Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Diego Enrique Franco Victoria Radicación: 18001-23-33-000-2012-00040-02 (73.252) Demandante: Compañía Mundial de Seguros SA Demandado: Metro Sabanas SAS Referencia: Controversias contractuales (Ley 1437 de 2011) Salvamento de voto de Alberto Montaña Plata No comparto el Auto de la Sala1 que decretó la suspensión provisional de un acto administrativo, por tres razones: 1) el escrito de solicitud de medida cautelar no estaba debidamente sustentado y el análisis que se realizó fue por fuera (extra) de la petición; 2) el estudio de la prescripción del contrato de seguro debe establecerse a partir de la valoración de distintos medios probatorios que den cuenta de la ejecución contractual, que a la fecha no reposan en el expediente, y no de manera abstracta a partir del contenido contractual; y 3) en el estudio de la presunta vulneración al debido proceso, el Auto desconoce el deber de la parte actora de allegar todos los medios probatorios por medio de los cuales pretenda probar la necesidad y suficiencia de la medida de suspensión provisional solicitada.
En consecuencia, la decisión adecuada debía confirmar el Auto de 21 de mayo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó la medida cautelar. 1) Sobre la solicitud de medida cautelar. El artículo 229 del CPACA señaló que las medidas cautelares proceden: “En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada (…)”; asimismo, el artículo 231 del CPACA dispone que: ”Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Auto de 17 de octubre de 2025. Rad. 70001-23-33-000-2024-00066-01 (73.252). 2 de 4 en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.
El CPACA es claro en determinar que el escrito de solicitud de medida de suspensión provisional de un acto administrativo debe estar debidamente sustentado y conllevar un análisis suficiente en el que se evidencie, de manera clara, la vulneración de las normas superiores señaladas como violadas. En el presente caso, el escrito de solicitud de suspensión provisional contiene una petición superficial, general y muy breve de los preceptos indicados como vulnerados2, dentro de la cual ni siquiera la parte confrontó en debida forma las normas superiores presuntamente vulneradas con los actos administrativos demandados; sino que, por el contrario, se limitó a realizar algunas afirmaciones generalizadas que, en todo caso, no justifican la necesidad de la suspensión provisional.
En este punto, se destaca que, respecto del análisis de prescripción y de debido proceso que se hizo en la providencia, específicamente en lo relativo a la “negación indefinida”, nada se argumentó en la solicitud. 2) Sobre el estudio de la prescripción del contrato de seguro. En el Auto, se afirma de manera genérica que “desde el 6 de abril de 2021, fecha de terminación del contrato, el contratista no podría haber invertido el anticipo.
Por lo tanto, la prescripción se configuró el 7 de abril de 2023”. Sin embargo, esta afirmación se hace de espaldas a la real ejecución contractual. Aunque no se desconoce que lo normal sea que el anticipo se invierta durante el plazo ejecución del contrato – y, más específicamente, al inicio de la ejecución contractual–, nada impide que pueda ser invertido con posterioridad a la expiración de dicho término. Se indica también que “la entidad debió conocer que se presentó el uso indebido del anticipo también, por lo menos, cuando terminó el contrato o recibió a satisfacción la obra”.
No obstante, esa afirmación generalizada no resulta cierta. 2 En el escrito, básicamente, la parte solicitante afirma (se trascribe): “Metrosabanas dio por no probada la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro de la que trata el artículo 1081 del C. Cio, y motivó sus actos administrativos ordenando afectar la póliza de Mundial aun a pesar de la materialización de dicho fenómeno que tornaba improcedente toda orden a cargo de la Compañía Aseguradora.
Lo anterior en perjuicio del artículo 29 Constitucional”; asimismo, indica (se trascribe): “(…) la Entidad obligó a Mundial a reconocer riesgos no asegurados, indemnizar aun sin haberse acreditado el siniestro, y, además pretendió constituir la indemnización como fuente de enriquecimiento en perjuicio del carácter meramente resarcitorio del negocio aseguraticio”; agrega (se trascribe): “Metrosabanas incurrió en una palmaria vulneración al derecho al debido proceso de Mundial, en perjuicio del ya citado artículo 29 de la Constitución Política, bien referido por amplia Jurisprudencia para los procedimientos administrativos sancionatorios.
Esto en razón a que a la aseguradora se le pretermitió la oportunidad de presentar descargos, pruebas y controvertir las allegadas, ya que solamente se le vincul[ó] ante el acto administrativo que declaró el siniestro- Resolución No. 103 de 2023”. Lo anterior pone en evidencia la insuficiencia argumentativa que tiene el escrito de solicitud de medida cautelar. 3 de 4 De la terminación del plazo de ejecución del contrato no se deriva, como parece afirmarse en la providencia objeto de salvamento de voto, un conocimiento sobre el uso indebido del anticipo.
Si se tiene en cuenta que el anticipo consiste, por regla general, en recursos económicos que deben ser destinados a asumir los costos directos de la ejecución contractual, es claro –y así sucede en la práctica– que para determinar su correcta inversión, el supervisor o el interventor del contrato, según el caso, solicite los documentos pertinentes para determinar cómo se manejó el anticipo y, con base en esos documentos, encuentre si efectivamente se produjo el mal manejo de los recursos.
De tal manera, no resulta adecuado concluir, nuevamente de espaldas al principio procesal de la necesidad de la prueba, que siempre con la terminación del contrato se puede advertir el mal manejo del anticipo. También se afirma que, en todo caso, el mal manejo del anticipo se pudo conocer “desde la fecha del recibo final de la obra, esto es, el 7 de septiembre de 2021”.
No comparto esa afirmación por las razones recién indicadas, y porque con el recibo final de la obra, por regla general, se verifica el cumplimiento material del objeto contractual, pero no necesariamente se detectan irregularidades financieras o contables como sería la indebida inversión del anticipo. En mi entender, para establecer si se produjo una indebida inversión del anticipo, es importante revisar su plan de inversión y, posteriormente, las pruebas suficientes del caso concreto, para determinar desde qué fecha se conoció o debió conocer sobre el hecho que da base a la acción. 3) Sobre el estudio de la vulneración al debido proceso.
En el Auto se manifestó que “la demandante indicó que nunca se le vinculó al trámite administrativo. Lo anterior es una negación indefinida, pues no está limitada en tiempo ni en lugar. Así, la carga de acreditar que sí se vinculó a la aseguradora antes de proferir la Resolución 103 de 2013 correspondía a la entidad demandada”. Es importante aclarar que la parte actora en su escrito no afirmó, en ningún momento, que “nunca se le vinculó al trámite administrativo”, ni mucho menos pidió que se aplicara el régimen de la negación indefinida, que permite trasladar la carga de la prueba al demandado; sino que, por el contrario, indicó que “solamente se le vinculó ante el acto administrativo que declaró el siniestro - Resolución No. 103 de 2023”3. 3 Índice 2 en SAMAI. 4 de 4 Lo anterior, a mi juicio, de ninguna manera corresponde a una negación indefinida.
Lo alegado en la solicitud es, por el contrario, una negación definida, que sí forma parte de la carga de la prueba que debe satisfacer el solicitante de la medida cautelar. En consecuencia, me aparto completamente del análisis de violación al debido proceso, porque no se estaba frente a una negación indefinida que trasladaba la carga de la prueba.
En ese orden, la parte debía probar que su notificación solo se dio con el acto de declaratoria del siniestro y, sin embargo, no lo hizo. Además, hay pruebas en el expediente de que sí se vinculó a la parte desde antes de la declaratoria del siniestro, y así se reconoce en el Auto cuando se indica (se trascribe): “la Sala destaca que en la Resolución 136 de 2013 la entidad señaló que (i) sí ordenó notificar a la aseguradora la Resolución 084 de 2013, por medio de la cual “ordenó aperturar un procedimiento administrativo”;
(ii) que la citación de la Resolución 08 de 2013 que fue realizada por correo electrónico y por correo certificado; y (iii) que hay prueba de ello en el expediente administrativo”. Así, debo recalcar que, con lo que reposa en el expediente hasta este momento, era posible concluir que se ordenó la vinculación y notificación de la aseguradora, pues la Resolución 136 de 2013 goza de presunción de legalidad y señala que sí se notificó de la apertura del proceso.
Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado