CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Referencia: Acción de tutela Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA. TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

LAS ACTORAS PRETENDES CUESTIONAR UNA DECISIÓN JUDICIAL COMO SI ESTE MECANISMO SE TRATASE DE UN RECURSO O INSTANCIA ADICIONAL AL PROCESO ORDINARIO. DERECHO FUNDAMENTAL: AL DEBIDO PROCESO. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por las actoras contra la SALA QUINTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA1. 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud Las sociedades ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. y COLORLINK S.A.S, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitaron la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual, a su juicio, les fue vulnerado por el TRIBUNAL al haber proferido en segunda instancia la sentencia de 31 de octubre de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 050013333016-2017-00246-01.

I.2.- Hechos Manifestaron que la sociedad ZONA FRANCA DE RIONEGRO S.A es usuaria operadora de la zona franca de Rionegro; mientras que la sociedad COLORLINK S.A.S. fue constituida para desarrollar en dicha zona la actividad de producir, manufacturar, sintetizar, controlar, elaborar, investigar, desarrollar y empacar productos 3 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co farmacéuticos, químicos, bioquímicos, cosméticos y perfumería. Indicaron que el 6 de noviembre de 2015, la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN2 expidió el Requerimiento Especial núm. 190238419192211, con el cual propuso que se sancionara a la sociedad ZONA FRANCA DE RIONEGRO S.A, por haber permitido a la sociedad COLORLINK S.A.S realizar actividades diferentes a la calificada.

Adujeron que en la misma fecha la DIAN expidió el Requerimiento Especial núm. 190238419044002, con el cual propuso que se sancionara a la sociedad COLORLINK S.A.S, porque realizó actividades diferentes a la calificada. Apuntaron que, surtido el trámite administrativo respectivo, mediante resoluciones núms. 1902012410665023642 y 1902012410665023641, la DIAN las sancionó por las conductas que les fueron atribuidas y les impuso multas por valor de $30.800.000 y $12.320.000, respectivamente. 2 En adelante DIAN. 4 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comentaron que, agotados los recursos en sede administrativa promovieron un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN, con la finalidad de discutir la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales fueron sancionadas.

Informaron que la demanda estuvo fundamentada, entre otros aspectos, en el desconocimiento del artículo 197 de la Ley 1607 de 26 de diciembre de 20123 y de la Circular 175 de 2001 expedida por la DIAN, por cuanto esta entidad omitió analizar los principios de lesividad, proporcionalidad y gradualidad para la imposición de la sanción. Agregaron que, en el proceso ordinario, también cuestionaron la existencia del daño que fundamentó la imposición de la sanción, por cuanto su existencia derivó de una diferencia interpretativa, conforme con los artículos 3 de la Ley 1004 de 30 de diciembre de 20054 y 647 del Estatuto Tributario.

Precisaron que el proceso aludido fue identificado con el número único de radicación 0500133330162017-00246-00 y atribuido para 3 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”. 4 “Por la cual se modifican <sic> un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones”. 5 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su trámite en primera instancia al JUZGADO DIECISÉIS ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MEDELLÍN5 que, mediante sentencia de 3 de diciembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda. Explicaron que interpusieron el recurso de apelación respectivo ante el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 31 de octubre de 2022, confirmó la providencia recurrida, “[…] sin hacer ningún análisis de los deberes que esas normas le imponen a la Administración y especialmente si en el caso concreto existió o no el daño […]” y sostener que el monto de las sanciones “[…] está acorde con la sanción contemplada en la ley y que por eso no se violaron los principios de proporcionalidad […]”.

I.3.- Fundamentos de la solicitud Arguyeron que conforme con el artículo 197 de la Ley 1607 de 2012 y la Circular 175 de 2001, las sanciones previstas en el régimen tributario deben ser impuestas teniendo en cuenta los principios de lesividad, proporcionalidad y gradualidad. 5 En adelante el JUZGADO. 6 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comentaron que la autoridad judicial accionada “[…] no se pronunció de manera expresa sobre el punto exacto de la omisión en que incurrieron los funcionarios de la DIAN al no hacer en los actos administrativos ningún análisis ateniente a los test de lesividad, de proporcionalidad y de gradualidad […]”, dado que se limitó a “[…] exponer que la DIAN no violó los principios porque aplicó las sanciones consagradas por las normas […]”.

Argumentaron que la afirmación del TRIBUNAL sobre el aspecto aludido, “[…] significa una de dos cosas: (i) que el Tribunal definitivamente no quiso pronunciarse sobre ese deber o (ii) que en los argumentos expuestos se encuentra implícito el argumento de que en el caso de COLORLINK y ZONA FRANCA DE RIONEGRO los funcionarios estaban relevados de hacer esos test […]”.

Explicaron que cualquiera de las dos situaciones configura un defecto sustantivo, toda vez que si el TRIBUNAL omitió resolver sobre el reproche conllevaría una inaplicación del artículo 197 de la Ley 1607 de 2012 y la Circular 175 de 2001 que imponen el deber a la DIAN de efectuar el test para la imposición de la sanción. Agregaron que, igualmente, si lo dicho por el TRIBUNAL significó 7 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la DIAN no estaba en el deber de efectuar el análisis a dichos principios, el defecto aludido también se configuró porque las normas referidas imponían el deber de la entidad de efectuar su estudio. Adujeron que el TRIBUNAL incurrió en el defecto fáctico porque no valoró en debida forma tanto el memorial que presentaron como respuesta al requerimiento inicial que les hizo la DIAN, así como la demanda, alegatos de conclusión y apelación que presentaron en el proceso judicial, “[…] que prueban que (i) efectivamente concurren los presupuestos jurisprudenciales que configuran la diferencia de criterios a la que se refiere el artículo 647 del Estatuto Tributario y (ii) que la autorización que el usuario operador concedió a Colorlink para que ejerciera su actividad de usuario industrial de bienes transformando bienes de terceros se fundó en una interpretación sólida y razonable de la definición de usuario industrial de bienes […]”.

Precisaron que “[…] las pruebas que obran en el proceso muestran que efectivamente existe una colisión interpretativa sobre el alcance del artículo 3 de la Ley 1004 entre el Usuario Operador de la Zona Franca de Rionegro y la DIAN […]”. 8 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Anotaron que el TRIBUNAL “[…] habría tenido que aceptar que sí existió una diferencia de criterios en la interpretación del derecho aplicable y que esa interpretación era sustentada y razonable, lo que demostraría que la conducta de COLORLINK y de ZONA FRANCA DE RIONEGRO no fue antijurídica, no fue lesiva a los intereses del estado porque no existió DAÑO […]”.

I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, las actoras pretenden lo siguiente: “[…] Respetuosamente le solicito que TUTELE el derecho fundamental al debido proceso que fue violado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA y que en consecuencia, REVOQUE la sentencia proferida por esa Corporación y que en su lugar DECLARE LA NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS impugnados por mis representadas por violar las normas consagradas por el artículo 197 de la Ley 1607 y por la Circular 175 de 2001 expedida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales por cuanto los funcionarios omitieron sus deberes al no realizar los test de lesividad, proporcionalidad y gradualidad y porque en el caso sub judice no existió ningún daño a los intereses del Estado y de la sociedad porque se configuró una diferencia de criterios sobre la interpretación del derecho aplicable […]”.

I.5.- Defensa I.5.1.- La DIAN, vinculada en calidad de tercera con interés directo 9 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en las resultas del proceso, manifestó que la presente acción de tutela es improcedente por falta de relevancia constitucional, comoquiera que está orientada a que se surta una tercera instancia, sobre un asunto ya definido por el juez natural.

Agregó que, en todo caso, no se configuran los defectos alegados, dado que la sociedad COLORLINK S.A.S sí efectuó actividades en servicio de un tercero, para lo cual no estaba autorizada “[…] luego no es cierto que la autoridad judicial hubiese realizado una errada interpretación, pues es claro que no existía autorización para maquilar […]”.

Agregó que “[…] la autoridad judicial realizó un análisis amplio y completo de cada una de las pruebas aportadas durante el proceso, contrario a lo que señala la parte accionante, la cual presenta, en realidad, un claro inconformismo por el fallo que fue contrario a sus intereses […]”. I.5.2.- El TRIBUNAL y el JUZGADO, este último vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, pese a haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio. 10 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la 11 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez 12 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. 13 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 14 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, las sociedades actoras pretenden que se deje sin efecto la sentencia de 31 de octubre de 2022, proferida en segunda instancia por el TRIBUNAL, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 050013333016 2017 00246 01, por medio del cual se confirmó la providencia en la que fueron denegadas las pretensiones de la demanda. 15 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La controversia tiene origen en una sanción que les fue impuesta a las sociedades ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. y COLORLINK S.A.S, por parte de la DIAN, por incurrir en infracciones administrativas aduaneras, como usuaria operadora de zona franca y usuaria industrial de bienes, respectivamente.

Las actoras promovieron el medio de control aludido con la finalidad de discutir la legalidad de las sanciones que les fueron impuestas, entre otros aspectos, porque en su sentir la DIAN debía fijar la sanción a partir del análisis de los principios de lesividad, proporcionalidad y gradualidad, conforme con el artículo 197 de la Ley 1607 de 2012 y la Circular 175 de 2001, además de que no hubo ningún daño porque el problema devenía de una diferencia de interpretación, conforme con los artículos 3 de la Ley 1004 de 2005 y 647 del Estatuto Tributario.

Las actoras estiman que al proferir la sentencia de segunda instancia el TRIBUNAL incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, porque desconoció que conforme con el artículo 197 de la Ley 1607 de 2012 y la Circular 175 de 2001 la DIAN debía efectuar el análisis de los principios aludidos, además porque no valoró en debida forma los escritos en los que planteó los argumentos que ilustraban que no 16 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co existió daño alguno. Por lo anterior, la Sala debe determinar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, al haber proferido la sentencia de 31 de octubre de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 050013333016-2017-00246-01.

Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».

Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios 17 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional6, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».7 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación8, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta 6 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 18 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales. Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [9]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [10].

Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [11]. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [12]. [9] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [10] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [12] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 19 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.

La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [13].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina [13] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” 20 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co simplemente debido proceso [14].

En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [15]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).

Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) [14] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [15] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 21 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.

(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.

(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de 22 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que proponen las actoras, además de implicar la reapertura de un litigio que ya fue resuelto en sede ordinaria, recae sobre un asunto de carácter meramente legal. En efecto, la divergencia surge de un aspecto netamente legal porque se deriva del alcance que la actora pretende se dé a los artículos 647 del Estatuto Tributario, 3 de la Ley 1004 de 2005, 197 de la Ley 1607 de 2012 y a la Circular 175 de 2001, en relación con los parámetros para la imposición de sanciones aduaneras y la configuración del daño. Dichos aspectos, además de que carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución deriva de la 23 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretación que la actora pretende que se dé a las normas aludidas, fueron resueltos por el TRIBUNAL, así: “[…] De otro lado, señala que en el capítulo de normas violadas y concepto de violación de la demanda se incluyó un cargo que fue identificado con el numeral 4 y el título “Los actos administrativos violan las normas consagradas por la Circular 175 de 2001 y por el artículo 197 de la Ley 1607”, el cual no fue analizado por el A quo, y en el cual se señaló que los actos administrativos demandados violaron los principios de lesividad, proporcionalidad y gradualidad establecidos en el artículo 197 de la Ley 1607 de 2012, por cuanto la administración omitió su deber de verificar, determinar, y cuantificar el daño que ocasionó la conducta presuntamente infractora; así mismo omitió establecer la gravedad de la conducta y si la sanción a aplicar era o no proporcional a ella; y omitió además individualizar y graduar la sanción teniendo en cuenta la gravedad de la conducta, el cumplimiento de los deberes de diligencia y cuidado, si la conducta era reiterada o no, los antecedentes del sujeto presuntamente responsable, y el daño causado.

De los actos administrativos demandados se desprende que, Colorlink S.A.S., fue sancionado por incurrir en la infracción aduanera establecida en el numeral 2.1 del artículo 489 del Decreto 2685 de 1999, por cuanto incumplió con la obligación establecida en el literal j) del artículo 409-1 de la misma norma, al no desarrollar únicamente las operaciones para las cuales fue calificado, por lo que se le impuso una multa equivalente a $12.320.000, que corresponde a 20 SMLMV del año 2014; y en dicho evento, la norma establece que la sanción aplicable será de multa equivalente a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada infracción. Para el caso de la Zona Franca de Rionegro S.A., se observa que fue sancionada por incurrir en la infracción aduanera establecida en el numeral 1.10 del artículo 488 del Decreto 2685 de 1999, como quiera que incumplió con la obligación establecida en el literal v) del artículo 409 del Decreto 2685 de 1999, es decir, que no controló que las actividades desarrolladas por el usuario industrial de bienes sociedad Colorlink S.A.S., correspondieran a aquellas para la cual fue calificada dicha sociedad, razón por la cual permitió que dicho usuario desarrollara actividades que no corresponden a aquellas para las cuales fue calificada, por lo 24 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se le impuso una multa equivalente a $30.800.000, que corresponde a 50 SMLMV del año 2014; y en dicho evento, la norma establece que la sanción aplicable será la de multa equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales legales vigentes, Si bien la norma que contempla la sanción para el usuario operador de zona franca establece que, “Dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado, se podrá imponer, en sustitución de la sanción de multa, sanción de cancelación de la autorización como Usuario Operador”, se observa que ello es facultativo de la autoridad aduanera, además, la parte demandante tampoco realizó un análisis conclusivo sobre las razones por las cuales procedía una sanción menor o no procedía la misma, como quiera que no se acreditó que la entidad hubiera vulnerado el principio de proporcionalidad y gradualidad de la sanción. Por lo anterior se observa que la multa impuesta a los demandantes se encuentra acorde con la sanción contemplada en la ley para las infracciones cometidas y por las cuales se les adelantó el procedimiento administrativo sancionatorio, por lo que no se advierte vulneración del principio de proporcionalidad, razonabilidad o debido proceso; adicionalmente, no se encuentra acreditado que con dichas conductas no se haya afectado el recaudo nacional.

Finalmente, argumenta que en el presente caso se presentó una diferencia de criterios entre la DIAN y los demandantes en la interpretación del derecho aplicable, lo cual afirma excluye la sanción ya que no se afectó el recaudo tributario ni la libre competencia; sin embargo, considera la Sala que la posición de la DIAN se encuentra acorde con la normativa aplicable, pues tratándose de infracciones aduaneras, la interpretación de la ley es restrictiva y atiende a los precisos términos previstos por el legislador, sin que se puedan extender sus efectos a aspectos no contemplados expresamente dentro de las normas que los consagran.

Sobre la diferencia de criterio, el Consejo de Estado ha manifestado que: “la discrepancia debe basarse en una argumentación sólida que, aunque equivocada, permita concluir que su interpretación en cuanto al derecho aplicable llevó al convencimiento que su actuación estaba amparada legalmente, pero no ocurre lo mismo, cuando a pesar de su apariencia jurídica, no tiene fundamento objetivo y razonable”. 25 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso concreto no se evidencia una diferencia de criterio, por el contrario, está probado que Colorlink S.A.S., realizó actividades para las cuales no se encontraba calificado por el usuario operador de la Zona Franca de Rionegro S.A., al igual que éste último permitió que el usuario industrial de bienes realizara actividades para las cuales no estaba calificado sin efectuar un control sobre las mismas, razón por la cual, las sanciones impuestas en los actos administrativos demandados se encuentran ajustadas a derecho y se deben mantener, teniendo en cuenta lo resuelto en esta sentencia […]”.

De la transcripción en cita la Sala advierte que, en efecto, en la sentencia cuestionada el TRIBUNAL argumentó que las actoras no indicaron las razones por las cuales procedía una sanción menor a la que les fue aplicada o que en todo caso esta no procedía, sin que se advirtiera que la multa que les fue impuesta hubiese desconocido los principios que invocaban, además de que no evidenciaba la diferencia de criterio que alegaban en su favor, porque fue probado que ejecutaron las conductas por las que fueron multadas.

Lo anterior pone en evidencia que lo que pretenden las actoras es cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional al proceso ordinario sin que, en todo caso, se vislumbre que la autoridad accionada pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial. 26 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado.

Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 201816, en la que se sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.

Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala). 16 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 27 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201717, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).

En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos legales que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario. 17 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 28 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

En consecuencia, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por carecer del requisito de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 29 Número único de radicación: 110010315000-2023-02122-00 Actoras: ZONA FRANCA RIONEGRO S.A. Y OTRA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de junio de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.