CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 25 Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 11001-03-15-000-2022-05136-00 (REV) Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandada: Hilda María Quevedo Cobo Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión (Ley 797 de 2003 y Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) I.

ANTECEDENTES 1. La señora Hilda María Quevedo Cobo formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, con el fin de que se anularan las resoluciones Nos. 027703 y 042556 de 2013, por medio de las cuales le fue negada la solicitud de reliquidación de su pensión de jubilación 2.

Surtido el trámite legal correspondiente, en sentencia del 26 de mayo de 20162, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, decisión frente a la cual la UGPP formuló recurso de apelación3. 3. A través de sentencia del 10 de febrero de 20224, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado modificó el ordinal segundo de la parte resolutiva del fallo de primera instancia y, en su lugar, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de vejez de la actora con los factores allí precisados.

Confirmó la decisión apelada en lo demás. 4. El 25 de agosto de 20225 la UGPP, por conducto de apoderado judicial, interpuso recurso extraordinario especial de revisión en contra de la sentencia de segunda instancia, con fundamento en la causal consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20036, cuyos argumentos se expondrán más adelante. 1 Folios 46 a 57 del cuaderno principal (índice No. 33 de Samai). 2 Folios 194 a 208 del cuaderno principal (índice No. 33 de Samai). 3 Folios 214 a 223 del cuaderno principal (índice No. 33 de Samai). 4 Folios 316 a 321 del cuaderno principal (índice No. 33 de Samai). 5 Índice No. 2 de Samai. 6 Según el cual la revisión podrá solicitarse “[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-05136-00 (REV) Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandada: Hilda María Quevedo Cobo Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión (Ley 797 de 2003 y Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 2 5. En providencia del 22 de noviembre de 20227, se admitió8 el recurso de revisión de la referencia, decisión que fue notificada a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado9. 6.

Mediante correo electrónico del 15 de diciembre de 202210, la señora Hilda María Quevedo Cobo, por conducto de apoderado judicial, presentó contestación a la demanda de revisión, la cual fue rechazada por extemporánea en auto del 14 de febrero de 202311, decisión que, a su vez, fue confirmada en sede de reposición en proveído del 8 de marzo del presente año12. 7.

El 29 de marzo de 2023 la apoderada de la entidad recurrente radicó memorial por el cual expresó que las pruebas documentales recaudadas debían ser analizadas “con sus consecuencias propias en el fallo de instancia, ello conforme lo ha señalado la doctrina y jurisprudencia al respecto”. II. CONSIDERACIONES Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, la Sala procede a decidir el recurso extraordinario especial de revisión13 interpuesto contra la sentencia de segunda instancia14.

Adicionalmente, se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales: competencia15, demanda en tiempo16 y legitimación en la causa17. 7 Índice No. 13 de Samai. 8 En auto del 27 de octubre de 2022 se inadmitió la demanda de revisión (índice No. 5 de Samai), la cual ingresó al despacho el 27 de septiembre del mismo año (índice No. 4). 9 Esta decisión se notificó electrónicamente el 25 de noviembre de 2022 a las partes y demás sujetos procesales (índices Nos. 18 y 19). 10 Índice No. 22 de Samai. 11 Índice No. 24 de Samai. 12 Índice No. 38 de Samai. 13 Al sub judice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación del recurso extraordinario especial de revisión -25 de agosto de 2022- las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011 -con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021-, así como a las disposiciones de la Ley 1564 de 2012, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primer estatuto mencionado. 14 El asunto ingresó a despacho el 30 de marzo de 2023. 15 Según los artículos 111 (numeral 2) y 249 de la Ley 1437 de 2011 (modificados por los artículos 18 y 68 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente) y en virtud del artículo 29 del Acuerdo No. 80 de 2019, la Sala es competente para conocer el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto en contra de la sentencia del 10 de febrero de 2022 pues fue dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 16 La entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por lo que el término para presentar el recurso extraordinario especial de revisión es de cinco (5) años contados desde la ejecutoria de la providencia judicial, según el artículo 251 (inciso final) de la Ley 1437 de 2011.

La sentencia cuestionada fue notificada el 15 de marzo de 2022 -cuando transcurrieron los dos días hábiles siguientes al envío del mensaje de datos de que trata el artículo 205 (numeral 2) ejusdem- y adquirió firmeza el 18 de marzo siguiente, razón por la que tal plazo se extendió hasta el 19 de marzo de 2027. Como la demanda se formuló el 25 de agosto de 2022, se concluye que su interposición fue oportuna (índice No. 47 en el proceso ordinario con radicación No. 25000-23-42-000-2014-03293-01). 17 La UGPP se encuentra habilitada para formular el recurso de revisión de la referencia, en virtud del artículo 156 (literal i) de la Ley 1151 de 2007 y del artículo 6 (numeral 6) del Decreto 575 de 2013.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-05136-00 (REV) Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandada: Hilda María Quevedo Cobo Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión (Ley 797 de 2003 y Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 3 1. Generalidades de la acción de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagró la acción especial de revisión de las providencias judiciales mediante las cuales se reconocen sumas periódicas o pensiones a cargo del tesoro público o fondos de naturaleza pública.

Al efecto prescribió que el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia podrán revisar tales decisiones bajo el procedimiento y por las causales señaladas en el respectivo código y también cuando: a) el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso; y b) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Esta acción tiene un carácter sui generis18, dado que, más allá de que se pueda infirmar una sentencia ejecutoriada -al igual que ocurre en el recurso extraordinario de revisión-, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia que se refleja, entre otros aspectos, en la legitimación por activa calificada19 y en la finalidad de protección y recuperación del patrimonio público20.

Entre las notas características de esta acción especial se encuentran: i) el contenido, vinculado a los derechos prestacionales que hayan sido reconocidos en una sentencia; ii) la legitimación por activa, que corresponde a las entidades públicas citadas en la norma y las que reconocen pensiones públicas; y iii) el alcance restringido del análisis, que está determinado por las causales de revisión señaladas taxativamente en la ley y que no permite reabrir el debate jurídico, fáctico y probatorio propio de las instancias ordinarias21.

En cuanto a las particularidades de este mecanismo extraordinario, el Consejo de Estado22 ha considerado lo siguiente: 18 Jaime Araújo Rentería. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto del 27 de marzo de 2014, radicación: 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 30 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2017-01538-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; sentencia del 3 de mayo de 2021, radicación: 11001-03-15-000- 2020-04801-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 11, sentencia del 25 de octubre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2018-02503-00, C.P. María Adriana Marín;

Sala Especial de Decisión No. 20, sentencia del 22 de enero de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2016-02754-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 19, sentencia del 5 de mayo de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2018-04700-00, C.P. William Hernández Gómez;

Sala Especial de Decisión No. 12, sentencia del 19 de febrero de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2018-01881-00, C.P. Ramiro Pazos Guerrero; Sala Especial de Decisión No. 19, sentencia del 31 de mayo de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03092-00, C.P. William Hernández Gómez; Sala Especial de Decisión No. 15, sentencia del 19 de julio de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2016-01224-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-05136-00 (REV) Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandada: Hilda María Quevedo Cobo Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión (Ley 797 de 2003 y Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 4 • Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde (se destaca).

En esa línea, la Corporación ha indicado que la acción de revisión en comento admite un estudio de fondo específicamente restringido a la liquidación del derecho prestacional23 y, en relación con el alcance de la segunda causal prevista en la norma citada, ha precisado que los asuntos de fondo24 que son susceptibles de analizar en esta sede extraordinaria son los factores que se consideran para la cuantificación del derecho25.

Lo anterior, en el entendido de que el aspecto objeto de discusión no es el criterio jurídico que conllevó al reconocimiento pensional en sí mismo, sino la cuantía en que se concedió la prestación26, de ahí que la Corte Constitucional haya afirmado 23 Se ha afirmado que, al examinar las decisiones judiciales que decretan el reconocimiento de una prestación periódica en sede de revisión, “se hace necesario volver a analizar el fondo de la cuestión en [a]ras de establecer si la pensión concedida fue liquidada de acuerdo a los parámetros realmente aplicables”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 11 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2019-00218- 00(1381-19), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 24 En ese sentido, se ha dicho lo siguiente: “En efecto, tratándose del debido proceso y la cuantía del derecho reconocido en una sentencia, su conformidad con la ley depende del criterio del juez en relación con lo que integra dicho derecho, como, por ejemplo, entre los elementos integrantes de las pensiones cabe mencionar la determinación de los rubros contra-prestacionales, sus valores y la parte de los mismos que debe ser incorporada en el ingreso base de liquidación de aquellas.// Adviértase que no se está afirmando que, por su contenido, la decisión sobre la configuración de las causales especiales en cuestión propicie cualquier análisis de un fallo de instancia, (…)”.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, sentencia del 4 de junio de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2014-02013-00. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de marzo de 2022, radicación: 11001-03-25-000-2016-00695-00 (3031-2016), C.P. César Palomino Cortés. En este supuesto se encuadran asuntos en los que, por ejemplo, la pensión o la prestación periódica fue liquidada con rubros que no debían integrar el ingreso base de liquidación en cada caso (ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 11, sentencia del 25 de octubre de 2021, radicación: 11001-03-15-000- 2014-01924-00, C.P. María Adriana Marín;

Sala Especial de Decisión No. 18, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2012-01909-00, C.P. Oswaldo Giraldo López). 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, sentencia del 6 de abril de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-05191-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia del 7 de diciembre de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2020-03957-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio;

Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 3 de noviembre de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2020-03151-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. En la misma línea, se ha expresado que: “por su contenido, la decisión en la acción de revisión solo se debe referir a la mayor liquidación del derecho, dado que no puede propiciar una tercera instancia que reabra el análisis del derecho a la pensión o la decisión de fondo (…)”.

Consejo de Estado, Sala Radicación: 11001-03-15-000-2022-05136-00 (REV) Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandada: Hilda María Quevedo Cobo Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión (Ley 797 de 2003 y Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 5 que la revisión “no pretende corregir errores ‘in judicando’” y que solo “procede por las causales taxativamente señaladas por la ley”, las cuales “deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”27.

En lo atinente a las causales específicas de revisión consagradas en la norma mencionada, la Corporación ha expresado lo siguiente: i) respecto de la violación al debido proceso (literal a), el recurrente debe acreditar la lesión a las garantías que conforman el núcleo esencial de tal derecho28; y ii) frente al exceso en la cuantía del derecho reconocido (literal b), la discusión debe centrarse en el monto de la prestación por no ajustarse a los parámetros legales, en aras de la sostenibilidad y equilibrio financiero del sistema pensional29.

Al respecto, conviene anotar que el alcance excepcional y restringido de esta vía extraordinaria impide que el juez se aproxime a una causal de revisión que no fue planteada o debidamente soportada, razón por la cual tampoco está facultado para efectuar una revisión integral del fallo cuestionado30, pues en tal hipótesis se estaría abriendo paso a una tercera instancia totalmente violatoria de la intangibilidad de la cosa juzgada y ajena a la concreta finalidad dispuesta por el legislador para este mecanismo procesal excepcional.

Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2017-00744-00. 27 Sentencia C-520 de 2009, M. P. María Victoria Calle Correa. En el mismo pronunciamiento agregó, con respaldo en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, que dicho mecanismo “no puede ser usado como intento de revivir el debate probatorio, ni para volver sobre aspectos de pura interpretación legal”.

Al lado de ello, con sustento en jurisprudencia del Consejo de Estado, ha señalado que la acción de revisión “no constituye de ninguna manera una nueva instancia, razón por la cual no es admisible reabrir el debate probatorio o discutir sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse, únicamente, a las precisas causales señaladas en el artículo 188 del C.C.A. [hoy artículo 250 del C.P.A.C.A., cuyo primer inciso hace referencia a lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003], cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo” (sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03231-00, C.P. Gabriel Valbuena Hernández;

Sala Especial de Decisión No. 27, sentencia del 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-04149-00, C.P. Rocío Araújo Oñate; Sala Especial de Decisión No. 12, sentencia del 19 de febrero de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2018-02658-00, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Segunda Especial de Decisión, sentencia del 24 de septiembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2018-01426-00, C.P. César Palomino Cortés;

Sala Especial de Decisión No. 19, sentencia del 31 de mayo de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03092-00, C.P. William Hernández Gómez; Sala Sexta Especial de Decisión, sentencia del 6 de abril de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-05191-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 27, sentencia del 3 de noviembre de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2017-00859-00, C.P. Rocío Araújo Oñate;

Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 3 de noviembre de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2020-03151-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Sala Sexta Especial de Decisión, sentencia del 3 de noviembre de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2020-03047-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Radicación: 11001-03-15-000-2022-05136-00 (REV) Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandada: Hilda María Quevedo Cobo Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión (Ley 797 de 2003 y Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 6 2.

Alcance del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 y determinación del ingreso base de liquidación en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado En la sentencia C-168 de 199531, la Corte Constitucional declaró exequible el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y señaló que su aplicación otorga a sus beneficiarios el derecho a acceder a la pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios y el monto establecidos en la legislación anterior.

Posteriormente, en la sentencia C-258 de 201332, a propósito del régimen especial de la Ley 4 de 1992, dicho Tribunal expresó que, para calcular el monto de las pensiones reconocidas bajo su amparo, las reglas sobre el ingreso base de liquidación son las consignadas en los artículos 21 y 36 (inciso 3°) de la Ley 100 de 1993, según el caso, pues tal aspecto no estaba sometido al régimen de transición. En esa dirección, la Corte Constitucional sostuvo que el propósito del legislador con el régimen de transición fue que se aplicara la normativa anterior correspondiente en lo relacionado con la edad, el tiempo de servicios y la tasa de reemplazo (o porcentaje de pensión) y la Ley 100 de 1993 en lo referente al ingreso base de liquidación, de manera que se evitara la aplicación ultractiva de las reglas de liquidación pensional contenidas en los regímenes especiales anteriores33.

De otro lado, según el criterio esbozado en el fallo de unificación dictado en 2018 por esta Corporación34, los factores salariales con base en los cuales debe liquidarse la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, que accedan al reconocimiento de tal prestación bajo las condiciones previstas en la Ley 33 de 1985, son aquellos sobre los cuales se hayan realizado cotizaciones al sistema general de pensiones, con el fin de asegurar su sostenibilidad financiera y dar aplicación al principio de solidaridad en materia de seguridad social. 31 M.P. Carlos Gaviria Díaz. 32 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 33 Sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018 de la Corte Constitucional. 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ), C.P. César Palomino Cortés. En esta providencia se fijaron como reglas jurisprudenciales, entre otras, las siguientes: i) “[e]l Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”; y ii) “[l]os factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones”.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-05136-00 (REV) Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandada: Hilda María Quevedo Cobo Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión (Ley 797 de 2003 y Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 7 Lo anterior, en contraste con el parámetro jurisprudencial vertido en la sentencia expedida en 201035, en virtud del cual, los factores a tener en cuenta para calcular el monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos mencionados eran todos los constitutivos de salario que hubieran sido devengados durante el último año de servicio, con deducción de los descuentos por los aportes a seguridad social que hayan dejado de efectuarse, y no solo los indicados en la Ley 33 de 1985, los cuales se consideraban meramente enunciativos. 3.

Caso concreto La entidad recurrente planteó que en la sentencia impugnada la pensión de vejez se reliquidó a favor de la señora Quevedo Cobo en una cuantía superior a la establecida en la ley, dado que se tuvieron en cuenta factores salariales distintos a los consagrados en el Decreto 1158 de 199436, en desconocimiento de la normativa y la jurisprudencia constitucional y de lo contencioso administrativo aplicables.

La Sala encuentra que, en el fallo cuestionado, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dio aplicación a la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, según la cual la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición se adquiere con la edad, el tiempo de servicios y la tasa de reemplazo de la normativa anterior y se calcula con el ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993, a partir de los factores salariales sobre los cuales se hayan efectuado cotizaciones al sistema de pensiones.

Al descender al caso concreto, el ad quem determinó que, como la actora estaba amparada por el régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993, el reconocimiento de la pensión de vejez se gobernaba por la normativa anterior de la cual era beneficiaria -la Ley 33 de 198537- respecto de la edad, el tiempo de servicio y la tasa de reemplazo38, y su liquidación debía hacerse con arreglo al ingreso base de liquidación contemplado en la Ley 100 de 1993 y los factores salariales frente a los cuales la demandante hubiera realizado efectivamente los aportes para pensión. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 36 En virtud del cual se modificó el artículo 6 del Decreto 691 de 1994, por el cual los servidores públicos fueron incorporados al sistema general de pensiones. 37 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público”. 38 Ley 33 de 1985.

“Artículo 1. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio (…)”.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-05136-00 (REV) Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandada: Hilda María Quevedo Cobo Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión (Ley 797 de 2003 y Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 8 En cuanto a los factores salariales considerados en su momento por CAJANAL para la liquidación de la prestación, el juez de segunda instancia advirtió que en el ingreso base de liquidación se incluyó únicamente la asignación básica mensual, con exclusión de otros elementos salariales respecto de los cuales la actora probó haber efectuado las respectivas cotizaciones en los últimos diez años de servicio.

En esos términos, la Sección Segunda - Subsección B de la Corporación concluyó que la accionante no tenía derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con los factores salariales devengados durante el último año de servicio, razón por la cual ordenó la reliquidación de dicha prestación con una tasa de reemplazo del 75%, establecida en la Ley 33 de 1985, y con el ingreso base de liquidación dispuesto en la Ley 100 de 1993, con inclusión de aquellos rubros sobre los cuales realizó cotizaciones durante los últimos diez años de servicio.

Pues bien, revisado el contenido de la solicitud de revisión, se observa que la parte recurrente no cuestionó: i) que la señora Quevedo Cobo fuera beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993; ii) que le resultaba aplicable la Ley 33 de 1985 frente a los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto (entendido como tasa de reemplazo); y iii) que el período de liquidación correspondiera a los últimos diez años de servicio.

En realidad, la discusión gira en torno a la normativa que debía regir los factores salariales a incluir en el ingreso base de liquidación para determinar la cuantía de la pensión de vejez. De este modo, mientras que en el fallo censurado los factores salariales a partir de los cuales se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación fueron aquellos sobre los que la señora Quevedo Cobo probó haber cotizado en los últimos diez años de servicio39, la entidad alegó que los que se debieron tener en cuenta eran solamente los enlistados en el Decreto 1158 de 199440, toda vez que a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 la actora no había adquirido su derecho pensional. 39 Es decir, además de la asignación básica mensual, la asignación preescolar, la asignación por 48 horas y la prima de coordinación. 40 “Artículo 1.

El artículo 6 del Decreto 691 de 1994, quedará así: <<Base de cotización>> El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados”.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-05136-00 (REV) Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandada: Hilda María Quevedo Cobo Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión (Ley 797 de 2003 y Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 9 En ese sentido, se advierte que, en la demanda, la parte recurrente se limitó a aseverar, de manera abstracta, que los rubros con base en los cuales el ad quem ordenó la reliquidación de dicha prestación eran diferentes a los indicados en el Decreto 1158 de 1994, sin individualizar los elementos salariales que en su concepto debieron ser excluidos del ingreso base de liquidación o cuya inclusión condujo a que la cuantificación del derecho reconocido excediera lo debido.

Además, la entidad sostuvo que con la providencia reprochada se contrarió la jurisprudencia existente en la materia y se quebrantaron las disposiciones aplicables, pues en su criterio “lo correcto es que se tuviera en cuenta lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, respecto de los factores salariales aplicables al momento de liquidar la prestación”, afirmación con la que sugirió el cuerpo normativo que a su juicio estaba llamado a definir los conceptos salariales que debían considerarse en la liquidación de la pensión de jubilación, lo cual es completamente ajeno al alcance excepcional de esta vía de impugnación41.

Vale la pena anotar que, según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, en esta sede extraordinaria no resulta admisible discutir el criterio en virtud del cual el juez interpretó o aplicó la ley, o alegar la falta de o la indebida aplicación de normas sustanciales, en vista de que proceder en ese sentido equivaldría a controvertir el sustento jurídico mismo de la decisión, lo que se opone al objeto y finalidad de este mecanismo de impugnación42.

En todo caso, a juicio de la Sala, el ad quem desarrolló de manera amplia el marco normativo y jurisprudencial con el cual sustentó razonablemente la decisión adoptada, toda vez que, después de verificar que la accionante estaba cobijada por el régimen de transición, dio aplicación a la Ley 33 de 1985 en cuanto a la tasa de reemplazo (75%) y a la Ley 100 de 1993 frente al ingreso base de liquidación, en concordancia con los criterios jurisprudenciales plasmados en el fallo de unificación 41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 26, sentencia del 25 de mayo de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2022-00493-00, C.P. Guillermo Sánchez Luque;

Sala Especial de Decisión No. 13, sentencia del 15 de mayo de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2021-07311-00, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; Sala Especial de Decisión No. 22, sentencia del 10 de mayo de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2022-04718-00, C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión, sentencia del 2 de junio de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2022-05718-00, C.P. Wilson Ramos Girón;

Sala Especial de Decisión No. 21, sentencia del 1 de marzo de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2021-11497-00; C.P. Luis Alberto Álvarez Parra; Sala Segunda Especial de Decisión, sentencia del 5 de septiembre de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2021- 00761-00, C.P. César Palomino Cortés. Radicación: 11001-03-15-000-2022-05136-00 (REV) Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandada: Hilda María Quevedo Cobo Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión (Ley 797 de 2003 y Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 10 del 28 de agosto de 2018, el cual resultaba vinculante43 para el momento en que se dictó la sentencia de segunda instancia -el 10 de febrero de 2022-.

Lo anterior implicó que, en relación con los factores salariales que debían integrar la base de liquidación de la pensión de vejez, el juez de segundo grado determinara que serían aquellos frente a los cuales la demandante demostrara haber cotizado durante los últimos diez años de servicio, de acuerdo con lo descrito en el artículo 21 de la Ley 100 de 199344, en tanto su situación pensional se ajustaba al supuesto contenido en una subregla jurisprudencial fijada en el fallo de unificación45.

En suma, se logra apreciar que el razonamiento del ad quem consulta íntegramente las reglas jurisprudenciales aludidas, pues la supuesta exigencia consistente en que los conceptos salariales sobre los cuales se hayan efectuado las cotizaciones para efectos pensionales tuvieran que, además, estar expresamente contemplados en el Decreto 1158 de 1994 o en alguna otra normativa, no fue materia de unificación, como lo pretende hacer ver la parte recurrente.

Al respecto, es preciso destacar que la interpretación que del alcance de la unificación jurisprudencial haya desarrollado el juez de segundo grado respecto de la definición de los factores salariales aplicables no es un asunto susceptible de ser ventilado en esta sede, por cuanto la naturaleza excepcional del mecanismo de revisión no autoriza el cuestionamiento de la actividad hermenéutica desplegada en las instancias ordinarias ni la posibilidad de abrir un nuevo debate sobre el punto o proponer la opción interpretativa que se considera correcta46. 43 En lo concerniente a los efectos temporales del fallo de unificación, el Consejo de Estado indicó que serían retrospectivos, por lo que las reglas jurisprudenciales allí fijadas se aplicarían “a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias (…)”, supuesto que se verificaba en el asunto debatido en el proceso ordinario para la época en que se decidió en segunda instancia. 44 “Artículo 21.

Ingreso base de liquidación. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión (…) actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.

Esto guarda concordancia con una de las subreglas jurisprudenciales esbozadas en la decisión de unificación, en virtud de la cual: “los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones”. 45 Del siguiente tenor: “Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.

En el caso de la señora Quevedo Cobo, para el momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor -el 1° de abril de 1994, según el artículo 151-, le faltaban más de diez años para adquirir el derecho pensional, pues tenía 42 años cumplidos, mientras que la edad exigida por la Ley 33 de 1985 era de 55 años. 46 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, sentencia del 17 de marzo de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2022-05037-00;

Sala Tercera Especial de Decisión, sentencia del 2 de junio de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2022-05718- 00, C.P. Wilson Ramos Girón; Sala Especial de Decisión No. 16, sentencia del 27 de enero de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2012-02124-00, C.P. César Palomino Cortés; Sala Octava Especial de Radicación: 11001-03-15-000-2022-05136-00 (REV) Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandada: Hilda María Quevedo Cobo Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión (Ley 797 de 2003 y Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 11 Con base en lo expuesto, la Sala47 estima que, con la interposición de la demanda de revisión, la parte recurrente busca propiciar una tercera instancia en el juicio ordinario y así lograr una decisión diferente, en la medida en que pretende reabrir la discusión sobre la norma sustancial que debía aplicarse para determinar los factores salariales a incluir en la base de liquidación pensional, asunto que se relaciona directamente con la fundamentación jurídica de la providencia censurada.

Además, sobre el particular se destaca que, como sustento del recurso de apelación presentado contra el fallo de primera instancia en el proceso antecedente, la entidad recurrente mencionó, entre otras cosas, que los factores a partir de los cuales debía realizarse la liquidación de la pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición eran los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, mismo cuerpo normativo que ahora invoca para obtener su aplicación en sede de revisión. En virtud de lo anterior, se concluye que la argumentación propuesta por la entidad recurrente no se adecúa a la causal de revisión alegada y, por ende, la Sala declarará infundado el mecanismo especial de revisión formulado. 4.

Condena en costas De conformidad con el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011 -modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 202148-, se condenará en costas a la parte recurrente, en tanto se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión que formuló. Según criterio de la Sala adoptado en un asunto similar49, con la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021 existe una norma posterior y especial que regula Decisión, sentencia del 14 de diciembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2013-00856-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón;

Sala Sexta Especial de Decisión, sentencia del 3 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2022-00580-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 47 La Sala ha efectuado un razonamiento similar en las siguientes providencias: sentencia del 21 de agosto de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2019-03846-00; sentencia del 8 de septiembre de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2019-02240-00; sentencia del 8 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-04141-00. 48 “Artículo 255.

Sentencia [modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021] (…) “Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. 49 En la sentencia del 8 de noviembre de 2021 (radicación: 11001-03-15-000-2020-04141-00), se expresó que “el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011 fue modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, que introdujo una norma especial -anteriormente no prevista- en materia de costas en recursos extraordinarios de revisión, disposición normativa que en modo alguno previó una excepción a la imposición de dicha condena en costas, pues su regulación fue precisa en el sentido de establecer, en el inciso final de dicho artículo 255, que ‘[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente’. // Así las cosas, ante la existencia de una norma posterior y especial que regula la materia (Ley 2080 de 2021), ya no es viable acudir al artículo 188 del CPACA para aplicar una excepción a la imposición de condena en costas en materia del recurso extraordinario de revisión, aunque actúe bajo un interés público. // En ese sentido, es evidente que el legislador, con la nueva regulación en materia de lo contencioso administrativo, tuvo en cuenta esta clase de procesos [los que se originan con la presentación de recursos extraordinarios de revisión] y, aun así, fue preciso en consagrar, sin excepción alguna, una regla objetiva de condena en costas cuando los recursos extraordinarios de revisión no prosperen”.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-05136-00 (REV) Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandada: Hilda María Quevedo Cobo Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión (Ley 797 de 2003 y Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 12 la condena en costas en este mecanismo de impugnación y que no establece excepción alguna para su imposición, por lo que no resulta viable acudir al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

Al respecto, se observa que la señora Hilda María Quevedo Cobo constituyó apoderado judicial para atender este asunto50. Conviene señalar que, aunque la contestación de la demanda de revisión que presentó fue rechazada por extemporánea, en todo caso la gestión desarrollada a través de su mandatario judicial comprendió, al menos, la vigilancia del proceso51.

De este modo, la Sala estima que la circunstancia descrita es suficiente para disponer la fijación de agencias en derecho a favor de la parte demandada en la liquidación de costas, según lo preceptuado en los artículos 365 y 366 de la Ley 1564 de 2012. Para el efecto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión procesal adelantada por su apoderado judicial.

Asimismo, de acuerdo con la última norma citada, esta decisión se apoya en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, en el cual se dispone que, tratándose de recursos extraordinarios como el sub examine, las agencias en derecho se tasan entre 1 y 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes (artículo 5, numeral 9).

En esa línea, toda vez que la señora Quevedo Cobo ejerció la vigilancia del proceso a través de su mandatario judicial, se fijarán las agencias en derecho a su favor y a cargo de la entidad recurrente en un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia. Adicionalmente, es pertinente indicar que, como este es un proceso de única instancia ante esta Corporación, la liquidación de las costas será realizada por la secretaría general, según los parámetros señalados en el artículo 366 de la Ley 1564 de 2012.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en Sala Especial de Decisión No. 25, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 50 El apoderado judicial fue reconocido como tal en auto del 14 de febrero de 2023 (índice No. 24 de Samai). 51 La Sala adoptó este criterio en sentencia del 5 de septiembre de 2022, radicación: 11001-03-15- 000-2022-02876-00.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-05136-00 (REV) Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social Demandada: Hilda María Quevedo Cobo Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión (Ley 797 de 2003 y Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 13 R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social en contra de la sentencia dictada el 10 de febrero de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte recurrente y en favor de la señora Hilda María Quevedo Cobo.

TERCERO: FIJAR como agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente en la fecha de ejecutoria de esta decisión, a favor de la parte demandada, la cual deberá incluirse en la liquidación de costas a pagar por parte de la entidad recurrente.

CUARTO: en firme esta providencia y realizada la liquidación de costas, el expediente deberá regresar al despacho de la magistrada ponente para considerar su aprobación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO CÉSAR PALOMINO CORTÉS Con salvamento parcial de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN WILSON RAMOS GIRÓN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. EZS-JPDC [EXPEDIENTE DIGITAL]