Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-03218-01 Accionante: Nidia Milena Nope Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema. Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1. El requisito general de relevancia constitucional. Decisión. Confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 21 de julio de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela Nidia Milena Nope interpuso acción de tutela, a través de apoderado judicial, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, y de los principios de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica y a la favorabilidad, que consideró vulnerados con el fallo emitido el 28 de abril de 2023 por el Tribunal Administrativo de Boyacá al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-33-33-010-2022-00115-01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Nidia Milena Nope fue vinculada como docente oficial del Departamento de Boyacá con posterioridad al año 1990. 1.1.2.- El 29 de julio de 2021 la accionante solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Boyacá el pago de las cesantías y de la sanción por mora contenida en la Ley 50 de 1990 con ocasión de la consignación extemporánea de esta prestación en el Fondo de Prestaciones Sociales. 1.1.3.- El 6 de agosto de 2021 el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, luego de explicar el régimen especial de cesantías con el que cuentan los docentes, procedió a negar la solicitud en razón a que la sanción moratoria no era una figura contemplada por esta regulación excepcional. 1.1.4.- El 26 de agosto de 2021 la Secretaría de Educación de Boyacá informó que había enviado los recursos correspondientes a las cesantías de 6775 docentes dentro de las fechas establecidas y frente al reconocimiento de la sanción moratoria remitió por competencia la petición al Fomag. 1.1.5.- Como consecuencia de lo anterior, Nidia Milena Nope presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del Departamento de Boyacá en la que solicitó condenar al pago de la sanción moratoria contenida en la Ley 50 de 1990, equivalente a un día de salario por cada día de retardo a partir del 15 de febrero de 2021, fecha en la que se debió consignar el valor de las cesantías del año 2020 en el respectivo fondo prestacional, así como el reconocimiento de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías prevista en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto 1176 de 1991. 1.1.6.- En primera instancia el asunto fue conocido por el Juzgado Décimo Administrativo de Tunja que, en sentencia dictada el 7 de octubre de 2022, negó las pretensiones de la demanda. 1.1.7.- La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. La alzada correspondió al Tribunal Administrativo de Boyacá que, en fallo del 28 de abril de 2023, confirmó lo resuelto por el a quo.
Primero, dijo que los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se rigen por el principio de unidad de caja según lo establecido en el Decreto 111 de 1996, con base en este, con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atiende el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general de la Nación, los cuales provienen de un fondo común y no de cuentas individuales por cada docente.
Sentado lo anterior, concluyó que no existía justificación legal ni constitucional para aplicar la Ley 50 de 1990, extendida a los servidores públicos con la Ley 344 de 1996, pues a pesar de que los docentes están incursos en esta categoría, la misma norma dispuso que las previsiones de la Ley 91 de 1989 no pueden ser desconocidas, por lo que no era posible acoger disposiciones de forma fragmentada, pues ello conllevaría a una transgresión del principio de inescindibilidad.
Adicionalmente, indicó que la SU-098 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, en la que se resolvió sobre el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías en la fecha indicada en la ley a unos docentes oficiales, no resulta aplicable a la controversia planteada dado que tiene origen en una situación fáctica y jurídica distinta.
Como soporte de tal afirmación puso de presente la sentencia SU-573 de 2019 en la que el Alto Tribunal Constitucional afirmó que la sentencia SU-098 no podía ser aplicada cuando no existía identidad fáctica. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante invocó los siguientes argumentos: 1.2.1.- Trajo a colación más de 26 sentencias proferidas por el Consejo de Estado en trámites ordinarios y de tutela durante los años 2019 a 2023 en las que se indicó que docentes como la accionante tenían derecho a obtener el pago de la sanción por mora de que tratan las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, pronunciamientos que crearon en la tutelante una confianza legítima de que su caso sería resuelto favorablemente, puesto que la postura del Alto Tribunal Contencioso Administrativo ha sido pacífica en cuanto a este respecto. 1.2.2.- Agregó que el Tribunal Administrativo de Boyacá explicó someramente las razones por las que no acogía la postura mayoritaria, por lo que su distanciamiento de esta no se encuentra debidamente motivado, “despreciando la masividad de sentencias expedidas por las 2 secciones que conforman la sección 2da. del H.C.E.”, que afirman que los docentes tienen derecho a que les sea reconocida la sanción por mora prevista en la Ley 50 de 1990.
Sobre el asunto, aseveró que el Tribunal accionado “[C]onfunde la unidad de caja que posee en el Fomag cuando los recursos son consignados a tiempo por parte del patrono, con los momentos en que el patrono, en este caso el [Ministerio de Educación Nacional] debe apropiar los recursos al Fomag de las cesantías parciales a los docentes vinculados después del 1 de enero de 1990.
Una vez esta entidad recibe los recursos, TIENE AUTONOMÍA para el manejo de los mismos conforme a sus necesidades que va observando en el manejo de esta entidad, pero eso no quiere significar que no existan tiempos o momentos conforme a la ley, para que el MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, deba cancelar los recursos para atender las prestaciones a los docentes, para el pago de sus pensiones o para sufragar los costos generados por el servicio de salud del magisterio.” 1.2.3.- Luego, procedió a transcribir apartes de las sentencias SU-098 de 2018, SU-332 de 2019 y SU-041 de 2020 emitidas por la Corte Constitucional, mediante las que se ampararon los derechos de docentes, en virtud del principio de favorabilidad, a quienes no les fue aplicado el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 con fundamento en que ellos gozan de un régimen especial que no contempla la sanción moratoria en cuestión. 1.2.4.- Así mismo, citó apartes de sentencias proferidas por el Consejo de Estado al interior de trámites de nulidad y restablecimiento del derecho y de tutela, entre ellas la sentencia de unificación del 24 de enero de 2019 emitida al interior del radicado No. 76001-23-31-000-2009-00867-01, en las que se resalta que en virtud del principio de favorabilidad y los pronunciamientos de la Corte Constitucional, los docentes también tendrían derecho a obtener el pago de la sanción por mora de que trata la Ley 50 de 1990. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La interesada solicitó el amparo de sus derechos fundamentales, ordenar al Tribunal Administrativo de Boyacá dejar sin efectos la sentencia del 28 de abril de 2023 y proferir una nueva providencia “[A]tendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda (…).”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 16 de junio de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenaron las notificaciones de rigor. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Ministerio de Educación Nacional aseguró que el asunto es improcedente debido a que la parte actora no demostró la transgresión de sus derechos fundamentales ni la existencia de un perjuicio irremediable.
También alegó que carece de legitimación en la causa por pasiva en tanto no es responsable de las actuaciones surtidas por la autoridad judicial accionada. 2.1.2.- El Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja realizó un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitó que se niegue el amparo, toda vez que no se encuentra probada la vulneración de los derechos fundamentales alegados y tampoco se cumple con los requisitos de la acción de tutela en contra de providencia judicial. 2.1.3.- La Fiduprevisora S.A. sostuvo que los derechos fundamentales de la accionante no fueron vulnerados por la autoridad judicial accionada, en cambio, estos fueron garantizados durante el devenir del proceso ordinario, razón por la que la solicitud de amparo es improcedente.
Además, alegó que carece de legitimación en la causa por pasiva, por lo que solicitó su desvinculación del presente asunto. 2.1.4.- El apoderado de la parte accionante allegó un escrito mediante el que reafirmó los argumentos planteados en el libelo introductorio y agregó que el asunto cumple con los requisitos generales de relevancia constitucional.
De igual forma, aseguró que si bien es necesario respetar la autonomía e independencia judicial, esta no es absoluta. Finalmente, sostuvo que la docente tutelante no cuenta con un régimen especial de cesantías ni pensiones ni de carácter laboral, razón por la que, al igual que ocurrió con el docente beneficiado con la SU-098 de 2018, su poderdante tiene derecho a que le sea aplicada la Ley 50 de 1990. 2.1.5.- El Departamento de Boyacá pidió que las pretensiones de tutela sean desestimadas en razón a que el Tribunal accionado fundamentó su decisión de manera razonable y que, en esa medida, no se materializan los defectos alegados. 3.- Fallo de tutela de primera instancia 3.1.- El 21 de julio de 2023 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo por falta de relevancia constitucional. 3.2.- Refirió que el debate propuesto en la acción de tutela versa sobre la determinación de aspectos legales y la correcta interpretación y aplicación de las normas que regulan el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada de la consignación tardía de las cesantías en el régimen prestacional de los docentes, debate que de conformidad con la sentencia SU-573 de 2019 no guarda ningún tipo de relación con la garantía de derechos fundamentales debido a su naturaleza estrictamente económica. 3.3.- Por otra parte, indicó que de los planteamientos expuestos en el libelo introductorio era posible advertir que su propósito es convertir el mecanismo constitucional en una instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido. 4.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Sección Primera del Consejo de Estado, la parte accionante presentó escrito de impugnación mediante el que reiteró los argumentos del libelo introductorio y agregó que sí existe una posición unificada frente a la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes, pues desde el año 2019 hasta el presente se han proferido sentencias a favor de los demandantes que requieren el pago de la sanción por mora contenida en la Ley 50 de 1990 con ocasión de la consignación extemporánea de sus cesantías en el Fondo de Prestaciones Sociales, así como la indemnización de que trata la Ley 52 de 1975 por el pago tardío de los intereses a las cesantías.
En concreto, citó sentencias proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación en el año 2023 al interior de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho. Por otra parte, sostuvo que la solicitud de amparo sí goza de relevancia constitucional ya que el asunto recae sobre la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la negativa de conceder el auxilio de cesantías, prestación que es una obligación a cargo del empleador y a favor del trabajador. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 17 de agosto de 2023 el a quo concedió la impugnación. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 21 de julio de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales.
En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 2022, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 15001-33-33-010-2022-00115-01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- Nidia Milena Nope alegó, en esencia, que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta una gran cantidad de pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado entre los años 2019 y 2023 en los que se estableció que docentes como la accionante tenían derecho a obtener el pago de la sanción por mora de la que tratan las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, además de que la sentencia atacada no fue debidamente motivada ya que el Tribunal no puso de presente razones suficientes para apartarse del precedente constitucional aplicable.
Adicionalmente, alegó que fue desconocido el principio de favorabilidad, pues la Corte Constitucional, en distintas sentencias de unificación, afirmó que los docentes también tendrían derecho a obtener el pago de la sanción por mora prevista en la Ley 50 de 1990. 4.3.1.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 28 de abril de 2023 dictada por Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, se dilucidan las siguientes consideraciones: “97.
De otro lado, el principio de favorabilidad aplica en el evento que dos normas regulen una misma situación fáctica, requisito que no se configura en el presente asunto, pues la Ley 50 de 1990 regula las situaciones en que un empleado público se encuentra afiliado a un fondo privado de pensiones, en cambio la Ley 91 de 1989 regula las situaciones de los docentes oficiales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en ese sentido, como existe norma para cada caso concreto, no hay lugar a realizar algún análisis de favorabilidad.
(…) 99. Por tal razón, no es discriminatorio que para un grupo de trabajadores como lo son los docentes oficiales, que cuentan con una jornada laboral diferente, un régimen de vacaciones y unas funciones distintas a los demás servidores públicos, se les aplique una norma especial como lo es la Ley 91 de 1989 y no la general descrita en la Ley 50 de 1990. 100.
Ahora, la Sala no acoge la tesis de la recurrente, relativa a que en la sentencia SU-098 de 2018 se reconoció la sanción moratoria descrita en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para el personal docente; en razón a que dicha sentencia no es aplicable al presente caso, por no guardar identidad fáctica, especialmente porque en el caso aquí estudiado la demandante sí está afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tal como lo consideró y precisó la misma Corte en sentencia SU-573 de 2019.
(…) 111. Sin ahondar en un mayor análisis al realizado en primera instancia, considera la Sala que le asiste razón a la juez, en la medida que la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías prevista en el artículo 1o de la Ley 52 de 1975 cuyo reconocimiento pretende la parte actora, no está llamada a prosperar, toda vez que la citada norma es aplicable a los trabajadores particulares, calidad que no goza la demandante, la cual es docente del orden territorial. 112.
Además, el Acuerdo 39 de 1998, estableció en su artículo 4° que el pago de los mencionados intereses se realizará de la siguiente manera: “( ) El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio realizará el pago de los intereses en el mes de marzo, a los docentes cuya información haya sido remitida a la Entidad Fiduciaria que administra los recursos del Fondo a más tardar el cinco (5) de febrero de cada año, y en el mes de mayo a los docentes cuya información haya sido remitida a la Entidad Fiduciaria en el período comprendido entre el seis (6) de febrero y hasta el quince (15) de marzo de cada año. En los casos en que la entidad territorial reporte la información con posterioridad a esta fecha, la entidad fiduciaria, programará pagos posteriores, de lo cual informará al Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ( )” (Destacado fuera de texto). 113.
Ahora bien, del extracto de cesantías aportado en la demanda se observa que a la demandante le fueron consignados el 27 de marzo de 2021, mientras que el pago fue efectuado el 31 de marzo de la misma anualidad lo cual evidencia que se realizaron dentro de las fechas dispuestas para tal fin en el Acuerdo 39 de 1998, y así mismo, la fecha de pago demuestra que la información de la docente fue remitida el 5 de febrero de 2021, por lo que el reconocimiento de los intereses se efectuó en el mes siguiente como lo señala el respectivo Acuerdo”. 4.3.2.- Luego de lo relatado, se observa que en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados en el asunto ordinario y resueltos por la autoridad judicial accionada en la sentencia censurada, con el objetivo de que le sea reconocido el pago de la sanción en virtud de la Ley 50 de 1990.
Se advierte que en sede ordinaria el Tribunal accionado explicó los motivos por los que de conformidad con la Ley 91 de 1989 no era posible conceder la sanción por mora en el pago de las cesantías de que trata la Ley 50 de 1990, en razón a que esta figura no está contemplada dentro del régimen especial de cesantías aplicable a los docentes ni existe un precedente que establezca que en la situación en la que se encuentra la demandante resulte procedente acudir a este último cuerpo normativo. 4.4.- Resulta claro que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre la acogida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por lo que el asunto sale de la competencia del juez constitucional. 4.5.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 21 de julio de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones referidas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala