Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS BOGOTÁ D.C., DOCE (12) DE AGOSTO DE DOS MIL VEINTIDÓS (2022). Radicado número: 11001-03-15-000-2022-02459-01. Accionante: Eulises Monje Andrade. Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima, Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP.
Referencia: Acción de tutela. Tema. Acción de tutela. Subtema 1. Acción de tutela contra providencias judiciales. Acción de tutela contra actos administrativos. Subtema 2. Requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial. Inmediatez. Subsidiariedad. Confirma. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por Eulises Monje Andrade por medio de apoderado en contra de la sentencia de tutela del 31 de mayo de 2022, que profirió la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Eulises Monje Andrade por medio de apoderado[1], presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, la vida en condiciones dignas, seguridad social, al debido proceso y a la protección reforzada de las personas de la tercera edad, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Tolima con ocasión de la sentencia del 20 de noviembre de 2014 que a su vez, confirmó la proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Ibagué del 31 de marzo de 2014 que, negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 73001-33-31-009-2012-00302-00/01.
Agregó que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP desconoció sus derechos fundamentales al negar el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a la que tiene derecho. 1.2. Hechos Conforme a lo narrado por el accionante en el escrito de tutela y las pruebas allegadas al expediente, la Sala expone la situación fáctica en los siguientes términos: 1.2.1.
El señor Eulises Monje Andrade contrajo matrimonio y convivió de manera ininterrumpida con la señora María Emma Vallejo Muñoz (causante) quién estuvo vinculada laboralmente al Hospital San Rafael del Espinal- Tolima desde el 28 de noviembre de 1974 hasta el 8 de julio de 1995, fecha en la que se produjo su deceso. 1.2.2. El accionante Eulises Monje Andrade radicó ante la Caja Nacional de Previsión – CAJANAL — hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP —, solicitud de pensión de sobreviviente anexando para ello la documentación correspondiente.
Mediante resolución 27893 del 9 de junio de 2005 CAJANAL le negó el reconocimiento de la prestación reclamada argumentando la falta de radicación de documentos originales tales como declaración extraprocesal y registro civil de defunción, por lo que, por medio de su apoderada adjuntó lo requerido e interpuso recurso de reposición contra la resolución ya referida.
La Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL por medio de acto administrativo UGM-403 del 28 de junio de 2011 negó nuevamente la prestación reclamada. Sustentó la negativa en el hecho de no haber aportado el interesado la certificación de los factores salariales devengados en los 10 años anteriores al fallecimiento de la señora Mará Emma Vallejo Muñoz (causante). 1.2.3.
El solicitante del derecho pensional haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formuló demanda en contra de la Caja Nacional de Previsión – CAJANAL, orientada a obtener la nulidad de la Resolución número 27893 del 9 de junio de 2005 y del acto administrativo UGM-403 del 28 de junio de 2011 que negaron el reconocimiento pensional. 1.2.3.1.
El conocimiento del asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Ibagué que, mediante sentencia del 31 de marzo 2014 resolvió negar las pretensiones de nulidad de los actos administrativos demandados. 1.2.3.2. El demandante inconforme con la decisión interpuso recurso de apelación que fue decidido por el Tribunal Administrativo del Tolima en sentencia del 20 de noviembre de 2014[2] en la que confirmó el fallo porque consideró que: “existió una renuencia de la parte actora en probar los requisitos señalados para la adquisición de la pensión de sobrevivientes”[3]. 1.2.4.
El interesado en el reconocimiento pensional Eulises Monje Andrade, por medio de apoderado judicial radicó nuevamente el 24 de febrero de 2021 ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente. Sin embargo, el ente previsional mediante la Resolución número 20958 del 17 de agosto de 2021 negó la solicitud por considerar que “la causante pese a contar con un total de 7376 días laborados, equivalente a 1053 semanas de cotización, no contaba con el mínimo de semanas exigido para acceder a la prestación económica de jubilación post mortem”[4], decisión que confirmó a través de Resolución RDP30936 del 14 noviembre de 2021. 1.3.
Pretensiones de tutela 1. El señor Eulises Monje Andrade por medio de su apoderado solicitó al juez de tutela[5]: “5.1. DEJAR SIN EFECTOS las sentencias proferidas marzo 31 de 2014 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué y la providencia emitida por el Tribunal Administrativo del Tolima el día 20 de noviembre de 2014. 5.2.
Dejar sin efectos las resoluciones 20958, RDO026965 y RDP030936 proferidas por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, las cuales agotaron la vía administrativa. 5.3. ORDENAR a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP que profiera el acto administrativo mediante el cual reconozca y pague la pensión de sobrevivientes a EULISES MONJE ANDRADE, por cuenta del fallecimiento de su cónyuge MARIA EMMA VALLEJO MUÑOZ (q.e.p.d.).”[6]. 1.4.
Argumentos de la solicitud de tutela El accionante manifestó que las decisiones proferidas en sede administrativa por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP y en sede judicial por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima vulneran sus derechos fundamentales.
Como fundamento de sus inconformidades expuso los siguientes argumentos: Manifestó que la UGPP al negar el reconocimiento de la pensión de sobreviviente que reclamó en varias oportunidades, contrarió preceptos legales y constitucionales en la medida que desconoció el cumplimiento de los requisitos y le negó el acceso a la prestación a la que tenía derecho, coartando así la posibilidad de tener una vejez con un mínimo legal garantizado.
Indicó que, los jueces de instancia incurrieron en errores de derecho pues omitieron su deber de proferir decisiones acordes a la verdad, dado que contaban con plena potestad para solicitar pruebas que pudieran dar claridad sobre sus derechos pensionales, ya que —a su juicio—, solo se limitaron a cuestionar las supuestas falencias probatorias sin hacer uso de los mecanismos que les permitieran llegar a una verdad procesal, según lo dispone el artículo 169 del Código Contencioso Administrativo, el artículo 213 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA y conforme a la Sentencia SU-768 de 2014 proferida por la Corte Constitucional.
Sostuvo que tanto el Juzgado como el Tribunal profirieron decisiones erradas en la medida que “(…) existían sobradas motivaciones para acudir a las facultades oficiosas dado que el señor MONJE ANDRADE y la señora ELSA INES CARVAJAL MELO, realizaron manifestaciones de buena fe en su declaración extra juicio (…)”[7]. Agregó que las autoridades solo hicieron referencia a su declaración sin emitir un análisis sobre las demás pruebas testimoniales y documentales aportadas.
Adujo que las autoridades judiciales de primera y segunda instancia incurrieron en un defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto en relación con la prueba de convivencia, ya que el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 no exigía plena prueba de tal circunstancia. Explicó que la falta de defensa técnica para aportar en las instancias judiciales las pruebas que serían útiles al proceso, fue determinante para proferir las decisiones que negaron las pretensiones propuestas en el proceso ordinario, por lo que, la jurisprudencia constitucional la ha considerado tal presupuesto como una violación al debido proceso.
Finalmente expuso que “(…) la acción de tutela esta llamada a prosperar ante la ocurrencia de una serie de errores que cercenaron los derechos fundamentales (…)”[8]. 1.5. Trámite de tutela e intervenciones 1.5.1. La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado por auto del 5 de mayo de 2022[9] admitió la solicitud de tutela, ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Tolima, al Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP en calidad de accionados, reconoció personería al apoderado del accionante, decretó como pruebas los documentos allegados con el escrito de tutela y requirió a las autoridades judiciales para que remitieran en préstamo el expediente identificado con radicado número 73001-33-31-009-2012-00302-00/01. 1.5.2.
Una vez surtidas las notificaciones, recibió respuesta del Tribunal Administrativo del Tolima[10], del Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Ibagué[11] y de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP[12]. Respecto de la solicitud de remisión del expediente con radicado número 73001-33-31-009-2012-00302-00/01, las autoridades judiciales remitieron el archivo digital correspondiente[13]. 1.5.2.1.
El titular del Despacho del Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué solicitó declarar improcedente la solicitud por no cumplir con las causales de procedibilidad, ni la amenaza de los derechos fundamentales que invocó el accionante en la medida que —sostuvo—, las pretensiones van encaminadas a utilizar el mecanismo de amparo constitucional, como si fuera una tercera instancia para obtener el reconocimiento de la prestación reclamada, desconociendo las decisiones proferidas en el proceso. 1.5.2.2.
El Tribunal Administrativo del Tolima a través del magistrado ponente que profirió la decisión, sostuvo que la solicitud se torna improcedente por no cumplir con el requisito de inmediatez, ya que desde su notificación efectiva han transcurrido más de 6 años, sin que el accionante haya manifestado o justificado la imposibilidad de haber acudido al mecanismo constitucional oportunamente.
Agregó que la decisión objeto de tutela no vulnera los derechos fundamentales enunciados por el accionante ya que fue proferida conforme a las normas, pruebas y situación fáctica del caso concreto. 1.5.2.3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a través de su apoderado realizó un recuento de los antecedentes administrativos que corresponden al caso, en los siguientes términos[14]: “(…) ( Que CAJANAL, hoy liquidada, con resolución No. 27893 del 09 de junio de 2006, se negó el reconocimiento de una pensión de vejez post mortem y pensión de MARIA EMA VALLEJO MUÑOZ, ya identificada, solicitado por el señor EULISES MONJE ANDRADE, identificado con CC No. 17631254, en calidad de conyugue o compañero.
( Que CAJANAL, hoy liquidada, con resolución No. UGM 403 del 28 de junio de 2011, se desato recurso de reposición en contra de la anterior decisión, determinándose confirmar en todas y cada una de sus partes la resolución No. 27893 del 09 de junio de 2006. ( Que esta Unidad, mediante Auto No. ADP 003001 del 26 de mayo de 2021, aclaro que para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes es necesario que el interesado aporte el certificado CETIL correspondiente al periodo 28 de noviembre de 1974 al 31 de marzo de 1994 para que la Secretaria de Salud del Tolima para determinar a qué Caja o Fondo se realizaron los aportes para pensión. ( Que esta Unidad, mediante Resolución No. 020958 del 17 de agosto de 2021, niega el reconocimiento de la Pensión de Postmortem con ocasión del fallecimiento de VALLEJO MUÑOZ MARIA EMMA, al señor EULISES MONJE ANDRADE, ya identificado(a) en calidad de Cónyuge o Compañera(o).
( Que mediante radicado No. 2021200002167292 del 20 de septiembre de 2021, el (la) señor (a) señor (a) EULISES MONJE ANDRADE, identificado (a) con cedula de ciudadanía No. 17.631.254 de Florencia, por medio de su Apoderado (a), interpone Recurso de Reposición y en subsidio Apelación en contra de la Resolución No. 020958 del 17 de agosto de 2021.
( Por medio de la resolución RDP 026965 del 11 de octubre de 2021, fue resuelto el recurso de reposición, y con RDP 030936 del 14 de noviembre de 2021 el de apelación en contra de la Resolución RDP 020958 del 17 de agosto de 2021, confirmándola en todas y cada una de sus partes. (…)”[15]. Agregó que, la solicitud en primer lugar no cumple el requisito de inmediatez en la medida que la sentencia objeto de tutela fue proferida en el año 2014 y han transcurrido alrededor de 7 años; en segundo lugar, que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para reclamar prestaciones económicas y en ese orden el accionante tampoco demostró la configuración de un perjuicio irremediable, por lo que solicitó confirmar el fallo proferido por el juez constitucional de primera instancia. 1.6.
Sentencia de primera instancia La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, en la sentencia del 31 de mayo de 2022[16], declaró improcedente la solicitud de amparo por considerar que no cumplió con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. Como fundamento de su decisión aclaró en primer lugar que, la solicitud no cumplía con el requisito de inmediatez en la medida que: “i) la sentencia cuestionada es del 20 de noviembre de 2014, notificada mediante edicto del 1.º de diciembre del mismo año, ii) la acción de tutela fue presentada el 4 de abril de 2022, lo que significa que, iii) la parte accionante acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de siete (7) años de encontrarse ejecutoriada la decisión de segunda instancia proferida.”[17].
Al respecto agregó que el accionante no acreditó razón alguna que permitiera justificar que la tardanza al interponer la acción estaba supeditada a un hecho de especial consideración que implique una excepción a la regla general fijada por la Corporación para estudiar el requisito de inmediatez. En segundo lugar, sostuvo que respecto de las pretensiones encaminadas a dejar sin efecto las Resoluciones a través de las que la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP negó nuevamente la prestación reclamada, lo procedente era cuestionar su legalidad ante la jurisdicción contenciosa y no por medio de la acción de tutela, más aún cuando no fue sustentado ni acreditado la configuración de un perjuicio irremediable, por lo que, en ese orden la solicitud tampoco superaba el requisito de subsidiariedad.
En consecuencia, declaró improcedente la solicitud de amparo incoada por el señor Eulises Monje Andrade en contra de las autoridades y la entidad cuestionada por no superar los requisitos de inmediatez y subsidiariedad de conformidad con el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de la Corporación y en los pronunciamientos de la Corte Constitucional. 1.7.
Impugnación El señor Eulises Monje Andrade a través de su apoderado presentó escrito de impugnación[18] en el que manifestó su inconformidad con la decisión de la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación. En general la accionante reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela y adujo que el juez constitucional de primera instancia planteó argumentos que carecen de congruencia constitucional en la medida que la vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas, a la seguridad social y a la protección reforzada de las personas de la tercera edad ha sido continua, dada la negativa de la entidad de previsión social para reconocer la prestación reclamada desconociendo su derecho pensional.
Adujo que su condición de persona de la tercera edad con pobreza moderada hace que se flexibilice el análisis del estudio de inmediatez, tal como lo ha considerado la Corte Constitucional en diferentes pronunciamientos y en concordancia con el bloque de constitucionalidad. Finalmente reiteró las pretensiones enunciadas en el escrito de tutela y solicitó “se realice un interrogatorio de parte a mi prohijado EULISES MONJE ANDRADE, con el fin de que aclare todos los detalles de la convivencia con MARIA EMMA VALLEJO MUÑOZ (q.e.p.d.), que no fueron valorados por los jueces de instancia”[19].
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente impugnación, en virtud de lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Nacional y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general[20] para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en los términos de los defectos aducidos por el accionante conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En relación con las solicitudes de tutela presentadas en contra de actos administrativos, la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[21] es que, en principio, estas no proceden en la medida en que los actos administrativos tienen la posibilidad de ser controvertidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, escenario natural de protección de los derechos.
Sin embargo, excepcionalmente, cuando el juez constitucional encuentra evidente que la acción de amparo es necesaria para evitar un perjuicio irremediable o que los mecanismos ordinarios de defensa no son idóneos para la protección del derecho[22], la jurisprudencia constitucional ha admitido que se utilice esta vía. En estas circunstancias, y siempre que el accionante alegue una vulneración al debido proceso administrativo, deberá superarse el examen establecido para estudiar la procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales adaptado al escenario del proceso administrativo. 2.3.
La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque el accionante, es el titular de los derechos que afirma son vulnerados, en su condición de parte demandante dentro del proceso objeto de tutela y dentro del asunto administrativo, y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos enunciados, estos resultarían en la afectación de sus garantías al debido proceso y acceso a la administración de justicia. También está probada la legitimación en la causa por pasiva porque el Tribunal Administrativo del Tolima y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, es la autoridad judicial y la autoridad administrativa —respectivamente—que, según el accionante, vulneraron sus derechos fundamentales.
En este punto, para la Sala resulta pertinente aclarar que, aun cuando los cuestionamientos del accionante van dirigidos en contra de las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió, lo cierto es que, el estudio de la solicitud de amparo incoada se efectuará respecto de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por ser esta decisión la que dio fin a la controversia, con el objeto de realizar el respectivo análisis en concordancia con el requisito de inmediatez. 2.4.
Requisitos generales de la acción de tutela contra providencias judiciales. Inmediatez. Subsidiariedad. 2.4.1. La jurisprudencia constitucional ha desarrollado el principio de inmediatez bajo la premisa de que su objeto, no es otro que la protección inmediata de los derechos fundamentales. Así las cosas, lejos de establecer un plazo de caducidad, la inmediatez se comporta como una garantía de la seguridad jurídica y de los intereses de terceros, que implica que la acción de tutela debe interponerse en un plazo razonable[23], según las condiciones de tiempo, modo y lugar del caso concreto.
Sin embargo, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la garantía de los principios que dirigen la administración de justicia exige mayor rigurosidad[24], al punto que la Corte Constitucional ha definido la razonabilidad, prima facie, en un lapso de seis meses[25]. El examen de los seis meses puede flexibilizarse cuando hay circunstancias fácticas que lo admitan.
Al respecto, la Corte Constitucional ha identificado las siguientes variables de análisis, las cuales habilitan determinar cuándo se está ante una situación excepcional que permite no ceñirse de forma estricta al término en mención: “…que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual”.[26] 2.4.1.1.
En este punto, la Sala infiere que el proveído de segunda instancia dictado dentro del proceso de reparación directa, objeto de tutela en el presente trámite, fue proferido el 20 de noviembre de 2014[27], notificado por edicto el 1 de diciembre de 2014[28] y, la solicitud de amparo fue radicada el 4 de abril de 2022[29], por lo que, para esa fecha, habían transcurrido más de 6 años desde que el accionante tuvo conocimiento de la providencia cuestionada.
En ese orden, la solicitud de amparo formulada por Eulises Monje Andrade en contra del Tribunal Administrativo del Tolima no cumple los términos establecidos por la jurisprudencia, respecto del requisito de inmediatez. Al respecto es preciso indicar que el accionante manifestó en su escrito de impugnación que su solicitud cumplía con el requisito de inmediatez, en la medida que este debía flexibilizarse dada su condición de persona de la tercera edad con pobreza moderada, sin embargo, este argumento no es de recibo toda vez que, tal manifestación por sí sola no se encuentra entre las excepciones para justificar la falta de diligencia oportuna para interponer la acción. Así las cosas, la acción de tutela fue presentada por fuera del plazo que la jurisprudencia constitucional ha estimado como razonable.
En ese sentido, la Sala expone que, la parte accionante no trajo a este trámite prueba alguna para acreditar la ocurrencia de una circunstancia que hubiera permitido flexibilizar el estudio efectuado aquí, por lo que es pertinente confirmar la decisión que en los mismos términos profirió al respecto el juez constitucional de primera instancia. 2.4.2.
El carácter subsidiario de la acción de tutela está definido expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedencia de esta, al establecer que “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991[30]. Estas disposiciones son claras al establecer que la acción de tutela no es un mecanismo principal de defensa de los derechos fundamentales, por lo tanto, es menester acudir a los mecanismos ordinarios de defensa que resulten idóneos y eficaces para su amparo.
Así, tampoco resulta procedente contra actos administrativos, toda vez que estos tienen la posibilidad de ser controvertidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, escenario natural de protección de los derechos fundamentales en ese escenario. Tal situación, en todo caso, está condicionada bajo el presupuesto general de que excepcionalmente procede la acción de amparo cuando, el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental o éste no es idóneo, por no ofrecer una solución integral y no resolver el conflicto en toda su dimensión[31].
Estas situaciones, en todo caso, parten de un examen concreto en el que se valore la efectiva protección del derecho fundamental[32]: “[L]a Corte ha objetado la valoración genérica del medio de defensa ordinario, pues ha considerado que en abstracto cualquier mecanismo judicial puede considerarse eficaz, dado que la garantía mínima de todo proceso es el respeto y la protección de los derechos constitucionales de los asociados.
Por esta razón, la jurisprudencia ha establecido que la eficacia de la acción ordinaria solo puede prodigarse en atención a las características y exigencias propias del caso concreto, de modo que se logre la finalidad de brindar plena y además inmediata protección a los derechos específicos involucrados en cada asunto”[33]. También es procedente la acción cuando el tutelante se encuentra ante la presencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la tutela funge como mecanismo transitorio.
Se tiene como perjuicio irremediable, aquel que reúne los presupuestos de gravedad, inminencia e impostergabilidad de la medida para proteger el derecho[34]. Al tenor de estas disposiciones es viable concluir que la acción de tutela no es un mecanismo principal de defensa de los derechos fundamentales, y que, por tanto, el interesado en ello debe, primero, acudir a los mecanismos ordinarios de defensa que resulten idóneos y eficaces para su amparo.
En el sub lite, se colige a partir de lo expuesto en el escrito de tutela y en el escrito de impugnación, que el accionante también cuestionó el contenido de los actos administrativos expedidos como respuesta a una nueva petición radicada el 24 de febrero de 2021 ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, esto es, las resoluciones números 20958 del 17 de agosto de 2021 y RDP30936 del 14 noviembre de 2021[35].
En este orden, esta Subsección coincide con el juez constitucional de primera instancia, en la existencia de otro mecanismo judicial idóneo y principal para la defensa de los derechos que, según afirmó, le están siendo conculcados con la expedición de las citadas resoluciones. En efecto, es ante la jurisdicción administrativa que debe acudir para demandar la nulidad de estos actos y pedir la suspensión de sus efectos en cuanto el juez del proceso es el primer llamado a procurar y garantizar el respeto de los derechos fundamentales de las partes.
El juez de tutela no puede entonces suplir estos mecanismos judiciales ordinarios, salvo que, esté demostrada la existencia de un perjuicio irremediable, que para el caso no se advierte, más aún cuando por tratarse de actos administrativos que resuelven reclamaciones pensionales no están cobijados por las reglas de caducidad y en consecuencia pueden ser demandados en cualquier tiempo.
En concreto, el accionante tiene a su alcance el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011: “[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior”[36].
Así mismo, la parte accionante también tiene a su disposición lo establecido en el artículo 229 ibidem[37], que prevé la posibilidad de que el interesado, al acudir a la administración de justicia, pueda solicitar las medidas cautelares que considere necesarias para garantizar la eficacia del pronunciamiento definitivo del juez contencioso. 2.4.3.
Ahora bien, el apoderado del accionante solicitó en el escrito de impugnación que “se realice un interrogatorio de parte a mi prohijado EULISES MONJE ANDRADE, con el fin de que aclare todos los detalles de la convivencia con MARIA EMMA VALLEJO MUÑOZ (q.e.p.d.), que no fueron valorados por los jueces de instancia”[38]. Al respecto es preciso recordar que la acción de tutela fue concebida como un mecanismo de carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental y entre sus características se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que, su procedencia está limitada a determinar la vulneración de los derechos fundamentales invocados respecto de una posible agresión proveniente de una autoridad judicial a partir de una decisión proferida por esta —como el caso concreto—, sin que ello implique un nuevo estudio del caso o la constitución de un juicio ordinario, como si fuera una instancia adicional.
Es por lo anterior que la petición probatoria no resulta procedente y además porque, el estudio de los cargos atribuidos a la sentencia del 20 de noviembre de 2014 no es posible realizarlo dado el incumplimiento del presupuesto general de inmediatez. 2.5. Así las cosas, en virtud del estudio antes expuesto, la acción de tutela incoada por Eulises Monje Andrade en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP no superó los requisitos de inmediatez y subsidiariedad y, en consecuencia, procede a confirmar la sentencia impugnada.
Por consiguiente, la Sala confirmará la sentencia del 31 de mayo de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación que declaró improcedente la acción constitucional. 2.6. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 31 de mayo de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Ausente con excusa ----------------------- [1] Folio 3 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, identificado con certificado 81BFE1A3EF520FF8 A4C8F4FC77CEE2BA 31F8E78C791CC2ED 68FB81C82B848E1C. [2] Folios 374 a 389 del archivo electrónico identificado con certificado 729AAF49E261C00A 4D724ED778D17FA7 2E70EE0BB0EA762D FE9577C409F7329D.
Ver también archivos electrónicos con certificados 729AAF49E261C00A 4D724ED778D17FA7 2E70EE0BB0EA762D FE9577C409F7329D y 3AF105D268C69C88 8ABBB336B7A5461D 201853F9FE3E35EF E71CC7BFE619F4A1, [3] Folio 387 del archivo electrónico identificado con certificado 729AAF49E261C00A 4D724ED778D17FA7 2E70EE0BB0EA762D FE9577C409F7329D. [4] Folio 6 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, identificado con certificado 81BFE1A3EF520FF8 A4C8F4FC77CEE2BA 31F8E78C791CC2ED 68FB81C82B848E1C [5] Folio 17 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, identificado con certificado 81BFE1A3EF520FF8 A4C8F4FC77CEE2BA 31F8E78C791CC2ED 68FB81C82B848E1C. [6] Esta es una trascripción literal.
Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. [7] Folio 11 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, identificado con certificado 81BFE1A3EF520FF8 A4C8F4FC77CEE2BA 31F8E78C791CC2ED 68FB81C82B848E1C. Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. [8] Folio 5 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela, identificado con certificado: B0E25F54FA6001F9 4D2097E4F436F656 8DFF283234603730 058E714E7F752A35.
Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. [9] Archivo electrónico identificado con certificado: AC4B4917496A2A2C BC0548231C528935 2CD6F6DAAFAA2E28 9C98EDEFB90595A2. [10] Archivo electrónico identificado con certificado: 3BD4013CF1D24839 29F6397E78B97F24 2AD43ED3D6384494 A7A9F016D0D1FD0F. [11] Archivo electrónico identificado con certificado: 9295648EEE9656FD 7D31077BC05D6A30 1B870D3D25483DB4 13BDC9DA04524CA5. [12] Archivo electrónico identificado con certificado: 2D2125F5925B715E AE0781BB22A69936 4E1BF6C0514A04DF 3A49F6891C70281C. [13] Archivos electrónicos identificados con certificados: 564CBC848E2E1D1F B416E2445AB0A0D9 C7B32FBE5FA6FA6F 8E06EF560AA65779 y 3AF105D268C69C88 8ABBB336B7A5461D 201853F9FE3E35EF E71CC7BFE619F4A1. [14] Folios 5 y 6 del archivo electrónico identificado con certificado: 2D2125F5925B715E AE0781BB22A69936 4E1BF6C0514A04DF 3A49F6891C70281C. [15] Esta es una transcripción literal.
Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. [16] Archivo electrónico identificado con certificado: 6DD95FF663D9609A D886EFB735B5F2F2 0DF84020C21DB763 373C48B36574AFCB. [17] Folio 9 del archivo electrónico identificado con certificado: 6DD95FF663D9609A D886EFB735B5F2F2 0DF84020C21DB763 373C48B36574AFCB. [18] Archivo electrónico identificado con certificado: E955999A5F44DA2B E2F5E2B27BBE652E 6EA79EAA46E85F54 61C71A85380F2F3B. [19] Folio 5 del archivo electrónico identificado con certificado: E955999A5F44DA2B E2F5E2B27BBE652E 6EA79EAA46E85F54 61C71A85380F2F3B.
Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. [20] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [21] Corte Constitucional, sentencias T-076 de 2011, T-514 de 2003, T-1110 de 2002, T-773 de 2015 y T-1082 de 2012. [22] Corte Constitucional, sentencia T-596 de 2011. [23] La sentencia SU-961de 1999 concretó el principio de inmediatez en términos de razonabilidad en el siguiente sentido: “Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable./ La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto./ De acuerdo con los hechosonable.
La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. || Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo [e]sta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción (…)”. || La seguridad jurídica es un elemento determinante para la realización de la justicia, por lo que este requisito debe ser más exigente.
Así, cuando el objeto de la tutela es una providencia judicial precisó la sentencia T- 038 de 2017 “(…) si dicho requisito se abordara con laxitud, la firmeza de las decisiones judiciales estaría siempre a la espera de una controversia constitucional”. [24] Tal criterio fue sistematizado en la sentencia T-246 de 2015, en estos términos: “la Corte ha considerado en los asuntos referentes a acciones de tutela contra providencias judiciales, que el análisis de inmediatez debe ser más estricto, con el fin de no trastocar principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, pues ´la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente´.
En otras palabras, ser laxo con la exigencia de inmediatez en estos casos significaría ´que la firmeza de las decisiones judiciales estaría siempre a la espera de la controversia constitucional que, en cualquier momento, sin límite de tiempo… En un escenario de esta naturaleza nadie podría estar seguro sobre cuáles son sus derechos y cual el alcance de [e]stos, con lo cual se produciría una violación del derecho de acceso a la administración de justicia – que incluye el derecho a la firmeza y ejecución de las decisiones judiciales – y un clima de enorme inestabilidad jurídica´”. || Sobre este punto, ver también las sentencias T-315 de 2005, T-541 de 2006, T-1009 de 2006, T-594 de 2008, T-410 de 2013 y T-206 de 2014, entre otras. [25] Sobre este lapso de seis meses, ha habido una continua comunicación concordante entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, quienes, como tribunales de cierre en sus jurisdicciones lo han definido como razonable.
Por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional T-246 de 2015, se alude a este criterio a partir de la sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación, del 5 de agosto de 2014, en la que, explícitamente, “(…) la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”.
(Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01). Léase también en las sentencias T-269 de 2018 y T-079 de 2018. || Lo anterior, en todo caso, debe tomarse de manera flexible a partir de las condiciones del caso concreto, pues, como lo deja claramente dicho la Corte Constitucional en la ya mencionada sentencia T- 246 de 2015, confirmando las sentencias T-328 de 2010, T-860 de 2011, T-217 de 2013 y T-505 del mismo año, “el requisito de la inmediatez deberá ser abordado desde la discrecionalidad y autonomía judicial, con el fin de que cada juez evalúe si la solicitud fue presentada dentro de un plazo razonable y proporcional, toda vez que, “(…) en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso”. [26] Para efectos de este tipo de examen, pueden verse, por ejemplo, las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: T-1229 de 2000;
T-684 de 2003; T-016 de 2006; T-1044 de 2007; T-1110 de 2005; T-158 de 2006; T-166 de 2010; T-367 de 2010; T-246 de 2015, y T-038 de 2017. [27] Folio 389 del archivo electrónico identificado con certificado 729AAF49E261C00A 4D724ED778D17FA7 2E70EE0BB0EA762D FE9577C409F7329D. [28] Folio 390 del archivo electrónico identificado con certificado 729AAF49E261C00A 4D724ED778D17FA7 2E70EE0BB0EA762D FE9577C409F7329D. [29] Archivo electrónico que contiene la radicación de la acción por ventanilla digital, identificado con certificado: A1070D06867A2865 15E78D02B32E523B 725F16109AD297BC E5C9B69CD1C05EDE. [30]“Artículo 6.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
(…)”. [31] Corte constitucional T-471 de 2017. [32] Sentencia T646 de 2013. Y en el mismo sentido la T-592 de 2016 y T-397 de 2017. [33] Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. [34] Corte Constitucional sentencia T-1062 de 2010. [35] Apartado 1.2.4. [36] Esta es una trascripción literal.
Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. [37] “Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.” [38] Folio 5 del archivo electrónico identificado con certificado: E955999A5F44DA2B E2F5E2B27BBE652E 6EA79EAA46E85F54 61C71A85380F2F3B.
Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original.