CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de 2024 Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00117-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) y Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
Asunto: autoridad competente para conocer y decidir de fondo la solicitud de reconocimiento de una pensión de vejez. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212 procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen los antecedentes que dieron origen al conflicto de competencias de la referencia: 1.
La señora Yasmin Esther Mejía Geliz nació el 16 de febrero de 19644, por lo tanto, actualmente tiene 60 años. 2. Según los documentos que obran en el expediente del presente asunto, trabajó 28 años, 10 meses y 27 días en el sector público y cotizó para pensión, así: EMPLEADOR CAJA/ FONDO/ ADMINISTRADO RA DE PENSIONES PERIODO TIEMPO EN DÍAS Desde Hasta 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 110010306000202400117 que reposa en SAMAI. 4 Información tomada de la cédula de ciudadanía que reposa en el expediente judicial. 11001-03-06-000-2024-00117-00 Secretaria de Salud del Atlántico Caja Nacional de Previsión 01/10/1980 01/04/1994 4.931 Secretaria de Salud del Atlántico Caja Nacional de Previsión 02/04/1994 25/07/2005 4.133 Secretaria de Salud del Atlántico Caja Nacional de Previsión 26/07/2005 23/09/2009 1.551 Tiempo total en días 10.615 Equivalencia en semanas 1516 Equivalencia en años y meses 28 años y 10 meses 2.
El 30 de marzo de 2023, la señora Mejía Geliz solicitó a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (en adelante UGPP) el reconocimiento y pago de una pensión de vejez. 3. Mediante Auto ADP 003918 del 4 de julio de 2023, la UGPP negó su competencia para tramitar la petición de vejez de la señora Mejía Geliz, al considerar que la peticionaria completó los requisitos para obtener la prestación solicitada estando afiliada a Colpensiones, autoridad a la que le remitió el asunto. 4.
El 26 de septiembre de 2023, la señora Mejía Geliz, por segunda vez, solicitó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a la UGPP, autoridad que, mediante Auto ADP 000177 del 12 de enero de 2024, nuevamente se declaró sin competencia para atender la solicitud, debido a que, a su juicio, solo le compete «el reconocimiento y pago de las pensiones de las personas que al 1 de julio de 2009, fecha de traslado masivo al ISS […] ya habían consolidado el derecho a la pensión». 5.
El 20 de octubre de 2023, la señora Mejía Geliz también solicitó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones). 6. Mediante Resolución núm. SUB38300 del 7 de febrero de 2024, Colpensiones manifestó su falta de competencia para tramitar la prestación solicitada, por lo siguiente: a. La señora Mejía Geliz es beneficiaria del régimen de transición pensional previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la autoridad competente para reconocer las pensiones de quienes tienen derecho a dicho régimen es la UGPP. b. Todas las cotizaciones pensionales de la señora Mejía Geliz se efectuaron a Cajanal, entidad que fue reemplazada por la UGPP. 7.
Posteriormente, la señora Mejía Geliz interpuso acción de tutela en contra de Colpensiones y la UGPP, por «la presunta transgresión de los derechos fundamentales 11001-03-06-000-2024-00117-00 de PETICIÓN, DEBIDO PROCESO, VIDA DIGNA y MÍNIMO VITAL», la cual, por reparto, le correspondió al Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Barranquilla. 8.
El Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Barranquilla, mediante providencia del 8 de marzo de 2024, consideró que entre Colpensiones y la UGPP se presenta un conflicto de competencia administrativa, razón por la cual ordenó remitir el asunto a la Sala de Consulta «para que defina la competencia frente a la solicitud de reconocimiento de pensión de la señora Yasmin Esther Mejía Geliz».
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, el 18 de marzo de 2024, la Secretaría de la Sala fijó el edicto número 1155 por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Según informe secretarial del 21 de marzo de 2024, se comunicó sobre el trámite del conflicto a la UGPP, a Colpensiones, al Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Barranquilla y a la señora Yasmin Esther Mejía Geliz. Consta en informe secretarial del 12 de abril de 2024, que dentro del término de fijación del edicto solo presentó consideraciones la UGPP.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP La UGPP indica que la señora Mejía Geliz no es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comoquiera que, al 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 a nivel territorial, «no tenía más 15 años de servicio, ni 35 años de edad, pues solo reunía 14 años y 9 meses y 1 de servicio [sic] y 31 años».
Adicionalmente, afirma que, según las reglas de competencia definidas por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en Decisión del 16 de agosto de 20135, le corresponde a Colpensiones reconocer las pensiones cuando «el afiliado tiene 20 años de servicios cotizados con […] Cajanal, pero cumple el requisito de la edad con posterioridad al 30 de junio de 2009» mientras se encuentra cotizando con el ISS, como es el caso de la 5 No se indica radicado. 11001-03-06-000-2024-00117-00 señora Mejía Geliz, quien consolidó su derecho pensional el 16 de febrero de 2021, estando afiliada a la referida administradora pensional. 3.2.
Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- Esta entidad no presentó alegatos. Sin embargo, sus consideraciones se extraen de la Resolución núm. SUB38300 del 7 de febrero de 2024, mediante la cual la entidad manifestó su falta de competencia para tramitar la prestación solicitada por la señora Mejía Geliz, por las siguientes razones: La señora Mejía Geliz es beneficiaria del régimen de transición pensional previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debido a que completó 20 años de cotizaciones pensionales con antelación al 31 de diciembre de 2014, por lo tanto, se le aplica el régimen de pensiones vigente previo a la expedición de la referida ley.
Como la señora Mejía Geliz es beneficiaria del régimen de transición e hizo todos sus aportes pensionales como servidora pública, se le aplica el régimen previsto por la Ley 33 de 1985, cuyos requisitos para obtener una pensión de jubilación son «55 años de edad y 20 años de servicio». Colpensiones, autoridad a la que forzosamente se trasladó la señora Mejía Geliz, en cumplimiento de lo establecido por el artículo 4 del Decreto 2196 de 2009, no ha recibido cotizaciones pensionales a nombre de la peticionaria.
Todos sus aportes se encuentran actualmente en poder de la UGPP, puesto que la peticionaria completó 20 años de servicios estando afiliada a Cajanal. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo».
Su título III establece el «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»6 están previstas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39 modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme el cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La 6 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta parte primera del Código. 11001-03-06-000-2024-00117-00 autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular;
Tanto la UGPP como Colpensiones han negado tener competencia para conocer y tramitar la solicitud pensional presentada por la señora Yasmin Esther Mejía Geliz. ii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo El conflicto de competencias se planteó entre dos autoridades del orden nacional, la UGPP y Colpensiones. iii) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; 11001-03-06-000-2024-00117-00 El asunto que se discute es administrativo, particular y concreto, ya que se trata de establecer la autoridad competente para atender la solicitud de reconocimiento pensional de la señora Yasmin Esther Mejía Geliz.
Conforme la verificación anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»7.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6. ° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada 7 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. 11001-03-06-000-2024-00117-00 competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados, en el presente asunto le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer y decidir de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la señora Yasmin Esther Mejía Geliz. La UGPP negó su competencia para tramitar la solicitud pensional, porque, a su juicio la señora Mejía Geliz no es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debido a que, al 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigor de la ley 100 de 1993 a nivel territorial no había completado 15 años de servicio y no tenía 35 años de edad.
En este sentido, señala que le corresponde a Colpensiones atender la solicitud de pensión porque la peticionaria tiene 20 años de servicios cotizados con Cajanal, pero cumplió el requisito de la edad con posterioridad al 30 de junio de 2009, mientras se encontraba cotizando con el ISS. Por su parte, Colpensiones señala no ser competente para atender la solicitud de la señora Mejía Geliz, al considerar que la peticionaria sí es beneficiaria del régimen de transición pensional previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, adicionalmente, todos sus aportes pensionales están actualmente en poder de la UGPP.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y entrada en funcionamiento de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración; ii) La liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) y entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
Reiteración; iii) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Reiteración; iv) Fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 a nivel nacional y territorial v) Conclusiones sobre la competencia; y vi) El caso concreto. 5. Análisis y consideraciones jurídicas 11001-03-06-000-2024-00117-00 5.1. La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Reiteración8 Mediante el Decreto 1600 de 1945, el Gobierno nacional creó la Caja Nacional de Previsión Social, conforme a lo ordenado por la Ley 6 de 19459, como una entidad dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de «los empleados y obreros nacionales de carácter permanente»10.
Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199811, y en materia pensional, se le encomendó continuar «[…] con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley». Posteriormente, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15512 de la Ley 1151 de 2007, Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 200913, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 6 de diciembre de 2011.
Radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00144-00. 9 Ley 6 del 19 de febrero de 1945. Artículo. 18. El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior. La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. 10 Ibidem.
Artículo 17. 11 Ley 490 de 1998. Artículo. 1°. Naturaleza jurídica. La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase. Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla Cajanal». 12 Ley 1151 de 2007. Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. […] Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, […] Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. […]. (Subrayado fuera del texto original). 13 Decreto 2196 de 2009. Artículo. 1. SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.
Para todos los efectos utilizará la denominación Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […]. 11001-03-06-000-2024-00117-00 En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: Artículo 3. Prohibición para iniciar nuevas actividades. […] Cajanal EICE en Liquidación […] adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente Cajanal, EICE, en liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 […]. Artículo 4. Artículo 4°. Del traslado de afiliados. […] Cajanal EICE en Liquidación deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […].
Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. En materia pensional, la Ley 1151 de 2007 atribuyó a la citada unidad las siguientes funciones: Artículo 156.
Gestión de obligaciones pensionales y contribuciones parafiscales de la protección social. […] i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación […].
La misma ley otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la UGPP, entre otros fines, lo cual llevó a cabo mediante el Decreto 11001-03-06-000-2024-00117-00 Ley 169 de 200814, cuyo artículo 1º, numeral 1º, en su texto originario15, dispuso que es función de dicha entidad: […] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. Más adelante, mediante el Decreto 4269 de 201116 se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales entre Cajanal en Liquidación y la UGPP.
En el artículo 1 se indicó que esta última sería la competente para resolver todas las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. Adicionalmente, la estructura y organización de la UGPP fue determinada mediante el Decreto 5021 de 2009, que fue modificado por el Decreto 4168 de 2011 y luego subrogado por el Decreto 575 de 2013.
El artículo 2º de este último ratifica que el objeto de dicha entidad incluye: […] reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando. 5.2.
La liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). Reiteración17 14 Decreto Ley 169 de 2008 (enero 23), «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 15 Norma subrogada por el artículo 6 del Decreto 575 de 2013. 16 Decreto 4269 de 2011 (noviembre 30), «Por el cual se distribuyen unas competencias». 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 6 de diciembre de 2011 y del 28 de abril de 2020.
Radicados núm. 11001-03-06-000-2021-00144-00 y 11001-03-06-000-2019-00211- 00, respectivamente. 11001-03-06-000-2024-00117-00 Con la expedición de los Decretos 201118, 201219 y 201320 de 2012, el Gobierno Nacional ordenó la supresión del ISS21 y lo declaró en estado de liquidación, y reglamentó la entrada en funcionamiento de Colpensiones, ente otros asuntos.
El Decreto 2011 de 2012 previó que los afiliados al ISS quedarían directamente a cargo de Colpensiones: Artículo 2º. Continuidad en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida de los Afiliados y Pensionados en Colpensiones. Los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del Sistema General de Pensiones. [Se enfatiza].
El artículo 3 del mismo decreto estableció el trámite a seguir para la atención de las solicitudes de pensión y el cumplimiento de los fallos de tutela proferidos en contra del ISS en liquidación, presentadas o dictadas con anterioridad a su vigencia, en los siguientes términos: Artículo 3°. Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.
La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.
Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. […]. 18 «Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones». 19 «Por el cual se suprimen unas dependencias de la estructura del Instituto de Seguros Sociales – ISS». 20 «Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones». 21 El ISS fue creado mediante el artículo 8º de la Ley 90 de 1946, como un establecimiento público dotado de autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, encargado de la dirección y vigilancia de los seguros sociales. 11001-03-06-000-2024-00117-00 Parágrafo segundo transitorio.
Los actos administrativos expedidos por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que no hubieren sido notificados a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, serán notificados por el Instituto de Seguros Sociales. Dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que se surta la notificación, el Instituto de Seguros Sociales remitirá los expedientes respectivos a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.
Como se aprecia, las funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 le correspondían al ISS en materia pensional, se reasignaron, a partir de esa fecha, a Colpensiones, incluyendo el reconocimiento de los derechos pensionales que eran competencia del ISS. 5.3. Régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Reiteración22 En atención a que Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la pensión solicitada por la señora Mejía Geliz, al considerar que está cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, el cual es administrado por la UGPP, y debido a que, según los documentos que obran en el expediente, en efecto la peticionaria podría haber cumplido con los requisitos que exige dicho régimen, la Sala hará unas precisiones sobre este tema.
De acuerdo con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, son beneficiarias del régimen de transición pensional las personas que, al entrar en vigor el Sistema General de Pensiones creado por esa ley, tenían cierta edad o habían alcanzado un tiempo mínimo de servicios cotizados o laborados, a quienes se les garantizó la posibilidad de obtener la pensión de conformidad con las disposiciones anteriores que les fueran aplicables23, cuando cumplieran las condiciones allí previstas.
El referido artículo 36 dispone que los requisitos que deben cumplir las personas para ser beneficiarias del régimen de transición son: Artículo 36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 25 de agosto de 2020 (Radicado núm. 11001-03-06-000-2020-00160-00), Decisión del 15 de diciembre de 2016 (Radicado núm. 11001- 03-06-000-2016-00224) y Decisión del 12 de diciembre de 2019. (Radicado núm. 11001-03-06-000- 2019-00112). 23 Sobre el particular, esta Sala ha afirmado: «A partir de la Ley 100 de 1993 se definió que el Régimen de Prima Media con Prestación Definida sería prestado por una sola entidad estatal, en razón de lo cual las cajas, fondos y entidades públicas hasta entonces encargadas del reconocimiento de las pensiones de jubilación de las personas vinculadas laboralmente con el Estado, no admitirían más afiliados y continuarían reconociendo las pensiones de quienes eran sus afiliados a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, como regla general».
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 17 de septiembre de 2015 (Radicado núm. 11001-03-06-000-2015-00039- 00). 11001-03-06-000-2024-00117-00 hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]. [Énfasis por fuera del texto original]. El Acto Legislativo 01 de 2005, «[p]or el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política», en su parágrafo 4º transitorio, limitó la aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, de la siguiente manera: Parágrafo transitorio 4º.
El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen […]. [Negrillas por fuera del texto original]. De las normas transcritas se puede concluir que para ser beneficiario del régimen de transición pensional se requería que, al entrar en vigor el Sistema General de Pensiones, el interesado cumpliera alguno de los dos requisitos allí enunciados: a) la edad mínima, que para el caso de las mujeres era 35 años, y para el de los hombres, 40 años, o b) tener 15 años o más de tiempo de servicios cotizados.
En adición, el artículo 1º, parágrafo transitorio 4º, del Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso la terminación del régimen de transición el 31 de julio de 2010, con excepción de aquellos trabajadores «que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014», esto es, hasta el 31 de diciembre de 201424. 24 El parágrafo transitorio 4º del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, dice textualmente que a los trabajadores beneficiarios del régimen de transición que, «además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, […] se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014».
La Sala de Consulta y Servicio Civil, en el concepto núm. 2194 de 2013, precisó que el término señalado debe entenderse hasta el 31 de diciembre de 2014. 11001-03-06-000-2024-00117-00 Por regla general, para los empleados públicos, el régimen o normativa anterior corresponde al contenido en las Leyes 33 de 198525 o 71 de 198826, siempre que cumplan con los requisitos establecidos en cada una de ellas. 5.4.
Fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 a nivel nacional y territorial El artículo 151 de la Ley 100 de 1993 estableció dos fechas de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, como a continuación se observa:
ARTÍCULO 151. VIGENCIA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de Abril de 1.994. No obstante, el Gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente Ley, a partir de la vigencia de la misma.
PARÁGRAFO. El Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1.995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental. Significa lo anterior, que, para los trabajadores del nivel nacional, el Sistema General de Pensiones entró en vigencia a «partir del 1° de abril de 1.994», mientras que, para los trabajadores del nivel departamental, distrital y municipal, «a más tardar el 30 de junio de 2015».
En efecto, la Sala de Consulta, en el Concepto 720 del 7 de agosto de 1995, indicó que «el sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, entró a regir a partir del 1º de abril de 1994. Sin embargo, su funcionamiento se pospuso, para los servidores públicos del nivel departamental, distrital y municipal, hasta el 30 de junio de 1995 (artículo 151 ibídem y 2º del Decreto 1296 de 1994)».
Para la Corte Constitucional, el trato diferenciado establecido por el legislador para la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en modo alguno vulnera el principio de igualdad y se justifica en: (i) la protección especial que el legislador quiso otorgar a los derechos pensionales de los empleados públicos del orden departamental, municipal y distrital al momento de definir la solvencia o insolvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión que reconocían y pagaban pensiones a los servidores públicos de orden territorial por parte de las autoridades correspondientes;
(ii) la voluntad explícita del legislador de que el Sistema General de Pensiones entrara a regir de forma de gradual, escalonada y progresiva atendiendo las dificultades fiscales que podría representar la 25 Ley 33 del 29 de enero de 1985 «[p]or la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 26 Ley 71 del 19 de diciembre de 1988 «[p]or la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». 11001-03-06-000-2024-00117-00 implementación de un nuevo esquema pensional, en atención a las cargas en materia de aportes para las entidades territoriales a las que se dirigía el plazo de gracia, las cuales, en su mayoría, contaban con un precario nivel de aseguramiento, y;
(iii) el origen de los regímenes prestacionales extralegal o especiales que existían a nivel territorial27. 5.5. Conclusiones sobre el marco competencial de Colpensiones y la UGPP De conformidad con el análisis precedente, la Sala concluye: 5.5.1 Compete a la UGPP a. El reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 200928 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal. b. El reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. 5.5.2.
Compete a Colpensiones El reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida de los casos no señalados en el acápite precedente, en su calidad de administradora general de dicho régimen en la actualidad. Aclara la Sala que las conclusiones anteriores deben entenderse sin perjuicio de las reglas particulares que en materia de competencia estén previstas en regímenes especiales, como sucede, precisamente, con las pensiones reguladas por Ley 33 de 1985 y por la Ley 71 de 1988. 6.
El caso concreto Previo a resolver el caso concreto, debe advertirse que la Sala analizará el conflicto de competencias administrativas con base en las pruebas remitidas por las partes, sin perjuicio de la obligación que le asiste a la autoridad que sea declarada competente 27 Sentencia C-415 de 1994. 28 Fecha en la cual se realizó el traslado masivo de afiliados de Cajanal en Liquidación al ISS, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 4º del Decreto 2196 de 2009. 11001-03-06-000-2024-00117-00 de verificar todos los documentos y la información que hagan parte del expediente pensional y de la historia laboral de la solicitante.
Ahora bien, de conformidad con los documentos allegados al expediente y la normativa analizada, la Sala concluye que Colpensiones es la autoridad competente para conocer y decidir de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la señora Yasmin Esther Mejía Geliz. Lo anterior, sobre la base de los supuestos fácticos y jurídicos que a continuación se exponen: 6.1.
Historia laboral de la señora Yasmin Esther Mejía Geliz Nació el 16 de febrero de 1964, por lo tanto, actualmente tiene 60 años. Según las certificaciones CETIL 202206890102018000510096, 02206890102018000990097 de junio 24 de 2022, 202208890102006000930050 de agosto 29 de 2022 y 202305890102006000660013 de mayo 3 de 2023, la peticionaria realizó aportes al sistema pensional como trabajadora del sector público por más de 28 años, comprendidos entre el 1° de agosto de 1980 y el 23 de octubre de 2009, lo cual suma 1516 semanas cotizadas, efectuadas en su totalidad a Cajanal.
Por su parte, según la certificación expedida por Colpensiones el 13 de marzo de 2024, la peticionaria «se encuentra afiliado/a desde 01/07/2009» a dicha autoridad, fecha que coincide con la de traslado masivo de Cajanal a Colpensiones ordenado por el Decreto 2196 de 200929. 6.2. Estudio del régimen de transición Debido a que Colpensiones manifestó que la señora Mejía Geliz es beneficiaria del régimen de transición pensional, es importante verificar si, en efecto, alcanzó los requisitos legales establecidos para el efecto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
De acuerdo con la historia laboral que obra en el expediente de la presente actuación, la Sala advierte que, para el 30 de junio de 1995, fecha en la que, según el artículo 29 Artículo 4°. Del traslado de afiliados. La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social - ISS.
Igualmente, deberá trasladar a dicha entidad los conocimientos sobre la forma de adelantar el proceso de sustanciación de los actos administrativos de reconocimiento de pensión de estos afiliados cotizantes, en la medida en que se trata de servidores públicos, para lo cual, estas entidades fijarán las condiciones en la que se realizará dicho traslado. 11001-03-06-000-2024-00117-00 151 de la Ley 100 de 199330 entró en vigor el Sistema General de Pensiones a nivel departamental, municipal y distrital, la señora Mejía Geliz contaba con 31 años de edad y 14 años, 9 meses y 29 días de tiempos laborados.
En consecuencia, la peticionaria no es beneficiaria del régimen de transición, toda vez que en la referida fecha no había alcanzado ninguno de los dos requisitos señalados en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es: 35 años de edad, al ser mujer; o 15 años, o más de servicio. Así las cosas, la Sala encuentra que el régimen pensional de la señora Mejía Geliz es el de la pensión de vejez «ordinaria», cuyas reglas están expresamente establecidas en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9° de la Ley 797 de 200331. 6.3.
La autoridad competente Según lo explicado en las consideraciones de esta decisión, es de competencia de la UGPP: a. El reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 (fecha en la cual se realizó el traslado masivo de afiliados de Cajanal en Liquidación al ISS, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 4º del Decreto 2196 de 2009) adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal. b. El reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el 30 Artículo 151.
Vigencia del sistema general de pensiones. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de Abril de 1.994. No obstante, el Gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente Ley, a partir de la vigencia de la misma.
Parágrafo. El Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1.995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental. [Se destaca]. Al respecto, la Sala de Consulta, en el Concepto núm. 720 del 7 de agosto de 1995, indicó: «1.8.
Finalmente, el sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, entró a regir a partir del 1º de abril de 1994. Sin embargo su funcionamiento se pospuso, para los servidores públicos del nivel departamental, distrital y municipal, hasta el 30 de junio de 1995 (artículo 151 ibídem y 2º del Decreto 1296 de 1994)». 31 Ley 797 de 2003: «Artículo 9º.
(…) Para tener el derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones: // 1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre. // A partir del 1o. de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre. // 2.
Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo. // A partir del 1o. de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y partir del 1o. // de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015 […].» 11001-03-06-000-2024-00117-00 artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad32.
Por otro lado, de conformidad con las consideraciones expuestas, es de competencia de Colpensiones: a. El reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida de los casos no señalados en los dos párrafos precedentes, esto es, los asignados expresamente a la UGPP, en su calidad de administradora general del régimen de prima media.
Como se indicó, la señora Mejía Geliz no es beneficiaria del régimen de transición pensional. Ahora bien, según las pruebas que reposan en el expediente del conflicto, la peticionaria presuntamente consolidó el derecho a la pensión, es decir, cumplió los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, el 16 de febrero de 2021, fecha en la que cumplió 57 años de edad y registraba más de 1.300 semanas cotizadas.
Adicionalmente, según la certificación expedida por Colpensiones el 13 de marzo de 2024, la peticionaria «se encuentra afiliado/a desde 01/07/2009» a dicha autoridad, por lo tanto, es claro que no se ha retirado ni desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Por consiguiente, Colpensiones es la autoridad competente para conocer y decidir de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la señora Yasmin Esther Mejía Geliz, por ser la administradora general del régimen de prima media, habida cuenta que la solicitante no cumplió los requisitos para ser parte del régimen de transición. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones -, para conocer y decidir de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la señora Yasmin Esther Mejía Geliz. 32 Mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 201338, el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación, declaró la extinción de la personería jurídica de Cajanal y, en consecuencia, finalizó el proceso de liquidación de dicha caja, a partir de las cero horas del 12 de junio de 2013. 11001-03-06-000-2024-00117-00 SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión a la UGPP, a Colpensiones, al Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Barranquilla y a la señora Yasmin Esther Mejía Geliz.
TERCERO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado YULIETH ESPERANZA RODRÍGUEZ NIETO Secretaria de la Sala ad hoc CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.