CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022)1 Demandante: María Mery Ramírez León Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Tema: Reconocimiento de pensión de sobrevivientes Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 12 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas (sala primera de decisión), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control2. La señora María Mery Ramírez León, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del oficio S-2020-030106/ARPRE- GROIN-1.10 de 2 de julio de 2020, por medio del cual la Policía Nacional negó a la accionante pensión de sobrevivientes, en condición de madre del señor Rodrigo de Jesús Ramírez (q. e. p. d.). Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pide, en síntesis, el reconocimiento de la aludida prestación, debidamente ajustada e indexada, se paguen intereses comerciales y moratorios y se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que su hijo, señor Rodrigo de Jesús Ramírez (q. e. p. d.), estuvo vinculado a la Policía Nacional desde el 12 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica Samai. 2 Índice 2 del Samai. Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 2 de febrero de 1990 y falleció en servicio activo, en el grado de agente, el 15 de mayo de 1994.
Agrega que el 16 de diciembre de 2019 reclamó de la accionada pensión de sobrevivientes, en condición de beneficiaria de su finado hijo, negada a través del oficio acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto demandado los artículos 2, 4, 13, 23, 25, 46, 48, 53 y 90 de la Constitución Política; 3, 45, 62, 57, 84, 85, 132, 134, 136 a 139, 141, 168, 176, a 178 y 206 del «Código Contencioso Administrativo»; 46, 47, 48 279 y 288 de la Ley 100 de 1993, 1° de la Ley 238 de 1995, 44 de la Ley 446 de 1998, 3 de la Ley 923 de 2004; 6 y 25 del Decreto 758 de 1990, 113, 121 y 132 del Decreto 1213 de 1990 y 11 del Decreto 4433 de 2004.
Aduce que con el acto acusado se «[…] desconoció las disposiciones legales de la igualdad, seguridad social, derechos adquiridos de las personas de la tercera edad y el principio de favorabilidad; ya que [la actora] cuenta con más de 76 años de edad y tiene protección reforzada por parte del Estado […]». Que pese a que su condición de madre del agente de policía Rodrigo de Jesús Ramírez (q. e. p. d.) está plenamente demostrada, solo se le reconoció tras el deceso de su hijo una indemnización y las cesantías, pero se desconoció que el causante cumplió los requisitos de «[…] haber cotizado 221 semanas, muchísimo más de las que exige el numeral 2 del artículo 46 de la Ley 100 de 1993» (sic) 1.5 Contestación de la demanda3.
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, mediante apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no tienen esa connotación. Propuso las excepciones que denominó «PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD», «COBRO DE LO NO DEBIDO», «INEXISTENCIA DE VICIOS DE NULIDAD» y «PRESCRIPCIÓN DE MESADAS».
Menciona que si bien el causante al momento de su deceso en «SIMPLE ACTIVIDAD» se encontraba vinculado a la Policía Nacional en el grado de agente con 4 años, 3 meses y 24 días de servicio, no se colmaron los requisitos exigidos en el Decreto 1213 de 1990 para que la demandante obtuviera la 3 Ibidem. Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 3 prestación que reclama, pues para ello se requiere «[…] que hubiere cumplido quince (15) años o más de servicio» (sic). 1.6 La providencia apelada4.
El Tribunal Administrativo de Caldas (sala primera de decisión), con sentencia de 12 de agosto de 2021, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] el hecho de la muerte ocurrió el 25 de febrero de 1986, es decir, cuando se es claro que de conformidad con el Decreto Ley 1213 de 1990, la demandante no tenía derecho a reclamar una pensión de sobrevivientes, pues para ello se necesita un requisito especial de 15 años de servicio a la Institución que no alcanzó a completar el Agente fallecido Rodrigo de Jesús Ramírez, puesto que sólo tenía 5 años de servicio al momento de deceso. […] No obstante, conforme a la posición del Consejo de Estado es procedente aplicar la norma general de pensiones sobre la especial que rige para los miembros de la Policía Nacional, en aras de preservar el principio de favorabilidad, para lo cual resulta necesario inaplicar el artículo 121 del Decreto Ley 1213 de 1990, por ser contrario al art. 13 de la Constitución Política [y, en] este orden de ideas, conforme al artículo 46 de la Ley 100 de 1993, y a lo probado en el expediente, se tiene que, a la fecha del deceso, el Agente había cotizado más de 26 semanas durante el último año de servicios, tiempo que exige el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual, en principio, es procedente el reconocimiento a favor de la actora la pensión de sobrevivientes» (sic).
Pese a lo anterior, arguye que «[…] si bien […] al momento de fallecimiento del Agente este le ayudaba [a la accionante] con el sostenimiento del hogar, de ello no se puede inferir los requisitos exigidos por las Altas Cortes para entender dependencia económica, esto es, demostrar que para su congrua subsistencia requerían de esa ayuda, es decir que necesitaban de ese aporte económico para garantizar el cubrimiento de sus necesidades básicas, que le garantizaban una subsistencia de vida digna.
No está demostrado dentro del proceso cuáles eran las necesidades básicas de la demandante; o la manera cómo éstas se vieron afectadas a raíz de la pérdida de su hijo; o si de esa ayuda que recibían dependían en un ciento por ciento para cubrir sus gastos mensuales, puesto que la señora Ramírez León de acuerdo a lo manifestado por los testigos trabajaba en casas de familia para obtener los recursos para su sostenimiento y el de sus hijos antes de que el señor Rodrigo de Jesús Ramírez ingresara a la Policía Nacional, oficio que retomó cuando este falleció» (sic); además, «[…] no se aportaron las probanzas necesarias para establecer con convicción, que la actora no era autosuficiente 4 Idem.
Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 4 económicamente, pues solo se pudo demostrar, que […] recibía ayuda de parte de su hijo, m[a]s no la necesidad que tenían de ésta para mantener unas condiciones dignas de vida, por otra parte, de las declaraciones también se desprende que la madre trabajaba para sostenerse a ella y a sus hijos menores de edad, para la época de fallecimiento de Rodrigo de Jesús Ramírez, y que actualmente no solo trabaja sino que uno de sus hijos, que ahora es mayor de edad, le ayuda económicamente; esto es, que quedó demostrado que percibe ingresos, lo cual si bien no descarta conforme lo señala la Corte Constitucional la dependencia económica, sí requería un mayor esfuerzo probatorio a efectos de llevar el convencimiento del Juez sobre la naturaleza de la ayuda dada por el hijo, esto es, si era necesaria para la congrua subsistencia de la madre» (sic) 1.7 El recurso de apelación5.
Inconforme con la decisión precedente, la demandante interpuso recurso de apelación, al estimar que «[e]l fallador de primera instancia adujo que [ella] no dependió económicamente del extinto policial indicando que […] recibía ayuda económica de otro de sus hijos que actualmente es mayor de edad, por el hecho de que los testigos […] mencionaron en su interrogatorio que […] su hijo JUAN CARLOS le colaboraba o ayudaba poco, debido a que tiene sus propias obligaciones» (sic), frente a lo cual afirma que «[…] por el hecho de lavar ropa ajena ocasionalmente y que su hijo JUAN CARLOS “le colabora” ocasionalmente, no ostenta la calidad de dependencia económica con respecto de su extinto hijo, dejando sin análisis alguno que, para la fecha de fallecimiento del causante, […] dependía exclusivamente de este como lo relataron los testigos, situación que cambio luego de su muerte pues […] quedó a la deriva y lejos de tener una solvencia económica estable» (sic); asimismo, «[…] la labor de LAVAR ROPAS AJENAS, no genera una exuberante retribución monetaria, mucho menos si es de forma esporádica, como tampoco el hecho que su hijo JUAN CARLOS “le colabora ocasionalmente” significa que […] goce de una excelente calidad de vida y solvencia económica.
No cabe duda que el extinto policial por ser el hijo mayor, al crecer se dedicó única y exclusivamente al sostenimiento económico de [su mamá] pues los testigos aseguraron que el extinto no tenía pareja, esposa o hijos que dependieran económicamente de este» (sic). Sostiene que «[e]n la actualidad […] ostenta la edad de SETENTA Y SIENTE (77) años, […] hecho que demuestra ostensiblemente [….] no tiene la capacidad para trabajar, mucho menos para sostenerse por sí misma, pues no 5 Ib.
Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 5 cabe duda que es una persona de la tercera edad y mensualmente requiere de seguridad social como es el acceso a SALUD DE LA POLICÍA NACIONAL y la respectiva pensión de sobrevivientes que le corresponde por el fallecimiento de su hijo del cual dependía económicamente, mucho más cuando se encontraba activo en la POLICÍA NACIONAL, pues con el salario que este devengaba allí mantenía y costeaba todos los gastos […]» (sic) de su progenitora.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido con proveído de 14 de septiembre de 20216 y admitido por esta Corporación a través de auto de 20 de mayo de 20227, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA8, pero durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem los sujetos procesales guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si a la demandante, en condición de madre del señor Rodrigo de Jesús Ramírez (q. e. p. d.), le asiste razón jurídica o no para reclamar de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de conformidad con la Ley 100 de 1993; o si, por el contrario, como lo señaló el a quo, no acreditó la dependencia económica respecto del causante. 3.3 Marco normativo.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Sea lo primero precisar que, dentro de un sistema integral de protección del derecho a la seguridad social en pensión, la inclusión del riesgo por muerte se configura en uno de sus pilares fundamentales, cuyo objeto no es otro que el 6 Ib. 7 Índice 6 del Samai. 8 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021.
Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 6 de amparar a los beneficiarios de un afiliado o pensionado, de tal forma que la ocurrencia de su muerte no implique, además, la pérdida de los recursos con los que su grupo familiar se sostenía en condiciones dignas.
La Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», reguló lo concerniente a la pensión de sobrevivientes: Artículo 46. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2.
Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; […] Por otra parte, el texto original del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, también vigente para la fecha de la muerte del finado (esto es, antes de su modificación por el 13 de la Ley 797 de 2003), preceptuó como beneficiario de la pensión de sobrevivientes, a falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, a los padres del causante y las condiciones que se deben acreditar para tener derecho al beneficio prestacional, así: Artículo 47.
Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: […] c. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste. […] De lo anterior se colige que con el régimen general de pensiones, los beneficiarios del afiliado al sistema que fallezca tendrán derecho a la mencionada pensión de sobrevivientes siempre que aquel hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte (si esta se produjo con anterioridad a la modificación introducida por la referida Ley 797 de 2003, que amplió a cincuenta (50) el número de semanas cotizadas, pero durante los tres años precedentes al deceso).
Por su parte, el artículo 279 de la aludida Ley 100 de 1993 estableció excepciones en cuanto al personal que sería cobijado por esta, en los Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 7 siguientes términos: El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas. […] (destaca la Sala).
De igual modo, en lo referente a la aplicación de las disposiciones contenidas en la mencionada normativa (Ley 100 de 1993), prescribió: Artículo 288. Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley.
En este orden de ideas, la regulación contenida en la Ley 100 de 1993 no resulta aplicable a los miembros de la Policía Nacional, entre otros servidores, por cuanto expresamente su artículo 279 los excluyó del sistema general de seguridad social. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el artículo 288 ibidem, tales servidores públicos se podrían acoger a los mandatos allí contenidos, en atención al principio de favorabilidad.
En ese sentido, comoquiera que, como se dejó anotado, los miembros de la Policía Nacional gozan de un régimen especial en pensiones9, por lo que si la norma especial que lo rige10 contempla mayores requisitos, para acceder a dicha prestación, que los determinados en el régimen general de seguridad social, en principio, los beneficiarios de los miembros de la Policía Nacional estarían amparados por los preceptos favorables de la Ley 100 de 1993. 3.4 Hechos probados.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Registros civil de nacimiento y de defunción, que dan cuenta de que el señor Rodrigo de Jesús Ramírez nació el 28 de abril de 1965, su madre era la 9 Al respecto véase el artículo 279 de la Ley 100 de 1993. 10 Entre otras, los Decretos 2062 de 1984, 1212 de 1990 y 4433 de 2004.
Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 8 señora María Mery Ramírez León y falleció el 15 de mayo de 1994, por herida de proyectil de arma de fuego11 b) Copia de la cédula de ciudadanía de la demandante, según la cual nació el 4 de mayo de 194412. c) Resolución 226 de 11 de enero de 1995 del director general de la Policía Nacional, por la cual se reconoce a la accionante indemnización por muerte y cesantías en su condición de madre del agente Rodrigo de Jesús Ramírez (q. e. p. d.), quien completó 4 años, 3 meses y 24 días de servicio a esa institución y falleció en actividad d) Declaraciones extraproceso rendidas el 12 de diciembre de 2019 ante la Notaría Única de Supía (Caldas), por los señores Mario Alberto Giraldo Hernández, María Irene Villa, Gustavo Adolfo Ramírez Ramírez, Mary Bell Vélez Cuadros y Luis Gonzaga Palomino Giraldo y por la accionante13, que dan fe de que antes de su falimiento el señor Rodrigo de Jesús Ramírez (q. e. p. d.) le proporcionaba ayuda patrimonial a su señora madre, quien dependía económicamente de él, pues «[…] le pagaba las facturas, le compraba el mercado [y] era responsable también por su hermana, entonces menor BEATRIZ ELENA RAMÍREZ LEÓN, incluso antes que laborara en la policía […]» (sic). e) Dentro de este proceso judicial se recaudaron los testimonios de los señores Mary Bell Vélez Cuadros, María Irene Villa, Gustavo Adolfo Ramírez Ramírez y Luis Gonzaga Palomino Giraldo14, quienes, además de ratificar lo dicho en sus declaraciones extraproceso, añadieron que luego de que falleció el señor Rodrigo de Jesús Ramírez (q. e. p. d.), la demandante para asegurar su sustento y el de sus menores hijos «hacía aseo en casas de familia» y «lavaba ropa ajena», ahora «Juan Carlos el otro hijo […] le colabora un poquito […] porque tiene otras obligaciones, no vive con la mamá, él tiene mujer» (sic) y que ella «[…] apenas hasta ahora reclama por falta de conocimiento» (sic). f) Solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes a la actora, dirigida a la entidad accionada de 16 de diciembre de 2019 15. 11 Índice 2 del Samai. 12 Ibidem. 13 Ib. 14 Ib. 15 Idem.
Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 9 g) Oficio S-2020-030106/ARPRE-GROIN-1.10 de 2 de julio de 2020, por medio del cual la Policía Nacional negó a la accionante pensión de sobrevivientes, en condición de madre del señor Rodrigo de Jesús Ramírez (q. e. p. d.)16, porque el fallecido agente laboró 4 años, 3 meses y 24 días, por lo que no colma el requisito de 15 o más años de servicios a la institución, previsto en el Decreto 1213 de 1990, para que ella acceda a la prestación deprecada.
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que la demandante (i) tiene a la fecha 78 años de edad (nació el 4 de mayo de 1944); (ii) fue madre del señor Rodrigo de Jesús Ramírez (q. e. p. d.), quien prestó sus servicios a la Policía Nacional por 4 años, 3 meses y 24 días, falleció en actividad, en el grado de agente, el 15 de mayo de 1994 y hasta el momento de su deceso le proporcionaba ayuda económica a su progenitora, quien dependía económicamente de él;
(iii) mediante Resolución 226 de 11 de enero de 1995, la Policía Nacional le reconoció indemnización por muerte y cesantías como beneficiaria del finado agente; y (iv) con posterioridad al deceso de su hijo, para asegurar su sustento y el de sus otros hijos «hacía aseo en casas de familia» y «lavaba ropa ajena» y, luego, otro de sus hijos empezó a «colaborarle».
También se halla acreditado que (v) el 16 de diciembre de 2019 la actora reclamó pensión de sobrevivientes, en condición de madre del finado agente, lo que le fue negado a través del acto acusado, porque no se colmó el requisito de 15 o más años de servicios a la institución, previsto en el Decreto 1213 de 1990. Tal como quedó anotado en el marco normativo de esta providencia, se tiene que el derecho pensional por muerte se causa a partir de la fecha del fallecimiento, por tanto, la norma que rige la prestación por muerte en actividad (pensión de sobrevivientes) es la que se encontraba en vigor para tal fecha, que para el caso por tratarse el causante de un agente de policía cuyo deceso ocurrió el 15 de mayo de 1994 sería el Decreto 1213 de 1990, comoquiera que los integrantes de la Policía Nacional gozan de un régimen especial en pensiones.
No obstante, como la norma especial que rige el asunto sub examine contempla mayores requisitos para acceder a la pensión deprecada que los determinados en el régimen general de seguridad social, por favorabilidad, la demandante está amparada por los preceptos de la Ley 100 de 1993, tal como lo concluyó el a quo y no se discutió por ninguno de los 16 Ib.
Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 10 sujetos procesales. Así las cosas, el presente asunto se estudiará con el régimen aplicable en virtud de la regla de favorabilidad, contenida en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, respecto del cual se advierte que el causante prestó sus servicios a la Policía Nacional por 4 años, 3 meses y 24 días, antes de su fallecimiento en actividad, es decir, por más de 26 semanas, tiempo mínimo exigido por la referida normativa para que sus beneficiarios reclamen la pensión de sobrevivientes, por lo que deberá atenderse en su integridad el régimen general de pensiones, esto es, en lo relativo al monto de la prestación, al ingreso base de liquidación, al orden de beneficiarios y a la prescripción de mesadas17.
De igual modo, no existe duda de que la actora es la beneficiaria del señor Rodrigo de Jesús Ramírez (q. e. p. d.), lo que se demostró con el registro civil de nacimiento del último, además de que no se acreditó que el finado tuviera cónyuge o hijos, y por ese motivo, mediante Resolución 226 de 11 de enero de 17 Tal como quedó dispuesto en las siguientes reglas de unificación contenidas en la sentencia CE-SUJ2-010- 18 de 12 de abril de 2018 del Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, expediente: 1001-23-33-000-2014-00012-01(1321-15): «1.
En materia pensional, por tratarse de un derecho fundamental, irrenunciable y de aplicación inmediata, el juez contencioso administrativo no está limitado para conocer del fondo del asunto a la luz del régimen pensional que invoque la parte que reclama el reconocimiento de la prestación, sino que tiene la obligación de aplicar el derecho y de resolver los conflictos sometidos a su conocimiento conforme la normativa pensional que corresponda, de conformidad con el artículo 103 de la Ley 1437 de 201117. 2.
Con fundamento en la regla de favorabilidad contenida en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, los beneficiarios de las personas vinculadas a las Fuerzas Militares, en cumplimiento de la obligación constitucional de prestar el servicio militar, que fallezcan simplemente en actividad y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista en el régimen general contenido en la Ley 100 de 1993, artículos 46, 47 y 48, el cual deberá aplicarse en su integridad para efectos del reconocimiento de la prestación, esto es, lo relativo al monto de la pensión, el ingreso base de liquidación y el orden de beneficiarios. 3.
Como consecuencia de lo anterior y en atención al principio de inescindibilidad normativa, de la suma adeudada por concepto de pensión de sobrevivientes en virtud de la aplicación de la Ley 100 de 1993, deberá descontarse, debidamente indexado, lo pagado como compensación por muerte simplemente en actividad, en atención a la incompatibilidad de los dos regímenes y a que la contingencia que cobija tal prestación es cubierta con el reconocimiento pensional. 4.
Para efectos del descuento al que hace alusión el numeral anterior, la entidad solo podrá descontar el valor efectivamente recibido por concepto de compensación por muerte debidamente indexado. En aquellos casos donde el valor actualizado de la compensación por muerte a descontar supere el monto del retroactivo pensional que debe pagar la entidad, será necesario realizar un acuerdo de pago con el fin de que el beneficiario de la pensión cubra la diferencia sin que se afecte su mínimo vital. 5.
Al hacer extensivo el régimen general para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de los conscriptos fallecidos simplemente en actividad en vigencia de la Ley 100 de 1993, el término prescriptivo que debe atenderse en relación con las mesadas pensionales, es el trienal, previsto en el régimen general. 6.
En ningún caso habrá prescripción a favor de los beneficiarios que tengan derecho a la pensión en los términos de la presente providencia, de los valores pagados por concepto de compensación por muerte. Esto por cuanto el derecho a compensar o deducir lo pagado surge solo a partir de la sentencia que reconoce el derecho pensional» Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 11 1995, la Policía Nacional le reconoció, en su condición de progenitora, la indemnización por muerte y las cesantías causadas por el extinto agente.
En ese contexto, la Sala se centrará en el motivo por el cual se negaron las pretensiones de la demanda, esto es, la falta de prueba de la presunta dependencia económica de la actora en relación con el causante. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia C-111 de 22 de febrero de 200618, estudió la constitucionalidad del aparte «si dependían económicamente de forma total y absoluta de éste» de la letra d) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, que fue una modificación efectuada por el 13 de la Ley 797 de 200319, y declaró exequible dicha letra, salvo la expresión «de forma total y absoluta», frente a lo cual consideró: […] se ha sostenido que para poder acreditar la dependencia económica, no es necesario demostrar la carencia total y absoluta de recursos -propio de una persona que se encuentra en estado de desprotección, abandono, miseria o indigencia- sino que, por el contrario, basta la comprobación de la imposibilidad de mantener el mínimo existencial que les permita a los beneficiarios obtener los ingresos indispensables para subsistir de manera digna.
Así lo señaló, por ejemplo, el Consejo de Estado, al declarar la nulidad del artículo 16 del Decreto 1889 de 1994, mediante el cual se pretendía reglamentar la definición del concepto de dependencia económica20, al reiterar la jurisprudencia que sobre protección a los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana y al mínimo vital ha fijado esta Corporación. Al respecto, el citado Tribunal sostuvo: “El art. 47 de la Ley 100 de 1993 ( ) no exige que el beneficiario no tenga ingreso o si los llegare a tener que éstos sean inferior a la mitad de un salario mínimo legal mensual vigente como lo hace el acto acusado, motivo por el cual se suspendieron provisionalmente sus efectos.
Este razonamiento sería suficiente para que la Sala procediera a declarar la nulidad del acto acusado por desbordar la potestad reglamentaria. // Adicionalmente se precisa que el recto entendimiento de la dependencia económica prevista en los literales b, c y d del art. 47 de la Ley 100 de 1993 no puede asumirse desde la óptica de la carencia de recursos económicos. // La dependencia económica, para efectos de la pensión de sobrevivientes, debe ser 18 M. P. Rodrigo Escobar Gil. 19 «Artículo 47.
Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: […] d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante «si dependían económicamente de forma total y absoluta de éste» […]» (resaltado por la Sala). 20 Disponía la norma en cita: “Para efecto de la pensión de sobrevivientes se entiende que una persona es dependiente económicamente cuando no tenga ingresos, o estos sean inferiores ala mitad de un salario mínimo legal mensual vigente, y venía derivando del causante su subsistencia”.
Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 12 examinada armónicamente con los postulados constitucionales y legales que orientan la seguridad social tales como la protección especial a aquéllas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, protección integral de la familia, de las personas de la tercera edad, calidad de vida acorde con la dignidad humana, eficiencia y solidaridad entre otros. // Desde esa perspectiva, aparece absurdo que el Decreto reglamentario circunscriba el concepto de dependencia económica, a la carencia de ingresos (indigencia) o que estos sean inferiores a la mitad del salario mínimo legal mensual, cantidad ésta ultima que de todas maneras coloca a la persona en situación de pobreza absoluta.// Las anteriores breves razones llevan a la Sala a concluir que el Decreto acusado, al fijar los alcances del concepto de ‘dependencia económica’ para acceder a la pensión de sobrevivientes, so pretexto de reglamentar el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, no solo establece unas condiciones no previstas en la norma que reglamenta, sino que limita dicho concepto a situaciones extremas desbordando la potestad reglamentaria e incurriendo en contracción con los principios que orientan el régimen de seguridad social integral en pensiones”21.
(Subrayado por fuera del texto original). Por lo anterior, la dependencia económica ha sido entendida como la falta de condiciones materiales que les permitan a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, suministrarse para sí mismos su propia subsistencia, entendida ésta, en términos reales y no con asignaciones o recursos meramente formales.
De lo expuesto se concluye que la dependencia económica supone un criterio de necesidad, esto es, de sometimiento o sujeción al auxilio recibido de parte del causante, de manera que el mismo se convierta en imprescindible para asegurar la subsistencia de quien, como los padres, al no poder sufragar los gastos propios de la vida pueden requerir dicha ayuda en calidad de beneficiarios.
Por ello la dependencia económica 21 Consejo de Estado. Sección segunda. Sentencia del 11 de abril de 2002. Expediente No. 2361. Radicación No. 11001-03-25-000-1998-0157-00. En idéntico sentido, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, precisó: “De acuerdo con esta exégesis del ad quem, la configuración de la dependencia económica a la que alude la disposición legal en cita, se desvirtúa por la circunstancia de venir recibiendo el demandante ayuda o apoyo así sea parcial del hijo fallecido.
Dicho de otro modo, para el Tribunal la exigencia legal supone que la dependencia económica sea total y absoluta, sin ninguna posibilidad de que los padres se procuren algunos ingresos adicionales. ( ) [Para] la Sala es claro que el literal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en modo alguno consagra que la dependencia económica de los padres frente a los hijos, que da lugar a la pensión de sobrevivientes, tenga que ser absoluta y total.
Razonamiento que por demás, tampoco ha avalado la Corte, pues lo que se ha dicho es que en ausencia de enunciado legal que defina el concepto de dependencia económica luego de la suspensión y posterior nulidad del artículo 16 del Decreto 1889 de 1994 que sí la definía, este enunciado debe asumirse en su sentido natural y obvio, es decir, con la connotación de estar subordinado a una persona o cosa, o necesitar una persona del auxilio o protección de otra. //Esa acepción de dependencia económica según ha sido concebida por la Corte bajo el presupuesto de la subordinación de los padres en relación con la ayuda pecuniaria del hijo para subsistir, no descarta que aquellos puedan recibir un ingreso adicional fruto de su propio trabajo o actividad siempre y cuando éste no los convierta en autosuficientes económicamente, desapareciendo así la subordinación que predica la norma legal”.
(Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Radicación No. 22.132. Sentencia del 11 de mayo de 2004. Magistrado Ponente: Carlos Isaac Nader). (Subrayado por fuera del texto original) Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 13 no siempre es total y absoluta como lo prevé el legislador en la disposición acusada.
Por el contrario, la misma responde a un juicio de autosuficiencia, que en aras de proteger los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y a la dignidad humana, admite varios matices, dependiendo de la situación personal en que se encuentre cada beneficiario. Así las cosas, es claro que el criterio de dependencia económica tal como ha sido concebido por esta Corporación, si bien tiene como presupuesto la subordinación de [los] padres en relación con la ayuda pecuniaria del hijo para subsistir, no excluye que aquellos puedan percibir un ingreso adicional siempre y cuando éste no los convierta en autosuficientes económicamente, vale decir, haga desaparecer la relación de subordinación que fundamenta la citada prestación [subrayas propias, negrillas de la Sala].
Conforme al análisis efectuado por la Corte Constitucional, estima la Sala que el a quo desbordó las exigencias para que la accionante demostrara la dependencia económica respecto de su fallecido hijo, pues si bien las únicas pruebas que dan cuenta de ello son las declaraciones extraproceso, ratificadas mediante testimonios en la audiencia de pruebas, estas son coherentes y coinciden en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar en que vivía la actora antes de la muerte del agente Rodrigo de Jesús Ramírez (q. e. p. d.), quien era el hijo mayor de 4 hermanos y pagaba los servicios y el mercado que aseguraban la subsistencia, no solo de su madre, sino del núcleo familiar.
Adicionalmente, no es de recibo el argumento del a quo según el cual, como la demandante con posterioridad a la muerte del finado, para asegurar su sustento y el de sus otros hijos, «hacía aseo en casas de familia» y «lavaba ropa ajena», «era autosuficiente económicamente», toda vez que, amén de ser trabajos informales frente a los cuales no se acredita un ingreso fijo, evidentemente ella tenía que buscar la forma de brindar un mínimo vital para ese núcleo familiar que quedó desprotegido, sin que ello implique «autosuficiencia económica».
Ahora bien, en lo referente a que otro de sus hijos empezó a brindarle ayuda económica, aspecto en el que también coinciden los testigos en afirmar que «le colabora un poquito […] porque tiene otras obligaciones, no vive con la mamá, él tiene mujer» (sic), en los términos de la Corte Constitucional este no es un factor excluyente, siempre y cuando ese ingreso adicional no la convierta en autosuficiente económicamente y haga desaparecer la relación de dependencia que fundamenta la prestación deprecada, lo que no encuentra probado la Sala, si se tiene en cuenta que se trata de una persona de la tercera Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 14 edad (78 años de edad), que se dedicaba a hacer «aseo en casas de familia» y «lavaba ropa ajena».
Por otra parte, la Sala observa que aunque el derecho se consolidó el 15 de mayo de 1994 (con el fallecimiento del causante) y la accionante reclamó la pensión de sobrevivientes el 16 de diciembre de 2019, ello ocurrió, como lo relatan los testigos, «por desconocimiento» de sus derechos. Igualmente, el paso del tiempo no extingue el derecho pensional que es imprescriptible, «lo cual implica que [puede] reclamarse en cualquier tiempo, siempre que se llenen los requisitos legales establecidos»22.
Como corolario de lo expuesto, se advierte que el requisito de dependencia económica se encuentra plenamente acreditado con las declaraciones extraproceso y los testimonios practicados que, además, no fueron controvertidos y tachados por la parte demandada, en los cuales se afirmó de manera clara y coincidente que el difunto Rodrigo de Jesús Ramírez era el soporte económico de su madre y de su hogar.
En consecuencia, y en atención a que no obra prueba en el expediente de cuál era el ingreso base de cotización del agente, la entidad accionada deberá liquidar la pensión de sobrevivientes a la que tiene derecho la demandante conforme a las reglas del artículo 21 de la Ley 100 de 199323. En lo atinente al término de prescripción de las mesadas, dado que el régimen que rige el asunto debe aplicarse en su integridad, en virtud del principio de inescindibilidad de las leyes, el reconocimiento tendrá efectos, por prescripción trienal, con fundamento en los artículos 488 y 489 del Código Sustantivo del Trabajo24, a partir del 16 de diciembre de 2016, dado que la correspondiente reclamación administrativa fue presentada el 16 de diciembre de 2019.
En relación con el descuento de los valores pagados por la entidad demandada 22 Al respecto ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional C-230 de 20 de mayo de 1998, M. P. Hernando Herrera Vergara; y T-527 de 18 de julio de 2014, M. P. María Victoria Calle Correa. 23 «Artículo 21. Ingreso base de liquidación. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo» (se subraya). 24 Tal como quedó definido en la sentencia CE-SUJ2-009-18 de 1° de marzo de 2018 del Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, expediente: 68001-23-33-000-2015-00965-01(3760- 16), en razón a la aplicación íntegra del régimen general.
Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 15 con ocasión de la Resolución 226 de 11 de enero de 1995, que reconoció (además de las cesantías causadas) una indemnización por muerte del extinto agente en los términos del Decreto 1213 de 1990, la Sala precisa que ante la incompatibilidad de las prestaciones, es procedente el descuento de lo efectivamente pagado a la actora por concepto de esa indemnización por la muerte de su hijo, en armonía con los fallos de unificación CE-SUJ2-009-18 de 1° de marzo de 201825 y CE-SUJ2-010-18 de 12 de abril de 2018 de la sección segunda de esta Corporación, antes citados.
Así las cosas, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; y, en su lugar: (i) se declarará la nulidad del oficio S-2020-030106/ARPRE-GROIN-1.10 de 2 de julio de 2020, por medio del cual la Policía Nacional negó a la accionante pensión de sobrevivientes en condición de madre del señor Rodrigo de Jesús Ramírez (q. e. p. d.); y (ii) a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional pagar a la actora dicha prestación en los términos de la Ley 100 de 1993, a partir del 15 de mayo de 1994, pero con efectos fiscales desde el 16 de diciembre de 2016, por prescripción trienal; y descontar de los valores reconocidos por concepto de pensión de sobrevivientes las sumas canceladas a la accionante por indemnización por muerte en virtud de la Resolución 226 de 11 de enero de 1995.
Las sumas que deberá cancelar la accionada en virtud de las mesadas causadas y aquellas que descontará por lo pagado por indemnización por muerte en cumplimiento de la Resolución 226 de 11 de enero de 1995, se actualizarán de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará al multiplicar el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial 25 Ibidem. Como regla de unificación se estableció que «[…] de la suma adeudada por concepto de pensión de sobrevivientes en virtud de la aplicación de la Ley 100 de 1993, deberá descontarse, debidamente indexado, lo pagado como compensación por muerte simplemente en actividad, toda vez que la contingencia que cubre tal prestación es cubierta con el reconocimiento pensional».
Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 16 Por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, conforme el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
Por otro lado, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, mas no con el único fundamento de que la norma en mención preceptúa de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201626, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, 26 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 17 excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia de 12 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas (sala primera de decisión), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora María Mery Ramírez León contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, de acuerdo con la parte motiva; en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad del oficio S-2020-030106/ARPRE-GROIN-1.10 de 2 de julio de 2020, por medio del cual la Policía Nacional negó a la accionante pensión de sobrevivientes, en condición de madre del señor Rodrigo de Jesús Ramírez (q. e. p. d.), conforme a la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional pagar a la señora María Mery Ramírez León una Expediente 17001-23-33-000-2020-00188-01 (643-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de María Mery Ramírez León contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 18 pensión de sobrevivientes en los términos de la Ley 100 de 1993, a partir del 15 de mayo de 1994, pero con efectos fiscales desde el 16 de diciembre de 2016, por prescripción trienal.
De los valores reconocidos por concepto de pensión de sobrevivientes se deberán descontar las sumas canceladas a la accionante por indemnización por muerte en virtud de la Resolución 226 de 11 de enero de 1995. 1.3 La accionada hará la actualización sobre las sumas adeudadas a la demandante por mesadas causadas y aquellas que descontará por lo pagado por indemnización por muerte en cumplimiento de la Resolución 226 de 11 de enero de 1995, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La demandada dará cumplimiento al presente fallo en atención a lo previsto en el artículo 192 del CPACA. 2.
Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS