CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicado: 13001-23-33-000-2019-00260-01 Número Interno: 4523-2021 (Expediente digital) Demandante: Rafael Enrique Callejas Carcamo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: No avoca conocimiento de la solicitud de unificación de la jurisprudencia La Sala se pronunciará sobre la solicitud de unificación de jurisprudencia formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
I.
ANTECEDENTES El señor Rafel Enrique Callejas Cárcamo acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones núms. RDP 023243 del 22 de junio de 2016 y RDP 039085 del 14 de octubre de 2016, expedidas por la UGPP, que le negaron el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar una pensión gracia de jubilación, a partir del 25 de enero de 2014.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia proferida el 16 de abril de 2021, negó las pretensiones de la demanda pues encontró que el accionante no acreditó la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. 1. Solicitud de unificación de la jurisprudencia Mediante memorial electrónico radicado el 21 de abril de 2022[1], la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, presentó solicitud de unificación jurisprudencial ante esta Corporación, por considerar que es necesario definir “qué es lo que debe entenderse como “plaza docente” su definición, requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuáles son las condiciones que debe reunir “la plaza” a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 DE 21-06-2018, para ser considerada como nacional, nacionalizada o territorial”.
Alegó que, a partir de la expedición de la referida sentencia de unificación, la falta de precisión del concepto de “plaza docente” ha forjado una interpretación errada sobre los nombramientos de carácter nacional de los docentes financiados con transferencias administradas por los Fondos Educativos Regionales – FER, en los que interviene un representante del Ministerio de Educación Nacional, pues en dicho análisis se han pretermitido otros aspectos como “a. el régimen salarial del docente, b. la entidad donde se realizaban los aportes para pensión; o c. quien financia la pensión ordinaria del docente”.
En tal medida, manifestó que los criterios definidos actualmente en la jurisprudencia se tornan insuficientes, en muchos casos, para diferenciar a los docentes con vinculación nacional sin derecho a una pensión gracia, de los nacionalizados y territoriales, a quienes sí les asiste efectivamente el derecho prestacional. (i) Explicó que el criterio de la autoridad que realiza el nombramiento o de la institución educativa donde se prestaba el servicio no permite distinguir entre las plazas docentes nacionales y territoriales, pues el solo hecho de que el nombramiento sea expedido por una autoridad territorial, no implica que se le otorgue tal categoría, dado que este pudo actuar en calidad de delegatario de la Nación. (ii) En cuanto al criterio de financiación de los salarios y prestaciones del docente, señaló que este no resulta preciso, dado que en la sentencia de unificación no se efectuó un análisis sobre el manejo y naturaleza jurídica del situado fiscal antes y después de la Ley 60 de 1993, disposición que realizó cambios en cuanto a la naturaleza de los recursos.
Refirió que los criterios adicionales que deben tenerse en cuenta al resolver las controversias relacionadas con el tipo de vinculación de los docentes, son las siguientes: (i) criterio sobre el régimen salarial y prestacional aplicable al docente nacional o territorial; (ii) criterio de la entidad de previsión social a la cual, antes de la creación del Fomag, se realizaron los aportes para pensión y (iii) criterio sobre qué entidad está asumiendo la financiación de la pensión de jubilación ordinaria.
Destacó que con el análisis de cada uno de los puntos anteriores puede arribarse a una conclusión inequívoca sobre el tipo de vinculación del docente y su plaza, sin dar cabida a interpretaciones adicionales o confusas por parte de los operadores jurídicos. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la solicitud de unificación de la jurisprudencia presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en virtud de lo previsto en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA -, modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021. 2.2.
Solicitud de unificación de la jurisprudencia Este mecanismo fue previsto por el legislador como un instrumento judicial cuando existan decisiones que, por su importancia jurídica, trascendencia económica, social o por la necesidad de sentar jurisprudencia, ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 270 del CPACA, modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021.
Lo anterior permite que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado asuma competencia de asuntos pendientes de sentencia en las Secciones que la componen; así como también se autoriza a las Secciones de esta Corporación para que conozcan de los procesos en única o segunda instancia que se encuentren para fallo, que provengan de las Subsecciones o de los Tribunales.
Dicha solicitud de unificación procederá siempre y cuando se den los presupuestos exigidos en el artículo 271 del CPACA, que dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 271. DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica trascendencia económica o social o la necesidad de Unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.
(…)”. De acuerdo con la norma citada, las Salas Plenas de las Secciones del Consejo de Estado podrán asumir la competencia para expedir sentencias de unificación únicamente por razones de importancia jurídica, trascendencia económica, social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; razón por la cual, la petición deberá formularse mediante una exposición de las razones que determinan que dicho asunto tiene las connotaciones exigidas. 2.3 Caso concreto La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, elevó solicitud de unificación ante esta Corporación, por considerar que es necesario sentar jurisprudencia sobre la “plaza” a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, con el fin de establecer criterios adicionales que permitan diferenciar inequívocamente si aquella es de categoría nacional, nacionalizada o territorial.
Sea lo primero precisar, que esta Sección[2], al resolver una solicitud análoga a la presente, decidió no avocar conocimiento del asunto, puesto que las alegaciones de la UGPP no resultan determinantes para emitir una sentencia de unificación, además del hecho de que el Consejo de Estado ya definió criterios específicos sobre la “plaza docente” en sentencias como la del 29 de agosto de 1997[3]; del 22 de enero de 2015[4]; del 21 de junio de 2018[5] y del 11 de agosto de 2022[6].
De modo que, en dicha oportunidad, la Sala destacó que ya existen criterios interpretativos uniformes que resultan acertados e inequívocos para definir la categoría de una plaza docente y el tipo de vinculación, en los siguientes términos: “Así las cosas, el criterio que ha aplicado la jurisprudencia de esta Sección para concluir si una plaza docente es de carácter nacional, nacionalizado, departamental, municipal o distrital parte de que así lo haya definido el legislador.
La prueba de la naturaleza de la vinculación requiere copia de los actos administrativos de nombramiento o certificaciones de que la plaza a ocupar tenga tal condición, lo cual se acompasa con lo dispuesto por el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 y con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, en torno a la conservación de la expectativa que se consagró en el artículo 15 ibidem para lograr el reconocimiento de la pensión gracia luego de la entrada en vigor de la misma Ley 91 de 1989.
Ahora bien, aspectos tales como el régimen salarial y prestacional, la entidad de previsión social a la que se realizaron los aportes para pensión y la entidad que asume la financiación de la pensión ordinaria de jubilación no se han considerado determinantes para que se estime que una plaza docente es de carácter nacionalizado o territorial.
Ello como consecuencia de la evolución normativa de la prestación, así como de la competencia para expedir las normas salariales y prestacionales de los empleados públicos. (…) Conclusión: No se cumplen los supuestos para que el Consejo de Estado avoque conocimiento del asunto y emita una sentencia de unificación. Ello por cuanto la solicitud no está fundada en razones de necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o de precisar su alcance, además porque el Consejo de Estado ya definió criterios sobre la plaza docente.”.
En el sub examine, la Sala observa que la solicitud de unificación jurisprudencial aquí analizada versa sobre el mismo asunto que en su momento discurrió sobre las plazas docentes, de suerte que resulta imperativo, por tratarse de un caso análogo, reiterar que la Corporación ya definió criterios sobre ese punto en específico, lo que lleva a la irrefutable conclusión de que no existe mérito para emitir una sentencia de unificación jurisprudencial sobre el particular.
En ese orden de ideas, no se avocará conocimiento de la solicitud de unificación de jurisprudencia presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda
RESUELVE
PRIMERO: No avocar conocimiento de la solicitud de unificación de la jurisprudencia interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al despacho de origen para continuar con el trámite del proceso.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ ----------------------- [1] Visible en el Índice 6 de la plataforma SAMAI. [2] Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2020, radicación: 54001233300020130034401(4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicación S-699. [4] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de enero de 2015, radicación: 250002342000201202017 01(0775-2014). [5] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, radicación: 250002342000201304683 01(3805-2014) SUJ-011CE-S2-2018. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicación: 150012333000201600278 01(3018-2017) SUJ-030CE-S2-2022.