Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) Demandante: Luz Helida Rodríguez Carrillo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional.
La incorporación no cambia la naturaleza de la relación legal y reglamentaria. REVOCA Y CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora LUZ HELIDA RODRÍGUEZ CARILLO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) RDP 18055 del 22 de mayo de 2018; y (ii) RDP 31588 del 30 de julio de 2018, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se desató desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto contra el primer acto administrativo enunciado.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y 1 Índice 3 SAMAI del Tribunal Administrativo del Meta- Expediente digitalizado. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) pagar a la accionante la mencionada prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectividad desde ese mismo instante ocurrido el 1. ° de enero de 2017, y con el debido ajuste de valor sobre las sumas adeudadas por este concepto.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que la señora Luz Helida Rodríguez Carillo nació el 18 de marzo de 1962. Que en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio inicialmente como profesora en el municipio de Villavicencio mediante Decreto 583 del 3 de septiembre de 1980 expedido por el gobernador del Meta desde el 4 de agosto hasta el 2 de septiembre de 1980 (30 días) y; luego se desempeñó desde el 26 de agosto de 1986 hasta el 30 de septiembre de 1986 mediante el Decreto 683 de 1986, laboró como docente interina por (27 días), vinculación que es de carácter nacionalizada en virtud del proceso previsto en la Ley 43 de 1975 y que suman 1 mes y 27 días.
Posteriormente tuvo una vinculación de carácter nacional como docente de educación básica desde el 3 de agosto de 1990 hasta el 27 de febrero de 1997 derivada del Decreto 32 del 31 de julio de 1990. Luego dicho vinculó muto a territorial por mandato de la ley 60 de 1993, en razón, a que el departamento del Meta fue certificado, según Resolución 6680 del 30 de diciembre de 1996 proferida por el MEN, y le fue entregada la educación, con acta del 28 de febrero de 1997.
Como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicios laborados desde el 28 de febrero de 1997 hasta el 3 de noviembre de 2017, son de carácter territorial-departamental y por tanto aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. Que el 15 de febrero de 2018, la parte actora solicitó ante Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 18055 del 22 de mayo de 2018 con la que negó la prestación. 2 Ibidem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) Que la accionante presentó recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto a través de las Resolución RDP 31588 del 30 de julio de 2018 que confirmó la decisión inicial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 11 de septiembre de 20193 y notificada a la UGPP, quien se opuso a las pretensiones de la demanda manifestó que a la demandante no le asiste el derecho reclamado, dado que no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional.
Propuso como excepciones que las denominó: (i) ausencia de vicios en el acto administrativo, (ii) inexistencia de la obligación de reconocer la pensión y, (ii) prescripción. En la audiencia inicial4 el tribunal advirtió que las excepciones propuestas al no ser consideradas como previas, las resolvería en la sentencia. Adicionalmente, en esta diligencia fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión; señaló que no existía ánimo conciliatorio; efectuó la incorporación de pruebas y al no considerar necesario el decretó de oficio, corrió traslado para alegatos de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 22 de junio de 2023, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, al argumentar que la señora Luz Helida Rodríguez Carrillo acreditó una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumplió con 50 años de edad a la fecha de la solicitud de la pensión, pero, sobre lo regulado por la Ley 114 de 1913 no acreditó la totalidad de los 20 años de servicios en instituciones educativas del orden territorial.
Que de acuerdo con el certificado de información laboral expedida el 3 de noviembre de 2017, la docente fue nombrada mediante el Decreto 583 del 3 de septiembre de 1980 (del 4 de agosto al 2 de septiembre de 1980) y por Decreto 683 de 1986 (desde el 26 de agosto hasta el 24 de septiembre de 1986). Tiempo para el cual, se desempeñó como docente territorial.
Sin embargo, que mediante el Decreto 32 del 31 de julio de 1990, fue nombrada con el carácter de nacional, dentro del cual se desempeñó entre el 3 de agosto de 1990 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Índice 36 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Meta. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) y el 3 de noviembre de 2011, según lo advirtió el demandante.
Que no le asiste razón a la demandante al precisar que dicha vinculación nacional mutó a territorial con ocasión a la incorporación de la planta departamental en virtud de la Ley 60 de 1993, porque tal como lo ha desarrollado el Consejo de Estado6 el vínculo no muta, además que los docentes nacionales incorporados continuaban con el mismo régimen prestacional previsto en la Ley 91 de 1989.
En consecuencia, como la parte actora no demostró una vinculación de 20 años al servicio de docente territorial, procedió a negar el derecho reclamado. De otra parte, según los ordinales 1. ° y 8 del artículo 365 del CGP, ordenó la condena en costas por resultar vencida en el proceso. EL RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que, de conformidad con la normativa aplicable a estos asuntos, así como con los actos administrativos que dieron cabal ejecución al proceso de descentralización en el departamento del Meta y la jurisprudencia del Consejo de Estado, respecto a la descentralización de la educación, no cabría la menor duda de que el vínculo laboral de la accionante, si bien en un principio fue nacional, a partir del 28 de febrero de 1997 y hasta el 3 de noviembre de 2017 mutó de departamental, conforme a la descentralización de la educación regulada en la Ley 60 de 1993.
Que en el caso objeto de estudio, existió una sustitución patronal, la cual operó por mandato de las Leyes 43 de 1975, 60 de 1993 y 715 de 2001, proceso a partir del cual los docentes pasaron de las plantas que asumía la Nación en prestación del servicio educativo a los planteles departamentales, distritales o municipales sin necesidad de un nuevo nombramiento, a quiénes mutó el vínculo laboral que ostentaban en virtud del mismo proceso de nacionalización. Que incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del acta del 28 de febrero de 1997, en la que fue entregada la educación al departamento, porque con el proceso de descentralización el colegio pasó a cargo del departamento y a partir de ese momento dejó de ser nacional, con lo que desconoció reiterada jurisprudencia relacionada con la «departamentalización y municipalización» del servicio educativo.
Que resultó desacertada la condena en costas, porque el tribunal omitió realizar un análisis profundo de la situación de la demandante pues no argumentó sobre la posición de este en la relación laboral y el carácter dominante del patrono frente a las precarias condiciones de los educadores. Esto sumado a que, tanto en la 6 Sentencia del 16 de mayo de 2019.
Radicación: 66001-23-33-000-2016-00087-01 (3998-2017) 7 Índice 39 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Meta. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) Jurisprudencia del Consejo de Estado como en las actuaciones administrativas, mediante las cuales se analizaba y concedían en algunos casos las pretensiones tendientes al reconocimiento de la pensión gracia; generaron expectativas en los docentes y por ello acudían ante la jurisdicción. Que además debió atender a los principios de confianza legítima y buena fe, porque no obran pruebas que permitieran demostrar que la solicitud en el reconocimiento de la pensión gracia, fue temeraria, sin arreglo a los procedimientos previstos en el ordenamiento jurídico o de mala fe, pues de conformidad con la normativa administrativa y constitucional, se procedió a la reclamación del derecho; y tampoco puede determinarse la causación de los honorarios en el plenario, quedando sin sustento dicha condena.
PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4° del artículo 247 del CPACA, una vez admitido el recurso8, las partes no se pronunciaron en esta instancia. POSICIÓN DE MINISTERIO PUBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.9 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980, ello en el entendido de que tuvo una incorporación a la planta de personal docente de una entidad territorial en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo.
Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a: i) los aspectos generales de la pensión gracia aplicables al caso concreto, ii) las implicaciones de la incorporación personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación y finalmente, iii) resolverá el caso concreto. Marco normativo y jurisprudencial a. Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso 8 Índice 4 de SAMAI. 9 Según constancia secretarial que obra a índice 8 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «[l]os maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «[l]os veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»10. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199711 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 12 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de 13 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. b. Incorporación personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación En atención a la descentralización planteada en la Constitución de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, que dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba para la prestación del servicio educativo, para que los entes territoriales se encargaran de la cobertura y la calidad del servicio.
En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) A partir de lo expuesto, las plantas de personal serían parte de las respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, se debía adelantar un proceso de incorporación, pues los docentes con la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que regiría tanto a los docentes que se incorporaran como a los que se vincularan después, sería el establecido en la Ley 91 de 1989.
Aunque como se manifestó la intención de la norma era que más municipios se hicieran cargo de la administración del servicio educativo, la legislación soló habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para trasladar directamente los recursos relacionados con el sistema educativo para invertirse con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» De forma posterior y con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país generados por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001.
Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «ARTÍCULO 34.
Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.
Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […]
ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad.
Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Luz Helida Rodríguez Carrillo nació el 18 de marzo de 1962,14 de modo que cumplió los 50 años el 18 de marzo de 2012.
Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es centro de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. No obstante, se comenzará especialmente con el período en el que la actora discute que, si bien al inicio tuvo un vínculo nacional, este mutó a nacionalizado con motivo de sendos procesos de incorporación por la descentralización del servicio educativo en aplicación de la Ley 60 de 1993, pues dicho interregno es el de mayor duración y por lo tanto el más relevante en este punto, pues la determinación de su naturaleza como nacional sería suficiente para poder tener por no cumplido este requisito y por lo tanto convalidar la negativa de las pretensiones. 14 índice 3 SAMAI del Tribunal Administrativo del Meta- Proceso digitalizado – Documento -Incorpora Expediente Digitalizado(.pdf) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) • Del 3 de agosto de 1990 al 3 de noviembre de 201715 Al respecto, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 3 de noviembre de 2017 por la Secretaría de Educación del departamento del Meta, la demandante tuvo una vinculación directa y permanente como docente oficial con una relación legal y reglamentaria del orden nacional.
La señora Luz Rodríguez acepta por reconocimiento expreso la calidad de vinculación nacional tanto en el hecho sexto de la demanda16 como en el recurso de apelación, en los que afirma que ello tuvo lugar hasta el momento en que fue incorporada a la planta de personal del departamento, lo cual ocurrió del 28 de febrero de 1997 al 3 de noviembre de 2017 con carácter departamental.
Sobre el particular, se precisa que la naturaleza de dicha relación legal y reglamentaria que tenía al momento de la incorporación es posible extraerla y determinarla como nacional en el presente caso, ello a partir de otros medios probatorios como certificaciones, constancias y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se señaló lo relacionado con la prueba de calidad de docente territorial, mismas circunstancias que pueden adaptarse al validar la vinculación de docente nacional o nacionalizado, pues la regla que dispuso permite adaptar otros medios de prueba para resolver el caso, tal como lo advirtió en la regla que se relaciona: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» Por lo anterior, la información queda ratificada con el certificado allegado al plenario, mediante el cual precisa que la señora Luz Helida Rodríguez fue vinculada con carácter nacional, a partir de 1990 y hasta la fecha de expedición del documento, tal como se aprecia de las siguientes imágenes: 15 Se toma la fecha del 3 de noviembre de 2017 por ser en la que se expide el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, donde precisa que para esa fecha continuaba vinculada y, conforme lo advierte la parte actora en los escritos petitorios y de apelación. 16 «Con vínculo nacional laboró hasta el día 27 de febrero de 1997» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) Por tanto, en el entendido de que probatoriamente se encuentra demostrado y sustentado en la situación fáctica por parte de la misma señora Luz Rodríguez detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento efectuado en el orden nacional, (sin controversia alguna sobre la naturaleza de la misma) se concluye que el lapso comprendido entre el 3 de agosto de 1990 al 3 de noviembre de 2017 (27 años y 1 mes), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.
Sin perjuicio de lo expuesto, la parte activa en su recurso de apelación sostuvo que a pesar de que su nombramiento fue en calidad de nacional, lo cierto es que la plaza que ocupaba mutó al orden territorial (departamental) desde el 28 de febrero de 1997 hasta el 3 de noviembre de 2017, en la medida en que para esa fecha fue incorporado a la planta de personal educativo del departamento del Meta conforme el acta de verificación de requisitos y entrega de bienes, personal y administración del situado fiscal al Departamento del Meta por parte del Ministerio de Educación Nacional17, expedida en cumplimiento de la Resolución 6680 del 30 de diciembre de 199618, pues dicha entidad había sido certificada para prestar tal servicio en ese territorio por autorización de la cartera ministerial, ello al punto de asegurar que la naturaleza de su vínculo cambió al nivel departamental.
En tal sentido, la demandante argumenta esencialmente que, al margen de haber detentado una relación legal y reglamentaria del orden nacional, esta solo tuvo lugar desde el 3 de agosto de 1990 hasta el 26 de febrero de 1997, pues desde el día siguiente hasta la fecha de la presentación de la demanda, el servicio prestado fue como educadora territorial, por lo que estimó que tal tiempo de labor oficial sí debía computarse para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, no lo es menos que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso de la actora.
Esto halla sustento en virtud del artículo 6° de la Ley 60 de 1993 que planteó lo siguiente, 17 índice 3 SAMAI del Tribunal Administrativo del Meta- Proceso digitalizado – Documento -Incorpora Expediente Digitalizado(.pdf) 18 Ibidem Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».
Subrayado y negrilla de la Sala. En tal sentido, es claro que el fenómeno en comento no es un fundamento válido para afirmar que en virtud de las denominadas incorporaciones (que no corresponden a nuevos vínculos derivados de relaciones legales diferentes), los docentes que desde el principio eran nacionales y continuaron en ejercicio de su cargo sin solución de continuidad en las plantas de personal de las entidades territoriales, pueden modificar la naturaleza de su primera y única vinculación con desconocimiento de las características y condiciones jurídicas que se configuraron para ellos desde el mismo instante en que fueron nombrados por una autoridad en ejercicio de su facultad nominadora como lo es, por ejemplo, el Ministerio de Educación Nacional.19 Lo propio deberá afirmarse para el caso de la demandante, en el que si bien se observa que tuvo una incorporación a la planta de personal en el departamento del Meta en cumplimiento del artículo 6º de la Ley 60 de 1993, lo cierto es que no generó el cambio en la naturaleza de su relación legal y reglamentaria originada con la Nación, pues la plaza ocupada seguía siendo la misma durante los extremos temporales bajo estudio.
En todo caso, aun si se plantea que con motivo de la mencionada incorporación el centro de costos para asumir las acreencias laborales del personal docente corresponde al SGP a través del FER, debe precisarse que como se adujo en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el origen de los recursos destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos, pues para el efecto lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento de la educadora en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores razones, habida cuenta de que como se advirtió, en esta causa judicial, la demandante ostentó una vinculación nacional.
Respecto del cambio patronal al que hace referencia la señora Luz Rodríguez en el recurso de alzada, debe señalarse que, en tratándose de la ley 60 de 1993, el traspaso o entrega del personal a los entes territoriales debía producirse ineludiblemente mediante un proceso de incorporación, el cual como se dijo antes, 19 Como respaldo de este postulado pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) suponía de un lado que, los departamentos, distritos y/o municipios se debían reajustar su estructura para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión del personal en la nueva planta debía tomarse sin solución de continuidad, esto es, manteniendo el aspecto formal de los empleos, como lo es la naturaleza de su vinculación. Por otro lado, la accionante reprocha la ausencia de valoración, por lo cual acusa al Tribunal de incurrir en la dimensión negativa del defecto fáctico, que se presenta cuando se omite o ignora la valoración de una prueba determinante.
En este aspecto, la actora identificó el acta de entrega de bienes y personal ignorado por la autoridad judicial, que se efectuó en favor del departamento del Meta. Así, esta Sala constata que, efectivamente, pese a que no valoró en su integridad el acta de traspaso de bienes y personal, al efectuarse en esta instancia el análisis respectivo y la información allí contenida, se llega a la misma conclusión a la cual llegó el a quo, esto es que, siempre que la vinculación primigenia sea de carácter nacional o en una plaza del mismo orden y de forma posterior, en virtud de la Ley 60 de 1993 y/o de la Ley 715 de 2001, se dé una incorporación de dicha plaza a una entidad de carácter territorial, la naturaleza nacional de la vinculación permanecerá incólume.
En ese sentido, aunque el fallador de primera instancia omitió el estudio del acta señalada se encuentra que esta finalmente no tiene incidencia en el sentido de la decisión, pues, no contaban con la vocación para modificar la naturaleza del vínculo como erradamente lo indicó, motivo por el cual no se considera que se configure el defecto fáctico anotado.
Por lo tanto, al evidenciar que la vinculación más larga y relevante de la demandante, sostenida desde el 3 de agosto de 1990 hasta el 3 de noviembre de 2017 (27 años y 1 mes), no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que tampoco satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, de manera que este solo hecho le impide a la actora consolidar el derecho prestacional solicitado.
Ahora, si bien es cierto la señora también detentó un vínculo como maestra oficial entre el 4 de agosto y 2 de septiembre de 1980 (29 días) y del 26 de agosto al 21 de septiembre de 1986 (26 días), este período no será objeto de análisis respecto de la procedencia de su inclusión a fin de colmar la presente exigencia normativa, por cuanto tal relación legal y reglamentaria, así hubiese sido de naturaleza nacionalizada o territorial, solo equivale en tiempo a 1 mes y 25 días, los cuales resultan insuficientes para efectos del reconocimiento de la prerrogativa bajo estudio.
Bajo tal contexto, en el entendido de que la señora Luz Helida Rodríguez no cumplió este requisito que es esencial para adquirir el beneficio pretendido, resulta inane Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) verificar los demás preceptos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que se confirmará la providencia apelada.
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia. Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para la demandante, no se vislumbra una conducta inapropiada de su parte, por lo que considera debe ser revocada en este aspecto. En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se ha sostenido a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta la fecha de expedición de la sentencia de primera instancia (22 de junio de 2023).
Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa que los fundamentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación presentados por la parte demandante, no revisten una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
Contrario a ello, la parte interesada en su escrito indicó razones en defensa jurídica de sus intereses, por tal razón al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo se revocará la condena en costas impuesta Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 50001-23-33-000-2019-00247-01 (7264-2023) en primera instancia y a su vez, se dispondrá no condenar en costas en segunda instancia. En tal sentido, se revocará parcialmente el fallo apelado, para ordenar que no procedía la condena en costas de primera instancia a cargo de la accionante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia del 22 de junio de 2023 y, en su lugar, se niega la condena en costas en primera instancia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia apelada.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente