CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 27001-23-33-000-2012-00040-01(53707) Actor: ÁNGEL DE DIOS GUARÍN GUARÍN Y OTROS Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL DEL CHOCÓ EN LIQUIDACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.
DAÑO O PERJUICIO-Concepto. DAÑO-Debe ser cierto, personal y directo. PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD-Medida de seguridad para la protección de la salud pública. MEDIDAS DE SEGURIDAD SANITARIAS-Su imposición por posible infracción del régimen de habilitación no configura un daño. COSTAS EN CPACA-Se condena a la parte vencida en el proceso y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia. La Sala, de conformidad con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 adicionado por el inciso 3 del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que negó las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO El 26 de junio de 2012, la Comisión Técnica de Verificación del Departamento Administrativo de Seguridad Social del Chocó impuso una medida preventiva de cierre de establecimiento y suspensión de servicios de un consultorio médico en Quibdó, porque no cumplía las condiciones de habilitación como prestador de servicios de salud, pues se realizaban procedimientos quirúrgicos y estéticos clandestinos. Ángel De Dios Guarín Guarín era propietario del consultorio.
Alegan falla en el servicio porque la entidad ejecutó la medida sin orden judicial previa.
ANTECEDENTES El 13 de septiembre de 2012, Ángel De Dios Guarín Guarín y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra el Departamento Administrativo de Seguridad Social del Chocó en liquidación -Dasalud. Solicitaron $328.280.000 por perjuicios morales, $96.220.000 por daño a la vida en relación, $2.456.750 por daño emergente y $441.000.000 por lucro cesante.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que Dasalud, acompañada por la Policía Nacional, hizo un allanamiento en el establecimiento ubicado en Quibdó donde, según la demanda, Ángel De Dios Guarín Guarín practicaba la medicina bioenergética. Adujo que la demandada incurrió en falla en el servicio por el cierre de su consultorio médico, sin orden judicial previa.
El 8 de noviembre de 2012 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. Dasalud guardó silencio. El 5 de febrero de 2014 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandante alegó que la conducta de la entidad demandada fue dolosa. Dasalud alegó que la demandante no practicaba actividades legales en el establecimiento.
Agregó que no se acreditó el daño antijuridico, ni el nexo de causalidad. El Ministerio Público guardó silencio. El 18 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Chocó en la sentencia negó las pretensiones, porque no se acreditó la antijuridicidad del daño. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 25 de febrero de 2015 y admitido el 4 de mayo siguiente.
La recurrente esgrimió que se probó que Ángel De Dios Guarín no practicaba procedimientos estéticos ilegales en el consultorio médico. Adujo que. El 22 de junio de 2015 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante reiteró lo expuesto. La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1.
La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 CPACA. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, modificado por el artículo 615 CGP, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 CPACA vigente para el momento de la presentación de la demanda, esto es, $283.350.000. Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una alegada falla del servicio al cerrar un consultorio médico (art. 90 CN, art. 140 CPACA y arts. 2341 y ss.
CC). Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el artículo 164.2.i CPACA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior. La demanda se interpuso en tiempo -13 de septiembre de 2012- porque Dasalud impuso la medida preventiva el 26 de junio de 2012 [hecho probado 7.1].
Legitimación en la causa 4. Ángel De Dios Guarín es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en el proceso, pues es el representante legal del establecimiento de comercio sobre el cual recayó una medida preventiva, según las actas de visita de la entidad demandada [hechos probados 7.1 y 7.2]. Los demás demandantes también están legitimados, pues conforman el núcleo familiar de Ángel De Dios Guarín [hecho probado 7.5].
Dasalud en liquidación está legitimado en la causa por pasiva, pues impuso la medida preventiva de cierre de un centro médico que, según la demanda, causó el daño [hechos probados 7.1 y 7.2]. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la imposición de una medida preventiva de cierre de un centro médico constituye un daño antijurídico.
Análisis de la Sala 5. Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 328 CGP. Hechos probados 6. Las copias simples se valorarán según el artículo 246 CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 211 CPACA. 7. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.
El 26 de junio de 2012, la Comisión Técnica de Verificación de Dasalud hizo una visita de inspección y vigilancia a un centro médico de Ángel De Dios Guarín Guarín ubicado en Quibdó, según el acta de la visita, la verificación del cumplimiento de las condiciones de habilitación se hizo conforme a lo previsto en la Resolución n°. 1043 de 2006, según da cuenta copia simple del acta de visita (f. 12 c. 1). 7.2.
El 26 de junio de 2012, la Comisión Técnica de Verificación de Dasalud impuso una medida preventiva de cierre del establecimiento de Ángel De Dios Guarín Guarín y suspensión del servicio, por incumplimiento de la norma de habilitación, según da cuenta copia simple del acta de imposición de la medida preventiva (f. 10 c. 1). 7.3. El 27 de junio de 2012, el Departamento de Policía del Chocó emitió el boletín n°. 179, que informó el cierre de un centro de medicina en Quibdó, donde se practicaban procedimientos “bioquirúrgicos” y estéticos clandestinos, como la absorción de grasa por medio de bisturí, según da cuenta copia simple del boletín (f. 215 c. 1). 7.4.
Ángel De Dios Guarín Guarín estaba afiliado a la Asociación Homeopática Nacional Hahnemann como experto en reflexología y bioenergética, y la asociación no recibió quejas o reclamos contra él, según da cuenta original de la certificación de la asociación (f. 210 c. 1). 7.5. Ángel De Dios Guarín es cónyuge de Luz María Ríos Gil; padre de Jhilmen, Hady Yalinne, Arley Estiven Guarín; hermano de Pedro Luis, Ricardo de Jesús, María de la Luz y Francisco Javier Guarín, tío de José Alfredo, Claudia Andrea, Néstor Julián, Jhon Fredy y Paula Andrea Guarín; y sobrino de Aura Elena Guarín, según da cuenta copia simple de la partida de matrimonio (f. 18 c. 1) y los registros civiles de nacimiento (f. 21, 30, 31, 33, 41, 48, 50, 106, 108, 111, 114, 117, 120 y 276 c. 1).
El daño, presupuesto de la responsabilidad civil del Estado 8. En los procesos de responsabilidad civil del Estado, el primer elemento que debe quedar demostrado es el daño o perjuicio. Según la jurisprudencia, el daño es la afectación de un derecho o interés tutelado por el ordenamiento jurídico y se caracteriza por ser cierto, personal y directo. 9.
Toda persona debe acatar los mandatos de la Constitución y de las leyes, conforme con los artículos 4 inc. 2, 6 inc. 1 y 95 inc. 2 constitucionales, que retomaron lo dispuesto por los artículos 9 y 18 CC, 56 y 57 CRPM y 66 CCA (hoy 89 CPACA). La Ley 9 de 1979, Código Sanitario Nacional, estableció las normas generales que servirían de base a las reglamentaciones necesarias para preservar, restaurar y mejorar las condiciones sanitarias en lo que se relacionara con la salud humana, así como los procedimientos y medidas que se deben adoptar para la regulación, legalización y control de los descargos de residuos materiales que afectan o podrían afectar las condiciones sanitarias del ambiente.
En consonancia, el artículo 49 CN señala que al Estado le corresponde organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud y de saneamiento ambiental en términos de eficiencia, universalidad y solidaridad. Dentro de las medidas de seguridad que previó el Código Sanitario Nacional, para la protección de la salud pública, se encuentran: (i) la clausura temporal del establecimiento, (ii) la suspensión parcial o total de trabajos o servicios, (iii) el decomiso de objetos y productos, (iv) la destrucción o desnaturalización de artículos o productos y (v) la congelación o suspensión temporal de la venta o empleo de productos, mientras se toma una decisión definitiva.
Según el artículo 576 de ese código, estas medidas son de inmediata ejecución, de carácter preventivo y transitorio, y sin perjuicio de otras sanciones a las que hubiere lugar. El Ministerio de Salud, en ejercicio de la competencia que le confirió el artículo 241 del Código Sanitario Nacional, reglamentó las condiciones sanitarias que deben cumplir los establecimientos hospitalarios para garantizar que se proteja la salud de sus trabajadores, usuarios y población en general.
En consonancia, la Resolución n°. 4445 de 1996 dispuso que la competencia para aplicar las medidas de seguridad previstas en el Código Sanitario Nacional la tienen las direcciones seccionales, distritales o locales de salud y los funcionarios que cumplan funciones de vigilancia y control (art. 43). A su vez, la Resolución n°. 1043 de 2006 del Ministerio de la Protección Social estableció las condiciones que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud para habilitar sus servicios. 10.
Según la demanda, el Departamento Administrativo de Seguridad Social del Chocó impuso una medida preventiva de cierre de establecimiento y suspensión de servicios de un consultorio médico sin orden judicial previa. Quedó acreditado que el 26 de junio de 2012 la Comisión Técnica de Verificación de Dasalud hizo una visita de verificación del cumplimiento de condiciones de habilitación en el establecimiento de Ángel De Dios Guarín Guarín [hecho probado 7.1] e impuso una medida preventiva de cierre de establecimiento y suspensión del servicio [hecho probado 7.2].
Según quedó consignado en el acta de imposición de la medida preventiva, el establecimiento incumplió las normas de habilitación, por ello, se ordenó su cierre, medida que estaría vigente durante el tiempo que persistiera el incumplimiento de la respectiva condición de habilitación, según el artículo 576 de la Ley 9 de 1979 (f. 10 c. 1). De acuerdo con las pruebas, Dasalud verificó el cumplimiento de las normas de habilitación contenidas en la Resolución n°. 1043 de 2006 y, al advertir una posible infracción al régimen de habilitación de Prestadores de Servicios de Salud, impuso las correspondientes medidas de seguridad previstas en la Ley 9 de 1979.
De ahí que no se acreditó la configuración de un daño, pues esta entidad cumplió –conforme a lo probado– su deber legal y del ejercicio de una competencia atribuida a la autoridad encargada de la vigilancia del cumplimiento de las normas sanitarias. Por ello, la Sala confirmará la sentencia apelada. 11. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.
El artículo 365.1 CGP, norma vigente para la época en que se interpuso la demanda, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda -hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016-, las agencias en derecho se tasarán en el 1% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza de este proceso, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado.
Como las pretensiones se estimaron en $867.956.750, la parte demandante pagará la suma de $8.679.567 por concepto de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 18 de diciembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó.
SEGUNDO: CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó en liquidación, o quien haga sus veces, las costas del proceso y FÍJASE la suma de ocho millones seiscientos setenta y nueve mil quinientos sesenta y siete pesos ($8.679.567), por concepto de agencias en derecho.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES Aclaro voto JFM/OAO