w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 47001-23-33-000-2024-00071-01 Accionante: Alcaldía de Pedraza - Magdalena Accionados: Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta Tema: Acción de tutela contra providencias proferidas dentro del proceso ejecutivo, a través de las cuales se accedió al decreto de medidas cautelares.
Decisión: Se confirma la decisión de primera instancia que rechazó por improcedente la presente acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 4 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante la cual rechazó por improcedente la acción de tutela.
II.
ANTECEDENTES La Alcaldía de Pedraza - Magdalena, instauró acción de tutela contra el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, con ocasión a la expedición de las providencias del 6 de octubre de 2023, 6 de diciembre siguiente y 1 de febrero de 2024, respectivamente, dictadas dentro del proceso ejecutivo con radicado núm. 47001-33-33-007-2013-00477-00. 1.
HECHOS Mediante sentencia del 31 de enero de 2011 dictada en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Carmen ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 47001-23-33-000-2024-00071-01 Accionante: Alcaldía de Pedraza - Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Mendoza Mercado en contra del municipio del Pedraza -Magdalena, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta, declaró la existencia del silencio administrativo frente a la petición radicada por la demandante a través de la cual solicitó el reconocimiento y pago de salarios, primas, vacaciones cesantía y demás prestaciones.
Como consecuencia de ello, declaró la nulidad del acto ficto y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los siguientes emolumentos: • Salario de los meses de noviembre y diciembre de 1999. • Salario de los meses de enero a octubre de 2020. • Prima de servicio del año 2000 y la proporcional al tiempo laborado en el año 1999. • Primas de navidad para los años 1999 y 2000. • Vacaciones remuneradas para los años 1999 y 2000.
Por auto del 4 de diciembre de 2017, la autoridad judicial accionada decidió decretar medidas cautelares en el proceso ejecutivo iniciado por la señora Carmen Mendoza Mercado, para que se cumpla la obligación contenida en la sentencia referenciada. Posteriormente, mediante auto del 6 de octubre de 2023 insistió en la medida cautelar consistente en el embargo de las sumas de dinero depositadas en las cuentas bancarias de ahorros y/o corrientes de propiedad del municipio de Pedraza y ofició a las entidades bancarias Bancolombia y Banco BBVA para que lo hicieran efectivo.
Como consecuencia de lo anterior, se efectuó el embargo de la cuenta corriente con rendimientos financieros, exenta de gravámenes financieros e inembargable identificada con el número 08300002769, cuenta exclusiva para amparar los recursos del Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, los cuales son pertenecientes al presupuesto de general de la Nación y son para la construcción de obras públicas de mantenimiento de vías y no del ente territorial.
2. FUNDAMENTO JURÍDICO Por lo anterior, la entidad accionante considera que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto insistió en aplicar las medidas cautelares y en la entrega de dineros a la ejecutante, aun cuando, se le ha puesto de manifiesto la inembargabilidad de los recursos, con lo que ha desconocido lo dispuesto en los numerales 3, 4 y 5 el artículo 594 del CGP.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 47001-23-33-000-2024-00071-01 Accionante: Alcaldía de Pedraza - Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Asimismo, manifestó que el despacho accionado desconoció la sentencia de la Corte Constitucional C-1154 de 2008 que recogió la línea jurisprudencial sobre el beneficio de inembargabilidad y las providencias del Consejo de Estado sobre este mismo tema.
Finalmente, alegó la configuración de la violación directa de la Constitución por la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. 3. PRETENSIONES Con fundamento en lo anterior, solicita: «PRIMERA: Ruego señor juez se tutelen los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACÍON DE JUSTICIA, del MUNICIPIO DE PEDRAZA MAGDALENA, Vulnerados por el Juzgado 007 Administrativo de Santa Marta.
SEGUNDA: DEJAR SIN EFECTOS las siguientes providencias judiciales: • Auto del 06 de octubre de 2023 • Auto 06 de diciembre de 2023 • Auto 01 de febrero de 2024 TERCERA: ORDENAR, al JUZGADO 007 ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA, expedir un nuevo auto de aplicación de medidas cautelares donde se precise las excepciones al principio de inembargabilidad, en tratándose de transferencias de la nación para la construcción de obras públicas». 4.
INFORMES La acción de tutela de la referencia fue admitida por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante auto del 20 de febrero de 2024 a través del cual ordenó notificar la Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta como accionado y a la señora Carmen Mendoza Mercado, al señor Juan Carlos Lozano Medina, al Instituto Nacional de Vías (INVIAS), a los bancos Agrario, BBVA y Bancolombia y al departamento del Magdalena como terceros interesados en el resultado del proceso. 4.1.
El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta realizó un recuento de todas las etapas procesales surtidas al interior del proceso ejecutivo y manifestó que no ha dilatado ninguna actuación judicial, pues ha sido la conducta de la entidad accionante, que ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 47001-23-33-000-2024-00071-01 Accionante: Alcaldía de Pedraza - Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 con la radicación de múltiples escritos y recursos ha extendido en el tiempo el pago de los depósitos judiciales y los términos para la terminación del proceso. 4.2.
El departamento del Magdalena expuso que ninguno de los argumentos consignados en la presente acción de tutela le son atribuibles, por lo que consideró que no es necesario emitir algún pronunciamiento. 4.3. Bancolombia solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela al considerar que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados en protección y, en el proceso ejecutivo identificado con el radicado 2013- 00477-00, ha dado cumplimiento a los embargos ordenados por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta. 4.4.
La señora Carmen Mendoza Mercado solicitó negar el amparo requerido y sostuvo que la orden de embargo y de entrega de títulos ordenada por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta no vulneran los derechos fundamentales invocados en protección, por cuanto son decisiones adoptadas por la autoridad judicial de conformidad con la línea jurisprudencial aplicable. 4.5.
El Instituto Nacional de Vías -INVIAS- informó que el embargo ordenado por la autoridad judicial accionada corresponde a recursos que fueron incorporados en el Presupuesto General de la Nación de destinación específica para desarrollar obras de mejoramiento, mantenimiento y rehabilitación de corredores rurales productivos, por lo que, ostentan un carácter de inembargables de conformidad con el artículo 594 del CGP, y, en consecuencia, solicita que se acceda a las pretensiones de la tutela. 4.6.
La alcaldía de Pedraza – Magdalena manifestó que ha agotados todos los recursos e instrumentos procesales para evitar un desvío por parte del Despacho Judicial de los recursos públicos, en consecuencia, la acción de tutela de la referencia cumple con el requisito de subsidiariedad. Asimismo, expuso que no existe oportunidad legal, sino posterior a la aplicación del embargo sobre rentas inembargables, en la podía solicitar el levantamiento de la medida cautelar como lo hizo el 12 de diciembre de 2023 cuando evidenció la toma de los recursos del INVIAS; no obstante, el juzgado no accedió a dicha petición, con fundamento en la inexistencia de recursos, desconociendo que cuando se decretaron dichas medidas, los dineros referenciados no existían y que en Bancolombia tiene más de 50 cuentas de distinto tipo y origen de recursos.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 47001-23-33-000-2024-00071-01 Accionante: Alcaldía de Pedraza - Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Por otro lado, sostuvo que no existe un límite legal para solicitar el levantamiento de las medidas cautelares sobre los recursos inembargables, pues así no lo dispone la Ley 1564 de 2012 y la Ley 1551 de 2012.
En ese sentido, afirmó que el juzgado desconoció que se trata de una entidad pública y que con los recursos embargados se están limitando los derechos a una comunidad que vive en la indignidad por la incomunicación de las vías, el no acceso a la salud ni a la educación de calidad.
5. SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del 4 de marzo de 2024 rechazó por improcedente la acción de tutela porque no se acreditó el requisito de subsidiariedad, en tanto, en la actualidad se encuentra pendiente de resolver el recurso de reposición en subsidio de queja que instauró la parte accionante contra el auto del 1 de febrero de 2024 proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo que resolvió no reponer el auto del 18 de enero de 2024 y rechazó por improcedente el recurso de apelación. En ese orden de ideas, sostuvo que la acción de tutela no se puede ejercer como un instrumento alterno o paralelo al asunto que debe ventilarse dentro del proceso ejecutivo. 6.
IMPUGNACION La parte actora, luego de insistir en los argumentos expuestos en la demanda de tutela, señaló que se evidenció una falta de análisis en la sentencia de primera instancia pues desconoció que también se está solicitando una medida provisional de urgencia con el fin de que no se logre materializar la entrega de los títulos judiciales a la ejecutante o en su defecto ordenar al Banco Agrario abstenerse de entregar el dinero.
Lo anterior, considerando que la cuenta embargada por la autoridad judicial accionada está exenta de gravámenes financieros y es inembargable porque está creada únicamente para amparar los recursos del Instituto Nacional de Vías –INVIAS–, situación que ignora el despacho judicial. En ese orden de ideas, la medida solicitada no genera perjuicios económicos a las partes accionadas, pero sí a la comunidad en general del municipio de Pedraza.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 47001-23-33-000-2024-00071-01 Accionante: Alcaldía de Pedraza - Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala de Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 2.
Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, la Sala de Subsección considera que el problema jurídico se circunscribe a establecer si Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta, al proferir las providencias del 6 de octubre de 2023, de 6 de diciembre del mismo año y de 1 de febrero de 2024 incurrió en la configuración del defecto sustantivo y la violación directa de la constitución y, en consecuencia, en la vulneración de los derechos fundamentales invocados en protección. Previamente, se deberá determinar la procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada. 3.
Generalidades de la acción de tutela Conforme con lo dispuesto en el artículo 86 de la carta política, la tutela es un mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales cuando ellos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier entidad pública o de los particulares, cuya conducta afecte grave o directamente derechos subjetivos fundamentales.
En el numeral 1.° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 – reglamentario de la acción de amparo -, se estableció dentro de las causales de improcedencia de la tutela, «cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante».
Este presupuesto responde al carácter subsidiario de la acción de tutela, en aras de respetar la división de competencias que la misma carta ha establecido y el principio de especialidad de la jurisdicción; por tanto, desconocer tales atribuciones implicaría invadir a los jueces que recibieron el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual fueron revestidos de autonomía e independencia. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 47001-23-33-000-2024-00071-01 Accionante: Alcaldía de Pedraza - Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 De igual forma, estos dispositivos normativos han sido interpretados y desarrollados por la Corte Constitucional1, destacando que no basta con la mera existencia de otro mecanismo de defensa judicial para determinar la improcedencia de la tutela, sino que el juez debe valorar la idoneidad y la eficacia del mismo en el caso concreto, sin que ello implique el desconocimiento de la prevalencia y validez de los medios ordinarios de protección judicial como instrumentos legítimos para la salvaguarda de los derechos.
Por otro lado, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha hecho referencia al tema de la procedibilidad de la tutela contra los actos administrativos, destacando como regla general que no es la sede adecuada para controvertirlos, puesto que son los procedimientos de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los escenarios naturales para la discusión sobre ellos2.
En ese entendido, la tutela es improcedente para debatir asuntos propios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyo objeto se encuentra plenamente definido en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que le otorga la potestad de conocer «además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originado en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa…».
Así las cosas, dentro del amplio radio de acción otorgado en virtud de la ley a la jurisdicción, se encuentra instituido en el artículo 298 ibidem, sobre el procedimiento del proceso ejecutivo, a través del cual, «Una vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código, sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor (…)».
Lo anterior, desde luego, con plena observancia del término de caducidad dispuesto en el artículo 192 ibidem sobre el cumplimiento de sentencia o conciliaciones por parte de las entidades públicas, que indica que «[…] Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada». 1 Se trae a colación lo señalado en la Sentencia T-641 de 2013. 2 Ver entre otras las sentencias T-600 de 2002, T- 771 de 2004 y T-199 de 2008.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 47001-23-33-000-2024-00071-01 Accionante: Alcaldía de Pedraza - Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 4. Caso concreto El reproche de la parte demandante consiste, en síntesis, en que las decisiones proferidas el 6 de octubre de 2023, de 6 de diciembre de la misma anualidad y del 1 de febrero de 2024, dentro del proceso ejecutivo adelantado por la señora Carmen Mendoza Mercado, quebrantó sus derechos fundamentales y los de los habitantes del municipio de Pedraza al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, al configurarse un defecto sustantivo y una violación directa de la Constitución. Como se advirtió previamente, el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia el 4 de marzo de 2024 rechazó por improcedente la acción de tutela, al considerar que la pretensión principal de la entidad accionante, es que el Juez de tutela (valga la redundancia) intervenga directamente en el proceso ejecutivo que actualmente se encuentra en curso.
Ahora bien, la sala hace las siguientes observaciones relativas al proceso ejecutivo iniciado por la señora Carmen Mendoza Mercado: • Mediante auto del 6 de octubre de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta ofició a las entidades bancarias BANCOLOMBIA y BANCO BBVA, para que procedieran a la aplicación de la medida cautelar solicitada por la ejecutante. • A través de providencia del 6 de diciembre de 2023, el Juzgado dispuso el fraccionamiento del depósito judicial 442100001153978 por el valor de $501.863.554 y ordenó su entrega al apoderado judicial de la parte accionante. • Posteriormente, en auto del 1 de febrero de 2024 resolvió no reponer la providencia del 18 de enero de 2024, a través de la cual rechazó por improcedentes las solicitudes de inaplicación de la medida cautelar, el recurso de reposición contra el proveído del 14 de diciembre de 2023, y la solicitud de nulidad de todo lo actuado, formuladas por el municipio de Pedraza y ordenó estarse a lo resuelto en la providencia del 6 de diciembre de 2023.
Finalmente, rechazó por improcedente el recurso de apelación presentado de forma subsidiaria por parte de la entidad demandada. • Frente a la anterior decisión, la parte accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio de queja, lo cuales, a la fecha de radicación de la presente acción de tutela no habían sido decididos; no obstante, una ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 47001-23-33-000-2024-00071-01 Accionante: Alcaldía de Pedraza - Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 vez verificado el expediente electrónico del proceso ejecutivo en el sistema de gestión judicial SAMAI, se advirtió que el juzgado, mediante providencia del 21 de marzo de 2024 resolvió no reponer la decisión cuestionada y concedió el recurso de queja. • Desde el 8 de abril de 2024, el proceso se encuentra en el Tribunal Administrativo del Magdalena para resolver el recurso de Queja.
De conformidad con lo anterior, se advierte que las intenciones del municipio de Pedraza – Magdalena en la presente acción de tutela son iguales a lo pretendido en el recurso de queja, esto es, la inaplicación de la medida cautelar decretada por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta el 6 de octubre de 2023.
Así las cosas, esta Sala considera, como lo hizo la primera instancia, que la presente acción de tutela es improcedente, teniendo en cuenta que actualmente cursa un proceso ejecutivo en el que se encuentra por definir el recurso de queja interpuesto por el municipio de Pedraza a través del cual pretende que se inaplique la medida cautelar ya referenciada y se decrete la nulidad de todo lo actuado.
En ese orden de ideas, dado que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos, ese reconocimiento obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos.
Por tal razón, la Sala de Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmará la sentencia de primera instancia que rechazó por improcedente la presente acción, pues, se reitera, dentro de las facultades del juez constitucional no se encuentra la de sustituir las herramientas judiciales idóneas para obtener la protección iusfundamental quebrantada, porque de lo contrario, la acción de tutela se convertiría irremediablemente en un medio de protección alternativo que lejos de amparar un derecho vulnerado, propiciaría un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones que le encomendó la carta a los jueces constitucionales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 47001-23-33-000-2024-00071-01 Accionante: Alcaldía de Pedraza - Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 FALLA Primero: Confirmar la sentencia de primera instancia del 4 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que rechazó por improcedente la acción de tutela formulada por la Alcaldía de Pedraza – Magdalena, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.