotar que esta Corporación, en casos en los que se ha solicitado medidas de urgencia ha ponderado la misma, en aplicación de los derechos al debido proceso y contradicción de la contraparte. A manera de ejemplo se puede citar la decisión adoptada en el marco del proceso con radicado núm. 2026-00004-00 (acumulado con otros 16 radicados) respecto de las solicitudes de suspensión del Decreto 1469 del 29 de diciembre de 2025, por medio del cual se fijó el salario mínimo legal mensual para el año 2026, en donde se decidió negar las solicitudes de medidas cautelares de urgencia y surtir el trámite dispuesto en el artículo 233 del CPACA7.

Igual situación ocurrió en el proceso con radicado núm. 2025-00353-00 respecto las solicitudes de suspensión provisional del Decreto 858 del 30 de julio de 2025, «por el cual se sustituye la parte 11, del Libro 2 del Decreto número 780 de 2016, relativo al Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo», en donde se resolvió negar la solicitud de medida cautelar de urgencia y darte traslado a la contraparte para que se pronunciara8.

El Despacho tampoco encuentra, en esta etapa de la actuación que, de no otorgarse la medida cautelar de urgencia solicitada se pueda producir un perjuicio irremediable, como lo afirmó la parte actora, «ante la inminente afectación de bienes jurídicos», fundada en «la irreversibilidad práctica sobre el derecho de propiedad», «la mutación definitiva de una situación cautelar en curso» o «el riesgo grave para la finalidad pública del Fondo 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto del 22 de enero de 2026 dentro del radicado núm. 11001-03- 25-000-2026-00004-00.

C.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 8 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 12 de septiembre de 2025 dentro del radicado núm. 11001- 03-24-000-2025-00353-00. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicado: 11001-0324-000-2025-00481-00 Demandante: Federación Nacional de Industriales de la Madera – FEDEMADERAS Demandadas: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros 11 para la Reparación de las Víctimas», aspectos todos que deben ser analizados al momento de resolver la medida cautelar de suspensión provisional.

En ese sentido, teniendo en cuenta los antecedentes citados9, el Despacho rechazará el trámite de urgencia de la medida cautelar solicitada por la parte actora y, en su lugar, ordenará darle el trámite ordinario, teniendo en cuenta los motivos expuestos en ella y la necesidad de garantizar el derecho a la defensa de la parte demandada.

En consecuencia, acorde con lo establecido por el artículo 233 del CPACA, en auto separado, se ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la parte demandada para que se pronuncie dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación. 2.4. De la admisión de la demanda El Despacho encuentra que la parte actora cumplió con los requisitos de la demanda, previstos en los artículos 162, 166 y 167 del CPACA, para el ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del mismo código, en relación con la nulidad del Decreto 1191 de 12 de noviembre de 2025, «Por el cual se adiciona la subsección 6 a la sección 4, capítulo 1, título 5, parte 2, libro 2 del decreto 1069 de 2015, relativa a la disposición de los bienes que integran el fondo para la reparación de las víctimas».

Con fundamento en lo anterior, se

RESUELVE

PRIMERO. ADMITIR la demanda de nulidad promovida por la Federación Nacional de Industriales de la Madera, en contra del Decreto 1191 de 12 de noviembre de 2025, «Por el cual se adiciona la subsección 6 a la sección 4, capítulo 1, título 5, parte 2, libro 2 del decreto 1069 de 2015, relativa a la disposición de los bienes que integran el fondo para la reparación de las víctimas», expedido por el Presidente de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento para la Prosperidad Social.

SEGUNDO. RECHAZAR el trámite de urgencia de la medida cautelar presentada por la parte demandante. En su lugar, impártase a dicha petición el procedimiento ordinario previsto por el artículo 233 del CPACA, acorde con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. NOTIFICAR la presente providencia por estado a la parte actora, en la forma prevista por el ordenamiento jurídico. 9 Se pone de presente que esta Corporación también ha señalado en distintas oportunidades que el juez cuenta con un margen de discrecionalidad para decretar o no medidas cautelares. Al respecto, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 30 de noviembre de 2015 dentro del radicado núm. 11001-03-15-000-2014-00699-00.

C.P. María Elizabeth García González. «En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad». Radicado: 11001-0324-000-2025-00481-00 Demandante: Federación Nacional de Industriales de la Madera – FEDEMADERAS Demandadas: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros 12 CUARTO. NOTIFICAR personalmente esta providencia al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Departamento para la Prosperidad Social y al agente del Ministerio Público, conforme con lo señalado por el inciso final del artículo 162 y el artículo 199 del CPACA.

QUINTO. REMITIR al buzón electrónico para notificaciones judiciales de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado copia de electrónica de la demanda, de sus anexos y del auto admisorio de la demanda.

SEXTO: CORRER TRASLADO de la demanda atendiendo el término previsto en el artículo 172 del CPACA, para que la parte demandada y el Ministerio Público puedan contestarla.

SÉPTIMO. REQUERIR a la autoridad demandada para que allegue dentro del término de traslado el expediente administrativo que contenga los antecedentes del acto acusado, atendiendo lo establecido por el parágrafo 1° del artículo 175 del CPACA.

OCTAVO. DAR cumplimiento a lo dispuesto por el numeral 5 del artículo 171 del CPACA, a cuyo tenor: «cuando se demande la nulidad de un acto administrativo en que pueda estar interesada la comunidad, se informe a esta de la existencia del proceso a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».

NOVENO. RECONOCER personería jurídica al abogado José Fernando Reyes Cuartas, como apoderado principal de la Federación Nacional de Industriales de la Madera y al abogado Daniel Felipe Vega Tobar, como apoderado sustitutivo, en los términos del poder allegado con la demanda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.