11001031500020250598900 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 1 de diciembre de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05989-00 Demandantes: José Agustín Vargas Garzón Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Desconocimiento del precedente – Defecto fáctico – Violación directa de la Constitución – Niega Síntesis del caso: El accionante cuestionó la providencia que revocó la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento de perjuicios materiales y, en su lugar, declaró la caducidad de la acción. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por José Agustín Vargas Garzón contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 24 de septiembre de 2025, José Agustín Vargas Garzón, a través de apoderado judicial, presentó una acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y propiedad, con ocasión de la Sentencia de 16 de junio de 2025, proferida en el proceso de reparación directa Rad. 25000-23- 36-000-2021-00384-01 (70.901). 2.

A título de amparo constitucional, la parte accionante solicitó (se trascribe): “1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la justicia, igualdad, buena fe y patrimonio del señor José Agustín Vargas Garzón. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05989-00 Demandantes: José Agustín Vargas Garzón Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 16 2. Dejar sin efectos la sentencia del 16 de junio de 2025, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera, Subsección A, dentro del radicado 25000-23-36- 000-2021-00384-01. 3.

Ordenar que se restituya la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (noviembre 16 de 2023), o en subsidio, que el Consejo de Estado profiera un nuevo fallo ajustado a la jurisprudencia y a la Constitución”. 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se identificaron los siguientes: 4. 1) En 2015, el accionante adquirió un predio en Silvania (Cundinamarca) para desarrollar el proyecto urbanístico “Cristales del Bosque”.

La oficina de planeación certificó el uso del suelo como zona de expansión urbana apta para vivienda multifamiliar. Posteriormente, el municipio otorgó la licencia de urbanismo mediante la Resolución 2750 de 10 de julio de 2015 para el desarrollo de dicho proyecto inmobiliario. 5. 2) En 2016, cuando la obra avanzaba en un 80%, la CAR inició proceso sancionatorio al advertir que el proyecto se ejecutaba en una zona de conservación ambiental según el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT). 6. 3) El 16 de diciembre de 2016, la Procuraduría General de la Nación presentó acción popular al observar que el proyecto se realizaba en zona de protección ambiental y dentro del área periférica de un nacimiento de agua.

Solicitó revocar la licencia y suspender sus efectos. 7. 4) El 24 de febrero de 2017, el Juzgado 2 Administrativo de Girardot suspendió provisionalmente los efectos de la licencia de urbanismo y ordenó abstenerse de expedir permisos de venta, al constatarse que el proyecto se ubicaba en subzona de conservación. Sostuvo que existía un riesgo de que en cualquier momento reanudaran labores de construcción, por lo que suspendió los efectos del acto administrativo con base en el informe técnico de la CAR. 8. 5) El 31 de agosto de 2017, la CAR sancionó al accionante mediante la Resolución 2283, impuso medidas de compensación2 y advirtió nuevas sanciones si continuaba la construcción. 2 Resolución 2283 de 31 de agosto de 2017, expedida por la CAR, “Artículo 5.

(…) deberá implementar dentro los tres (3(meses siguientes a la ejecutoria de la presente decisión: restituir la zona de ronda de la quebrada El Pedregal y del nacimiento de aguas, ubicados al interior del predio denominado Lote Englobe Multifamiliar Cristales del Bosque situado en el centro poblado de Subia del municipio de Silvania. Sembrar trescientos (300) árboles nativos en el cuenca de la quebrada El Pedregal y del nacimiento de aguas, ubicados al interior del predio denominado Lore Englobe Multifamiliar Cristales del Bosque situado en el centro poblado de Subia del municipio de Silvania.

Realizar labores culturales necesarias para garantizar la vida y el desarrollo de las especies sembrada evitando cualquier tipo de afectación ambiental y la inobservancia de las normas ambientales vigentes”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05989-00 Demandantes: José Agustín Vargas Garzón Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 16 9. 6) El 30 de enero de 2019, el Juzgado 2 Administrativo de Girardot amparó los derechos colectivos, dejó sin efectos la licencia y ordenó cumplir las medidas ambientales impartidas por la CAR.

Consideró que la licencia de urbanismo vulneraba derechos colectivos porque se permitió el desarrollo de un proyecto urbanístico en zona circundante al nacimiento y al cauce de aguas, pese al carácter determinante que tenía la zona por ser un área de protección y conservación de recursos naturales. Contra esta sentencia, el municipio de Silvania y José Agustín Vargas presentaron recursos de apelación; sin embargo, se rechazó el recurso del accionante por haber sido presentado de forma extemporánea. 10. 7) El 27 de junio de 2019, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó el fallo de primera instancia y mantuvo la decisión de dejar sin efectos la licencia de urbanismo.

Concluyó que se vulneraron derechos colectivos y que el proyecto urbanístico se hizo en contravía del PBOT y la determinante ambiental. 11. 8) El 23 de octubre de 2019, el municipio de Silvania profirió la Resolución 4452 de 23 de octubre de 2019, “por la cual se prohíben las acciones urbanísticas otorgadas mediante la Resolución administrativa 2750 de julio 10 de 2015”. 12. 9) El 25 de agosto de 2021, el accionante presentó demanda de reparación directa contra el municipio y la CAR por los perjuicios causados por “la dejación sin efectos de la Resolución (…) por parte del Juzgado Segundo Administrativo de Girardot, resolución mediante la cual se otorgó licencia de urbanismo”. 13.

Señaló que el municipio de Silvania era responsable por haber permitido el uso del suelo con el desarrollo de vivienda multifamiliar, por haber expedido la licencia urbanística que posteriormente fue dejada sin efectos por el juez popular y por haber expedido la Resolución 4552 del 23 de octubre de 2019, la cual prohibió cualquier construcción sobre el inmueble con posterioridad a las inversiones realizadas por el accionante.

Por su parte, a la CAR le atribuyó la omisión consistente en haber aprobado el PBOT del municipio sin reservas, lo que permitió asignar un uso del suelo para la construcción de un proyecto multifamiliar. 14. 10) El 25 de octubre de 2021, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda “a fin de establecer la causa petendi”, porque en la pretensión principal “pareciera que solo persigue la declaratoria de responsabilidad (…) por <la dejación sin efectos de la Resolución Administrativa por parte del Juzgado (…)> sin embargo, en diferentes apartes de la demanda (…) se mencionan Radicación: 11001-03-15-000-2025-05989-00 Demandantes: José Agustín Vargas Garzón Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 16 perjuicios derivados de la reforestación ordenada por la CAR al momento de emitir resolución sancionatorias, que obedece a dos causas jurídicas diferentes, pues por un lado, está la acción popular en virtud de la cual cesaron los efectos de la licencia de urbanismo y por otro lado, el proceso sancionatorio que impuso multa y ordenó plantar árboles nativos para reforestar la zona donde ya se había construido”.

Por lo tanto, pidió precisar los hechos y las pretensiones, debido a que no era claro si también atribuía responsabilidad a la CAR por la dejación sin efectos de la licencia urbanística. 15. 11) El 9 de noviembre de 2021, el demandante presentó escrito de subsanación y desistió de las pretensiones contra la CAR. Aclaró que presentaba la demanda de reparación contra el municipio de Silvania por la “falla del servicio por la dejación sin efectos de la Resolución 2750 del 10 de junio de 2015, por parte del Juzgado Segundo Administrativo de Girardot, la cual quedó ejecutoriada el 16 de agosto de 2019”, dado que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la cesación de los efectos jurídicos de la licencia de urbanismo.

Solicitó el reconocimiento de lucro cesante por las ganancias dejadas de percibir por la comercialización de los 34 lotes, daño emergente por los gastos asociados al desarrollo de las obras, los diseños de la urbanización, los estudios y por la afectación al buen nombre comercial del accionante. 16. Afirmó que el municipio era responsable por falla del servicio por emitir un uso del suelo que desconocía las restricciones ambientales, también por no establecer en el PBOT que el proyecto estaba en una zona de protección ambiental, pero insistió en que la “la causa principal atribuible al municipio de Silvania es por el hecho de emitir la Resolución Administrativa No 2750 de 10 de julio de 2015 para la ejecución de la licencia de urbanismo sobre el inmueble identificado con No. catastral 03-00-0026-0001-000 antes 00-01- 0001-1475-000 y Matricula Inmobiliaria No 157-131591 el cual se encontraba en parte en zona de protección ambiental, la cual quedo sin efectos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, así mismo por emitir la resolución administrativa No 4552 de 23 de octubre de 2019, la cual prohíbe cualquier construcción sobre el inmueble ya identificado, todo esto posterior a que mi poderdante invirtiera dinero, en primer lugar para adquirir dichos inmuebles y segundo, invirtiera dineros en obras de urbanismo”. 17. 12) El 21 de febrero de 2022, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal de Cundinamarca admitió la demanda y determinó que el daño “antijurídico por el que se persigue indemnización se concretó con la <dejación sin efectos de la Resolución Administrativa No. 2750 de julio 10 de 2015>, lo que impidió desarrollar su proyecto urbanístico en el municipio de Silvania, con lo que quedó zanjada la discusión de que el uso del suelo Radicación: 11001-03-15-000-2025-05989-00 Demandantes: José Agustín Vargas Garzón Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 16 autorizado por éste, no estaba permitido por ser de protección ambiental especial”. Por esta razón, contó la caducidad desde el momento en que la Sentencia de 27 de junio de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó la cesación definitiva de la licencia de urbanismo. 18. 13) El 16 de noviembre de 2023, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal de Cundinamarca declaró la responsabilidad del municipio de Silvania, porque se demostró que incurrió en una falla del servicio al expedir la licencia de urbanismo sin analizar que el predio donde se desarrollaba el proyecto estaba ubicado en una zona de protección ambiental.

En consecuencia, no era viable otorgar dicha licencia, pues contrariaba el PBOT, tal como lo concluyeron la CAR y el juez popular. Esta situación permitió que el accionante ejecutara un proyecto urbanístico y asumiera gastos que no estaba obligado a soportar. La decisión reconoció el daño emergente y condenó en abstracto. Negó el lucro cesante y el perjuicio inmaterial por daño al buen nombre. 19. 14) Contra la decisión anterior, el municipio de Silvania presentó apelación porque la imposibilidad de ejecutar el proyecto no se concretó con la sentencia de segunda instancia del proceso de acción popular, dado que desde el procedimiento administrativo sancionatorio el accionante conocía las limitaciones ambientales para desarrollar su proyecto y no actuó con la buena fe exigible.

Señaló que la providencia mezcló dos títulos de imputación. Por su parte, el accionante también apeló para que se reconocieran los perjuicios negados y se condenara en concreto. 20. 15) Mediante Sentencia de 16 de junio de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y declaró probada la excepción de caducidad.

Concluyó que el daño solicitado por el accionante consistía en la afectación patrimonial derivada de la imposibilidad de continuar con la ejecución del proyecto urbanístico. Por esta razón, determinó que el accionante conocía dicha imposibilidad desde que finalizó el proceso sancionatorio ambiental adelantado en su contra y desde que conoció el contenido de la Resolución 2283 del 31 de agosto de 2017, expedida por la CAR, lo cual ocurrió con su notificación. En ese trámite administrativo se estableció que el uso del suelo del área donde se desarrollaba el proyecto era de conservación ambiental y que no podía continuar con actividades urbanísticas so pena de sanciones ambientales. 21.

Por lo tanto, “la expedición de ese acto administrativo tuvo como consecuencia necesaria que el señor José Agustín Vargas Garzón no Radicación: 11001-03-15-000-2025-05989-00 Demandantes: José Agustín Vargas Garzón Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 16 pudiera continuar con el proyecto “Cristales del Bosque”, en tanto que, de hacerlo, y al margen de que contara con la licencia urbanística, sería objeto de nuevas sanciones ambientales y los daños que se produjeran no podrían calificarse como antijurídicos, puesto que ya había sido advertido de las limitaciones ambientales y la imposibilidad de adelantar obras de urbanización en el inmueble de su propiedad”.

Indicó que desde ese momento el accionante contaba con los elementos necesarios para presentar la demanda, debido a que las determinantes ambientales eran de obligatorio cumplimiento y no podían desconocerse. Por lo tanto, la decisión del juez popular de dejar sin efectos la licencia no era relevante para determinar el momento del conocimiento del daño, pues desde el proceso sancionatorio sabía que no podía continuar con las obras. 22.

Consideró que, a pesar de no obrar la fecha de notificación de la Resolución 2283 de 31 de agosto de 2017, por medio de la cual se sancionó al accionante, sí se demostró que presentó recurso de reposición y que este fue rechazado mediante la Resolución 591 de 28 de febrero de 2018, decisión que fue notificada el 3 de abril de 2018. En consecuencia, el accionante tenía plazo para demandar hasta el 3 de abril de 2020; sin embargo, la pandemia interrumpió el término hasta el 30 de junio de 2020, por lo que podía presentar la demanda hasta el 17 de julio de 2020.

No obstante, la solicitud de conciliación se radicó el 14 de mayo de 2021 y la demanda se interpuso el 25 de agosto de 2021, es decir, más de un año después del vencimiento del término. 23. La Sala enfatizó que la decisión adoptada en la acción popular no generó el hecho que impidió el desarrollo del proyecto urbanístico, porque se limitó a reforzar la protección de derechos colectivos.

Por lo tanto, la providencia no se configuró como el elemento que determinó de manera definitiva la imposibilidad de ejecutar el proyecto inmobiliario. 24. 16) El 9 de julio de 2025, el accionante presentó recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia cuestionada, porque, según afirmó, desconoció la Sentencia de Unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el expediente 61033, entre otras decisiones judiciales.

Solicitó que el término de caducidad se contabilizara desde el fallo de acción popular que anuló la licencia urbanística. No obstante, el 4 de agosto de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado rechazó el recurso extraordinario, en aplicación del artículo 254 del CPACA, debido a que este solo procede contra sentencias dictadas por tribunales administrativos en única o segunda instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05989-00 Demandantes: José Agustín Vargas Garzón Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 16 25. Como fundamento de la vulneración de sus derechos, la parte actora argumentó que la providencia enjuiciada incurrió en los siguientes defectos: 26. Defecto sustantivo, debido a que la providencia desconoció el artículo 164 del CPACA y el precedente fijado en la Sentencia de Unificación de 29 de enero de 2020, expediente 61033, porque contó la caducidad desde la imposición de la medida de suspensión provisional cuando debía contarse desde la ejecutoria del fallo de segunda instancia del proceso de acción popular, pues desde ahí tuvo certeza sobre la imposibilidad para desarrollar el proyecto urbanístico. 27.

Defecto fáctico, porque la providencia cuestionada declaró probada la excepción de caducidad en su numeral segundo, a pesar de que la entidad demandada nunca la solicitó en el proceso. El Tribunal, mediante Auto de 5 de julio de 2022, señaló que no existían excepciones previas, debido a que la parte demandada no contestó la demanda. Afirmó que esa situación vulneró gravemente el debido proceso, dado que se decretó una excepción que no fue propuesta.

Asimismo, la providencia omitió valorar las pruebas que demostraban la imposibilidad real de conocer el daño antes de 2019, pues para la fecha en que se alegó la caducidad el acto administrativo gozaba de presunción de legalidad. 28. Desconocimiento del precedente, porque la providencia reprochada ignoró el precedente vinculante al contabilizar la caducidad desde la suspensión provisional impuesta en 2017.

El término debía iniciarse a partir de la ejecutoria del fallo que dejó sin efectos el acto administrativo generador del daño, momento en el cual tuvo certeza jurídica sobre la licencia de urbanismo. Reiteró que se desconoció la Sentencia de Unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera expediente 610333. 29.

Indicó que la Sección Tercera, en múltiples pronunciamientos4, estableció que el daño indemnizable se consolida con la decisión judicial 3 Trascribió el siguiente aparte de la providencia: “Mientras no se cuente con elementos de juicio que permitan inferir que el Estado propició el hecho dañoso y que le era imputable, el plazo de caducidad del medio de control de reparación directa no resulta exigible.

Este solo comienza a correr cuando el interesado tiene certeza del daño y de su atribución a la Administración.” 4 Se trascribe: “(Sentencias del 1° de agosto de 2016, exp. 40943; 17 de noviembre de 2016, exp. 55349; y 31 de julio de 2020, exp. 62372)” y “Sentencia de 12 de mayo de 2016, exp. 40544”. Respecto de la primera providencia, manifestó que en ella se sostuvo que el daño debía encontrarse plenamente estructurado, es decir, debía existir el hecho definitivo que lo causara, aspecto que, a su juicio, confirmaba que el daño se consolidó con la sentencia definitiva que anuló la licencia. En relación con la segunda decisión, afirmó que en esta se reconoció la procedencia excepcional de la reparación directa frente a actos administrativos que pierden efectos por decisión judicial, lo cual, en su criterio, reafirmaba que la caducidad debía contarse desde la ejecutoria del fallo de 2019.

Sobre la tercera sentencia, señaló que allí se indicó que la caducidad se cuenta desde el momento en que el demandante obtiene certeza del daño en casos de actos administrativos anulados o revocados, razón por la cual consideró aplicable dicha regla, pues la certeza se produjo con la nulidad de la licencia. Finalmente, respecto de la cuarta decisión, indicó que la caducidad solo podía contarse desde la existencia de un acto definitivo que causara el perjuicio, por lo que “la suspensión cautelar no es suficiente”, y afirmó que ello desvirtuaba el conteo de la caducidad desde 2017.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05989-00 Demandantes: José Agustín Vargas Garzón Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 16 definitiva que deja sin efectos el acto administrativo, y no con las medidas cautelares adoptadas dentro del proceso, “las cuales, a la fecha de su promulgación, serían inciertas hasta su respectivo fallo”.

En consecuencia, la autoridad judicial accionada desconoció abiertamente esa línea jurisprudencial y su inobservancia carece de justificación. 30. Violación directa de la Constitución, porque la decisión restringió de manera irrazonable el derecho de acceso a la administración de justicia al exigir la presentación de la demanda cuando aún no existía certeza jurídica sobre la validez de la licencia. Este razonamiento desconoce los artículos 29, 83 y 229 de la Constitución. 1.2.

Posición de la parte accionada y demás vinculados5 31. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado6 pidió declarar improcedente la acción de tutela por carecer de relevancia constitucional, ya que el accionante cuestionó el razonamiento del fallo como si se tratara de una instancia adicional. Asimismo, afirmó que la caducidad constituía un presupuesto procesal ineludible que debía ser examinado por el juez.

Sostuvo que aplicó la jurisprudencia vigente y analizó el momento en que el accionante tuvo conocimiento del daño alegado en la demanda de reparación directa, el cual se produjo con la sanción ambiental, y no con el fallo de segunda instancia del proceso de acción popular. Señaló que el accionante pretendía reabrir un debate ya resuelto por el juez natural. 32.

El municipio de Silvania7 también pidió la improcedencia, al considerar que el accionante pretendía reabrir el debate sobre la caducidad y cuestionar la motivación del fallo. Afirmó que no se configuraron los defectos alegados. 33. El Juzgado 2 Administrativo de Girardot8 remitió el expediente de la acción popular y la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca9 allegó el expediente del proceso de reparación directa. 5 Mediante Auto de 26 de septiembre de 2025, el despacho ponente (1) admitió la acción de tutela, (2) tuvo como demandada a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y (3) vinculó a la Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado 2 Administrativo de Girardot y el municipio de Silvania, como terceros con interés en el asunto. 6 Índice 10 de Samai. 7Índice 14 de Samai. 8 Índice 12 de Samai. 9 Índice 9 de Samai.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Identificación de derechos y defectos. 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales. 2.5. Conclusiones. 2.1. Identificación de derechos y defectos 34.

Pese a que la parte accionante señaló en su solicitud de amparo como violados distintos derechos fundamentales, esta Sala centrará su análisis en la vulneración del derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues ante una presunta vulneración de garantías constitucionales en el marco de una actuación judicial, cobra relevancia estudiar si estos derechos fueron lesionados durante el desarrollo del trámite judicial ordinario.

En consecuencia, en el evento de encontrar lesionado este derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo. 35. Aunque la acción de tutela alude a la configuración de un defecto sustantivo al afirmar que la providencia enjuiciada desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado al interpretar el artículo 164 del CPACA, por no contar la caducidad de la acción desde la ejecutoria del fallo de segunda instancia de la acción popular que confirmó dejar sin efectos la licencia urbanística, la Sala advierte que dicho planteamiento se reitera y resulta compatible con el desconocimiento del precedente.

Ambos reproches persiguen la misma finalidad: reprochar que la autoridad judicial accionada no contabilizó la caducidad conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado y desconoció que los accionantes obtuvieron certeza definitiva del daño con el fallo de segunda instancia de la acción popular, y no con la adopción de la suspensión provisional.

Por lo tanto, se estudiarán los argumentos bajo el desconocimiento del precedente. 36. Por otra parte, la Sala advierte que analizará de manera separada el defecto fáctico y la violación directa de la Constitución, dado que corresponden a argumentos constitucionales diferenciados. Adicionalmente, el reproche contenido en el defecto fáctico, sobre la declaratoria de la excepción de caducidad, pese a no haber sido propuesta en la contestación, será estudiado a la luz de un presunto defecto procedimental.

Por lo tanto, estos reproches se examinarán únicamente si se superan los requisitos generales de procedibilidad. 2.2. Fijación de la controversia 37. Corresponde a Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedencia de la acción de tutela, si la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, como juez de segunda instancia, al revocar la Radicación: 11001-03-15-000-2025-05989-00 Demandantes: José Agustín Vargas Garzón Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 10 de 16 declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento de perjuicios materiales, y en su lugar, declarar probada la caducidad de la acción, desconoció la jurisprudencia aplicable, los hechos probados y violó de forma directa la Constitución al restringir el acceso a la administración de justicia y trasgredir el debido proceso. 2.4.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 38. La Sala encuentra que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, porque no existe medio de defensa judicial idóneo y eficaz que permitiera a la parte accionante alegar los reparos planteo vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados.

Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la Sentencia de 16 de junio de 2025 (3/7/2025)10 y la interposición de la presente acción de tutela (24/9/2025)11. No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relacionó con un auto de segunda instancia dictado en el marco de un proceso de reparación directa. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. 39.

Por último, la controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de una providencia cuyo debate gira en torno al desconocimiento del precedente, el defecto fáctico y la violación directa de la Constitución, argumentos que no pudieron plantearse durante el curso del proceso ordinario de reparación directa.

Esto cobra mayor importante si se considera que la providencia enjuiciada revocó la declaratoria de responsabilidad y los perjuicios materiales reconocidos en la decisión de primera instancia, al encontrar probada la caducidad. Por lo tanto, la argumentación no podía presentarse mediante el recurso de apelación, porque la revocatoria de la sentencia condenatoria solo se conoció con el fallo de segunda instancia. En consecuencia, la parte accionante no pretende someter la controversia a una nueva instancia, sino plantear un debate constitucional. 2.4.

Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales 40. La Sala negará el amparo solicitado, al no encontrar acreditados los defectos invocados respecto de la Sentencia de 16 de junio de 2025, por las razones que se explican a continuación: 10 De acuerdo con la información que reposa en el expediente el envío de la comunicación se realizó el 1 de julio de 2025. 11 Según acta Individual de reparto.

Respecto del desconocimiento del precedente12, la Sala advierte que el accionante interpretó de manera equivocada la providencia enjuiciada al afirmar que el Consejo de Estado contó la caducidad desde la expedición de la decisión judicial que ordenó la suspensión provisional de la licencia urbanística dentro del proceso de acción popular.

En realidad, la autoridad judicial accionada contabilizó la caducidad desde el momento en que el accionante conoció la imposibilidad de ejecutar el proyecto urbanístico por razones ambientales a partir de la imposición de la sanción ambiental, que estableció que, en caso de continuar con el proyecto urbanístico, se impondrían sanciones adicionales y más graves por la reincidencia. 42.

Lo anterior sería suficiente para descartar la argumentación propuesta por el accionante, quien reprochó que la providencia judicial contó la caducidad desde la suspensión provisional sin tener en cuenta que en realidad la contabilizó desde la finalización del proceso ambiental sancionatorio. Esto implica que cuestionó que se hubiera considerado la medida cautelar como fecha inicial del término, pese a que dicha actuación no sirvió de fundamento para la decisión enjuiciada.

El accionante sostuvo esa posición para afirmar que la caducidad debía contarse desde la ejecutoria del fallo de segunda instancia del proceso de acción popular, al considerar que solo en ese momento conoció de forma definitiva y certera la imposibilidad de ejecutar la obra por las restricciones ambientales que recaían sobre su predio. 43.

Además, la Sala encuentra que las providencias invocadas no constituían precedente aplicable al caso, ya que se basan en supuestos fácticos distintos. En consecuencia, no resulta constitucionalmente admisible pretender la aplicación análoga de decisiones con diferencias fácticas evidentes frente a la providencia objeto de reproche. Para tal efecto, se analizan las decisiones citadas: 44.

La Sentencia de 12 de mayo de 2016, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, Radicado 68001-23-31-000- 2005-02581-01 (40544), estudió una demanda de reparación relacionada con perjuicios derivados de la divulgación de información en un periódico y contó la caducidad desde la fecha de circulación del artículo de prensa.

El análisis se realizó bajo el CCA, no bajo el CPACA. 12 La aplicación del precedente judicial en un caso determinado, encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional (Sentencia T- 760A de 2011), según el cual, la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal).

La Sentencia de 1 de agosto de 2016, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, Radicado 66001-23-31-000- 2009-00171-01 (40943), analizó un caso de privación injusta de la libertad y contó la caducidad desde la ejecutoria de la providencia que declaró la prescripción de la acción penal. También aplicó el CCA. 46.

El Auto de 17 de noviembre de 2016, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, Radicado 68001-23-33-000-2015- 00479-01(55349), examinó perjuicios derivados de la expedición ilegal de un acuerdo municipal declarado nulo. La caducidad se contó desde la ejecución de las decisiones administrativas que generaron la desvinculación de una servidora pública y se indicó que la nulidad posterior de un acto administrativo no revivía términos ya vencidos. 47.

El Auto de 31 de julio de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, Radicado 05001-23-33-000-2014- 02065-01(62372), estudió una demanda por expropiación administrativa. Declaró la caducidad respecto del acto administrativo y analizó de fondo la pretensión contra la Rama Judicial por retener los recursos consignados. 48.

Del examen de las anteriores decisiones, la Sala concluye que no existe similitud fáctica con el caso bajo estudio, por lo que no puede considerarse que exista un precedente desconocido. En ninguna de las providencias invocadas se establece que la caducidad deba contarse desde la ejecutoria de la sentencia del juez popular que deja sin efectos una licencia urbanística.

Asimismo, tampoco alude a casos en los que los actos administrativos, pese a no ser anulados, quedan sin efectos jurídicos para proteger derechos colectivos vulnerados. 49. Por otra parte, el accionante manifestó que se desconoció la Sentencia de Unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, Radicado 85001-33-33-002- 2014-00144-01(61033), que unificó las reglas sobre caducidad en casos relacionados con delitos de lesa humanidad y otras violaciones graves.

Dicha sentencia unificó bajo las siguientes premisas: “i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley”.

La Sala observa que dicha sentencia de unificación no fue desconocida. Por el contrario, la providencia enjuiciada aplicó su contenido para determinar el momento en que el accionante tuvo la certeza real de conocer los hechos invocados como causa de la demanda de reparación directa y la posibilidad para demandar. No existió un apartamiento del precedente, sino que fue aplicado bajo una interpretación probatoria y jurídica razonable, pues consideró que el accionante conoció la imposibilidad de seguir ejecutando las obras urbanísticas por restricciones ambiental cuando la autoridad ambiental lo sancionó y le advirtió que el proyecto estaba en una zona de protección ambiental, por lo que, en caso de seguir ejecutándolo impondría sanciones más severas.

En consecuencia, la autoridad judicial valoró que el accionante conoció la inviabilidad ambiental del proyecto urbanístico desde la imposición de la sanción ambiental. 51. Este análisis demuestra que la autoridad judicial accionada no adoptó una interpretación arbitraria o injustificada, pues consideró como punto de partida para contabilizar la caducidad el momento en que el accionante conoció la imposibilidad de desarrollar el proyecto por las restricciones ambientales que existían sobre el predio desde cuando se expidió la licencia urbanística.

El juez de la responsabilidad no debía esperar la decisión de la acción popular, porque el juez popular no es competente para pronunciarse sobre la validez o existencia del acto administrativo, sino únicamente sobre su eficacia, de ahí que con independencia de que hubiera dejado sin efectos o no la licencia urbanística, el accionante desde que se impuso la sanción ambiental sabía que no podía desarrollar obras urbanísticas en su predio porque implicaría una vulneración del ordenamiento jurídico ambiental y le ocasionaría sanciones ambientales. 52.

Para el accionante no resultaba sorpresivo que las restricciones ambientales impedían el desarrollo del proyecto, por lo que no debería esperar a la decisión del juez popular. La decisión que dejó sin efectos la licencia urbanística coincidió con la determinación técnica de la autoridad ambiental, pero no tenía la potencialidad de extender los términos de caducidad.

Por lo tanto, el accionante no demostró el desconocimiento del precedente, ya que la decisión valoró las circunstancias particulares del conocimiento efectivo del accionante frente al daño alegado en la demanda reparación directa. 53. En relación con el defecto fáctico, a diferencia de lo afirmado por el accionante, el Consejo de Estado sí realizó una valoración integral del material probatorio y justificó de manera razonada el cómputo de la caducidad.

En relación con el reproche de que se omitió valorar pruebas que demostraban la imposibilidad de conocer el daño antes de 2019, porque para ese momento el acto administrativo gozaba de presunción de legalidad, la Sala advierte que el accionante no indicó cuáles eran esas pruebas ignoradas. En todo caso, la Sala precisa que la providencia realizó un análisis riguroso y cronológico de las pruebas y del conocimiento del accionante frente a cada actuación, para concluir que desde antes ya se tenía conocimiento de aquel. 55.

Adicionalmente, se evidencia que el accionante afirmó que, para 2019, la licencia urbanística mantenía su presunción de legalidad, porque aún no se conocía el fallo de segunda instancia de la acción popular. No obstante, ese planteamiento es equivocado. La licencia nunca perdió dicha presunción, porque el juez popular no tenía competencia para declarar su nulidad y, en efecto, no lo hizo, pese a que el accionante así lo sostuvo de forma errónea.

Se reitera que el juez popular únicamente se pronunció sobre la eficacia del acto administrativo que autorizó el desarrollo del proyecto urbanístico. 56. Por otra parte, sobre el reparo de que la entidad demandada no propuso la excepción de caducidad por no haber contestado la demanda, la Sala considera que ello no configuró un defecto procedimental, habida cuenta de que el juez de la responsabilidad no tenía prohibido declararla de oficio en la segunda instancia del proceso de reparación directa. 57.

El juez de segunda instancia tiene la obligación de estudiar nuevamente el presupuesto procesal de caducidad por tratarse de un asunto de orden público, según el artículo 187 del CPACA13 y la jurisprudencia de lo contencioso administrativo14, aunque no haya sido pedido en el proceso. Por lo tanto, no es cierto que el juez erró al declarar la caducidad no pedida en el proceso, sino que en ejercicio de sus facultades estudió dicho presupuesto procesal y encontró probada la caducidad en la sentencia de segunda instancia. 58.

Respecto de la violación directa de la Constitución, el accionante sostuvo que la providencia judicial enjuiciada restringió su derecho de acceso a la administración de justicia al exigirle presentar la demanda de reparación directa cuando no tenía certeza jurídica sobre la validez de la licencia urbanística, porque no se había expedido el fallo de segunda instancia de la acción popular.

La Sala advierte que este argumento 13 CPACA. “Artículo 187. Contenido de la sentencia. (…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus (…)”. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 6 de abril de 2018, Radicado 46005.

El fallo de segunda instancia del proceso de acción popular no invalidó el acto administrativo ni afectó su presunción de legalidad; únicamente dejó sin efectos la licencia para proteger los derechos colectivos vulnerados, entre ellos el medio ambiente. 59. Tampoco resultaba sorpresivo para el accionante que, desde la imposición de la sanción ambiental, el proyecto incumplía el PBOT y las determinantes ambientales, lo que imposibilitaba el desarrollo del proyecto urbanístico por razones ambientales.

Esto demuestra que la autoridad judicial accionada, en el caso concreto, concluyó que el accionante conocía con certeza, desde mucho antes de la ejecutoria del fallo cuestionado, la inviabilidad ambiental del proyecto urbanístico y las consecuencias jurídicas sancionatorias de ejecutarlo en contradicción de las normas de orden público en materia ambiental. 60.

Por lo tanto, el juez de la responsabilidad determinó que el accionante no tenía que esperar la decisión definitiva de la acción popular para demandar. Este razonamiento guarda coherencia con las competencias del juez popular que no puede pronunciarse sobre la existencia ni validez de los actos administrativos, según el inciso segundo del artículo 144 del CPACA.

Además, estaba plenamente acreditado que el accionante sabía de la imposibilidad ambiental para desarrollar el proyecto en el predio desde mucho tiempo antes de la expedición del fallo de segunda instancia. 61. Además, la Sala observó que el juez popular, al decretar la suspensión provisional, indicó que el accionante con anterioridad a su imposición ya había detenido la obra e infirió que dicha conducta obedeció a la recomendación técnica de la CAR15, lo cual refuerza el conocimiento previo sobre la inviabilidad ambiental del proyecto, pese a contar con licencia 15 Auto de 24 de febrero de 2017, proferido por el Juzgado 2 Administrativo de Girardot, Radicado 25307-33-40-002- 2016-00624-00.

“También se pudo establecer que se está presentando un deterioro en el medio ambiente, debido a la ocupación, invasión afectación del nacedero y de la fuente hídrica Hamada “El Pedregal”, no obstante, según el último informe técnico I No. 0122 del 20 de enero de 2017, expedido por la CAR Regional Sumapaz, las obras de construcción para el proyecto “Cristales del Bosque”, ubicado en el lote englobe (lote 5B, predio Monserrate), centre poblado de Subia, municipio de Silvania - Cundinamarca, se encuentran suspendidas, Io cual deduce el Despacho, por la recomendación hecha por la misma autoridad ambiental a José Agustín Vargas Garzón, en calidad de propietario del predio y licenciado del proyecto, en la visita realizada el día 27 de enero de 2016 (fls. 33 y 34 del cuaderno de medidas cautelares y del 47 al 51 del cuaderno principal).

Sin embargo, no se evidencia dentro del expediente acto administrative expedido por autoridad competente, a través del cual se haya ordenado la interrupción de obras, queriendo significar Io anterior, que la suspensión aludida no está amparada bajo una decisión administrativa, persistiendo de esta manera, el riesgo de que en la subzona de conservación y protección ambiental donde se desarrolla dicho proyecto de vivienda, se puedan reanudar labores de construcción en cualquier momento, debido a que solo existe una recomendación de la CAR Regional Sumapaz, Io cual en principio no tiene carácter vinculante, haciendo de paso, que los efectos de una futura sentencia sean ineficaces.

En este orden de ideas, el Despacho considera necesaria y oportuna la procedencia de la medida cautelar consistente en suspensión provisional de los efectos del acto administrative contenido en la Resolución No. 2750 del 10 de julio I de 2015, por medio de la cual se otorgó licencia de obras de urbanismo al señor José Agustín Vargas Garzón, para el proyecto denominado “Cristales del Bosque”, ubicado en el lote englobe (lote 5B, predio Monserrate), centre poblado de Subia, municipio de Silvania - Cundinamarca, ya que si bien se trata de un acto de carácter particular, haciendo el juicio de ponderación de intereses, su ejecución afecta el interés general y en concreto, los derechos e intereses colectivos consagrados en los literales a), c) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998”.

En consecuencia, el accionante tampoco demostró la violación directa de la Constitución, pues la declaratoria de caducidad se fundamentó en un criterio razonable y justificado conforme con las particularidades del caso. 2.5. Conclusiones 62. Con fundamento en las razones expuestas, la Sala negará al amparo solicitado porque no se acreditaron los defectos alegados. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo de José Agustín Vargas Garzón, por los motivos expuestos.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin16.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 16 secgeneral@consejodeestado.gov.co.