CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01875-00 Solicitante: VÍCTOR JOSÉ DÍAZ BERNAL Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN SEGÚNDA-SUBSECCIÓN B Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
INMEDIATEZ-Su desconocimiento desvirtúa el carácter urgente del amparo. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por Víctor José Díaz Bernal contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección C.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 30 de enero de 2024, Víctor José Díaz Bernal, en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al mínimo vital 1, que alegó vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección C al proferir las sentencias del 18 de noviembre de 2020 y 11 de mayo de 2023, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del 1 En escrito complementario del 5 de febrero de 2024, el solicitante invocó adicionalmente los derechos fundamentales a la vida y a la prevalencia del derecho sustancial. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01875-00 Solicitante: Víctor José Díaz Bernal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia derecho2 que la UGPP interpuso, en lesividad, contra unos actos que reliquidaron una pensión gracia que el solicitante percibe en calidad de cónyuge supérstite.
En virtud del amparo, solicitó dejar sin efectos las providencias reprochadas y ordenar al Consejo de Estado proferir sentencia de reemplazo. Como medida previa, pidió que se ordene la suspensión de esas decisiones. 2. Hechos relevantes Mary Ramírez Rojas fue docente para la Secretaría de Educación de Bogotá. Mediante Resolución 043983 del 20 de diciembre de 1993 la extinta Cajanal le reconoció pensión gracia por $127.741.73.
En Resoluciones 013631 del 13 de mayo de 1998, 030733 del 12 de diciembre de 2000 y 010815 del 4 de mayo de 2001, Cajanal reliquidó la pensión gracia de la señora Ramírez Rojas. Ante su deceso, la UGPP mediante Resolución RDP 025534 del 12 de julio de 2016 reconoció a Víctor José Díaz Bernal la pensión de sobreviviente en un 100%, de carácter vitalicio.
La UGPP formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en lesividad, contra las Resoluciones 030766 del 12 de diciembre de 2000, 010815 del 4 de mayo de 2001 y 025534 del 12 de julio de 2016. Planteó que no procedía la reliquidación formulada en esos actos con base en los factores devengados en la época de retiro, ya que la pensión gracia se calcula a partir de la consolidación del estatus pensional.
Pidió que el demandado -Víctor José Díaz Bernal- reintegrara las sumas recibidas en exceso de forma retroactiva e indexada. El asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección C, que en sentencia del 18 de noviembre de 2020 declaró la nulidad total de las Resoluciones 030766 del 12 de diciembre de 2000 y 010815 del 4 de mayo de 2001 y la nulidad parcial de la Resolución 025534 del 12 de julio de 2016.
Asimismo, ordenó a la UGPP recalcular el monto pensional conforme a la Resolución 043983 del 20 de diciembre de 1993. La parte demandada formuló recurso de apelación contra esa sentencia. El 11 de mayo de 2023, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B confirmó la decisión. 2 Identificado con rad. n°.: 25000-23-33-000-2017-01301-00/01. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01875-00 Solicitante: Víctor José Díaz Bernal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.
Fundamentos de la solicitud El solicitante sostuvo que las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues las sentencias reprochadas incurrieron en desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y en defecto procedimental absoluto. Adujo que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se admitió sin que se hubiera agotado el requisito previo de conciliación extrajudicial, aun cuando contenía pretensiones económicas adversas al demandado.
Además, se había configurado la caducidad de la acción y la cuantía «no fue razonada, únicamente estimada en el valor de $311.231.539». Por otra parte, plantea que las autoridades judiciales desconocieron el principio de cosa juzgada, ya que no tuvieron en cuenta un fallo de tutela proferido el 26 de junio de 2003 por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Bogotá. Sumado a ello, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no controvirtió la Resolución 18965 del 2004, que reliquidó la pensión gracia por nuevos factores salariales en cumplimiento del fallo de tutela del 26 de junio de 2003.
Asimismo, afirma que la demanda únicamente pretendió la suspensión provisional de los actos demandados, más no su nulidad. Argumentó que las Leyes «114/13, 116/28 y 37/33», que regulan la pensión gracia, no prohíben su reliquidación. Agregó que la demanda no demostró la «irretroactividad de un criterio jurisprudencial, contrario a la prosperidad de mi derecho».
En ese sentido, adviertió que las decisiones judiciales desconocieron la legalidad de los actos administrativos demandados y los derechos adquiridos a favor de la causante Mary Ramírez Rojas. Agrega que la actuación procesal está viciada de nulidad por las causales 4 y 8 del artículo 133 CGP, ya que no se vinculó como terceros con interés a Emmanuel Andrés Díaz Ramírez y Miguel Ángel Díaz Ramírez, hijos del solicitante con Mary Ramírez Rojas -causante-.
Además, esgrimió que la disminución de la pensión afecta su mínimo vital, ya que no percibe ingresos suficientes para atender a Miguel Ángel Díaz Ramírez, quien está a su cargo por su delicado estado de salud. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01875-00 Solicitante: Víctor José Díaz Bernal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En escrito del 5 de febrero de 2024, el solicitante alegó la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna y a la prevalencia del derecho sustancial.
Aportó imágenes de la habitación donde reside y de Miguel Ángel Díaz Ramírez en estado de coma. 4. Trámite procesal La solicitud fue repartida al Despacho del consejero de Estado Jorge Portocarrero Banguera3, que en auto del 2 de febrero de 2024 admitió la acción de tutela, negó la medida previa y ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, en calidad de tercera con interés. El 12 de febrero de 2024, el solicitante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto admisorio.
Pidió que se revoque esa decisión porque (i) no incluyó el derecho fundamental a la vida, (ii) no tuvo en cuenta el escrito complementario del 5 de febrero de 2024, ni las pruebas ahí solicitadas (iii) no decretó la medida previa, y (iv) el radicado del proceso ordinario contenía un error. Por auto del 22 de febrero siguiente se rechazaron los recursos por improcedentes.
El solicitante formuló recurso de reposición y en subsidio de queja, al estimar mal denegado su recurso de apelación. El 3 de abril de 2024 se ordenó un nuevo reparto del expediente, ya que el consejero Portocarrero Banguera integra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, una de las autoridades judiciales accionadas.
El solicitante radicó memorial de aclaración, corrección y adición a la referida providencia, porque no tuvo en cuenta su escrito de adición de tutela. Dicha solicitud fue denegada en auto del 2 de mayo de 2024. En atención a lo ordenado, la Secretaría General de la Corporación repartió nuevamente el expediente bajo el radicado de la referencia. El 2 de mayo de 2024 se ordenó el traslado de las actuaciones surtidas en el expediente anterior, Rad. 3 Tramitada inicialmente con rad. n°. 11001-03-15-000-2024-00439-00. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01875-00 Solicitante: Víctor José Díaz Bernal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2024-00439-00, así como finalizar y archivar ese proceso.
El solicitante formuló recurso de reposición contra ese auto y reiteró que no se ha tenido en cuenta el escrito complementario. El 5 de junio de 2024 se avocó conocimiento de la solicitud y se declaró improcedente el recurso de reposición interpuesto. En el escrito de contestación, la UGPP, al oponerse al amparo, adujo que la solicitud pretende una instancia adicional al proceso ordinario, fundada en la inconformidad del solicitante con las decisiones judiciales.
Explicó que estas se fundaron en el ordenamiento jurídico, ya que la pensión gracia únicamente se debe liquidar con base en los factores salariales cotizados el año anterior a la adquisición del derecho pensional. Por ello, alegó que un eventual amparo afectaría la sostenibilidad del sistema pensional. Agregó que el accionante no acreditó un perjuicio irremediable, pues aun percibe la pensión gracia. Por demás, advirtió que la tutela no procede para reclamar prestaciones económicas.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección C aportó enlace digital al expediente ordinario y guardó silencio respecto de la solicitud. El Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B, asimismo, guardó silencio. CONSIDERACIONES 5. Cuestión previa Aunque la parte actora interpuso la tutela en contra del Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección C, la Sala solo analizará la sentencia del 11 de mayo de 2023, en tanto fue la providencia que puso fin al proceso ordinario. 6.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia que accedió a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad. 7. Análisis de la Sala 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01875-00 Solicitante: Víctor José Díaz Bernal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la C. Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental4.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela5.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia 4 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 5 Ibidem. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01875-00 Solicitante: Víctor José Díaz Bernal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia constitucional6: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Inmediatez La acción de tutela es un mecanismo residual para la protección inmediata de derechos fundamentales y un remedio de aplicación urgente. Si el amparo se dirige contra una providencia judicial, en cumplimiento del requisito de inmediatez, la jurisprudencia constitucional ha considerado que se debe interponer dentro de los 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01875-00 Solicitante: Víctor José Díaz Bernal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia seis meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia que se impugna en tutela7. Caso concreto La providencia reprochada confirmó la decisión que declaró la nulidad total de las Resoluciones 030766 del 12 de diciembre de 2000 y 010815 del 4 de mayo de 2001 y la nulidad parcial de la Resolución 025534 del 12 de julio de 2016.
Explicó que, como la pensión gracia es de régimen especial, se debe liquidar en atención a la Ley 4 de 1966 y al Decreto 1734 de 1966. Con arreglo a esas normas, y según lo fijado en la jurisprudencia del Consejo de Estado, indicó que la base de liquidación es el 75% del promedio mensual de los salarios obtenidos en el año anterior a la consolidación del derecho, de modo que no procede la reliquidación de la pensión gracia con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro.
Con base en lo expuesto, advirtió que las resoluciones demandadas reliquidaron la pensión con base en lo devengado en el último año anterior al retiro del servicio de Mary Ramírez Rojas, de modo que trasgredieron las normas especiales que consagran la pensión gracia. No se modificó la decisión adoptada en primera instancia de negar el reintegro de lo pagado con base en los actos declarados nulos, ya que esas sumas fueron percibidas sin mediar alguna actuación de mala fe.
La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la 7 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-422 de 2018 [fundamento jurídico 49]. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01875-00 Solicitante: Víctor José Díaz Bernal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la solicitud no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Por demás, se advierte que varios de los argumentos planteados en la solicitud, estos son, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la estimación razonada de la cuantía y la falta de notificación como terceros con interés de Emmanuel Andrés Díaz Ramírez y Miguel Ángel Díaz Ramírez, hijos del solicitante con Mary Ramírez Rojas -causante-, fueron esgrimidos en el recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, la contestación a la demanda ordinaria y un incidente de nulidad.
Esas actuaciones procesales del solicitante fueron desestimadas en autos del 7 de febrero de 2018 que negó el recurso de reposición, del 30 de julio de 2019 que negó la solicitud de nulidad, y en audiencia inicial del 5 de febrero de 2020, que negó las excepciones previas formuladas. En consecuencia, además de la falta de relevancia constitucional del asunto, algunas de las cuestiones planteadas fueron resueltas en providencias judiciales proferidas más de 4 años antes de la interposición de la tutela, es decir, por fuera de los seis meses que la jurisprudencia ha previsto como un plazo razonable de inmediatez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Víctor José Díaz Bernal contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección C. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01875-00 Solicitante: Víctor José Díaz Bernal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ