CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04310-00 Accionante: ROSA ALEYDA CASTAÑEDA GARCÉS Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Rosa Aleyda Castañeda Garcés contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, específicamente contra el honorable magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves.
ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El 11 de julio de 2025, Rosa Aleyda Castañeda Garcés, actuando por intermedio de apoderada judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y a la seguridad social en pensión, que consideró vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, al proferir la sentencia del 23 de octubre de 2024 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 promovido contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, en 1 Proceso identificado con número de radicado: 66001-23-33-000-2021-00432-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04310-00 Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Acción de tutela – Primera instancia la que se revocó la decisión de primera instancia favorable a sus pretensiones y, en su lugar, se negó el reconocimiento de la pensión gracia. En virtud de la acción de tutela, la parte accionante solicita se deje sin efectos la sentencia reprochada y, en su lugar, se ordene a la autoridad judicial dictar una nueva decisión en la que se valoren las pruebas allegadas y se decrete, de ser necesario, la práctica de pruebas oficiosas conforme a los lineamientos establecidos en la Constitución, la ley y la jurisprudencia, con el fin de garantizar la protección efectiva de sus derechos fundamentales y resolver de fondo sobre el reconocimiento de la pensión gracia. 2.
Hechos relevantes La señora Rosa Aleyda Castañeda Garcés de 66 años, inició su trayectoria en el servicio educativo oficial mediante nombramiento efectuado por el Jefe del Distrito Educativo N.° 8 de Roldanillo, Valle del Cauca, el 15 de enero de 1980, cargo que ejerció hasta el 14 de marzo del mismo año en la escuela rural mixta N.° 20 Elvira Peña del municipio de El Dovio.
Posteriormente, fue vinculada por el municipio de Dosquebradas, Risaralda, en distintos periodos comprendidos entre 1997 y 2003, a través de contratos de prestación de servicios, contratos de trabajo docente, órdenes de prestación de servicios y órdenes de trabajo, desempeñándose en diversas instituciones educativas, entre ellas el Colegio Colombo Británico, la Institución Educativa Estación Gutiérrez y el Instituto Bosques de la Acuarela.
Mediante Decreto 098 del 5 de febrero de 2004, la actora fue nombrada en provisionalidad en el cargo de docente por el alcalde municipal de Dosquebradas, y tomó posesión el mismo día, desempeñándose hasta el 30 de junio de 2005. Posteriormente, por Decreto 394 del 1º de julio de 2005, fue nombrada en periodo de prueba y posesionada en propiedad, vinculación que se ratificó con el Decreto 132 del 22 de marzo de 2011, con efectos desde el 1º de enero de 2006.
Desde entonces laboró de manera ininterrumpida como docente nacionalizada al servicio del municipio de Dosquebradas, manteniendo vigente su condición de servidora pública en el sector educativo. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04310-00 Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Acción de tutela – Primera instancia El 11 de septiembre de 2018, la señora Castañeda Garcés cumplió 20 años de servicio como docente territorial/nacionalizada y más de 50 años de edad, circunstancias que, de acuerdo con la normatividad aplicable, le otorgaban el estatus de pensionada por gracia. En consecuencia, el 25 de abril de 2019 presentó solicitud ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, para que se le reconociera y pagara dicha prestación. No obstante, la entidad, mediante Resolución RDP023319 del 2 de agosto de 2019, negó el reconocimiento con fundamento en que los tiempos laborados bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios entre 1997 y 2003 no podían ser tenidos en cuenta al no derivar de una relación legal y reglamentaria, y que otros periodos habían sido prestados bajo nombramientos de orden nacional.
Esta decisión fue confirmada el 27 de septiembre de 2019 mediante Resolución RDP029204. Frente a lo anterior, la actora interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, radicada bajo el número 66001-23-33-000-2021-00432-01, la cual correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Risaralda. Dicho tribunal, mediante sentencia del 5 de octubre de 2023, accedió a las pretensiones y condenó a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a su favor a partir del 12 de septiembre de 2018, computando como tiempo válido no solo los periodos servidos bajo nombramientos oficiales, sino también los acreditados mediante contratos de prestación de servicios.
Inconforme con la decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación. En sede de segunda instancia, la Sección Segunda-Subsección A del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Luis Eduardo Mesa Nieves, profirió sentencia el 23 de octubre de 2024, notificada el 16 de enero de 2025, mediante la cual revocó el fallo del a quo y negó las pretensiones.
La Sala sostuvo que los contratos de prestación de servicios y demás modalidades contractuales no podían contabilizarse para efectos de la pensión gracia, al no acreditarse su naturaleza de vinculación territorial o nacionalizada; que la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Dosquebradas el 9 de mayo de 2018 solo daba cuenta de su condición de docente activa hasta esa fecha, sin demostrar continuidad posterior; y que, en consecuencia, la demandante únicamente acreditaba 15 años, 1 mes y 26 días de servicios como 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04310-00 Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Acción de tutela – Primera instancia docente territorial o nacionalizada, tiempo insuficiente para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. 3.
Fundamentos de la acción La accionante adujo que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales, toda vez que la providencia reprochada no valoró en debida forma las pruebas aportadas ni las peticiones que había elevado al municipio de Dosquebradas para acreditar la naturaleza territorial de sus vinculaciones como docente.
Señaló que, pese a haber demostrado diligencia en la búsqueda de la información sobre los planteles en los que prestó sus servicios y el origen de los recursos con que se financiaban sus salarios, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, desconoció tales elementos y, en su lugar, concluyó que no se cumplía con el requisito de los veinte (20) años de servicio exigido para acceder a la pensión gracia. Manifestó que la providencia reprochada incurrió en falsa motivación y en un defecto fáctico en su dimensión negativa, por cuanto omitió decretar pruebas de oficio que resultaban esenciales para esclarecer dudas sobre la continuidad de su vinculación y la naturaleza de los servicios prestados bajo las diferentes modalidades contractuales.
Sostuvo que, conforme a la Constitución, la Ley 1437 de 2011 y su reforma mediante la Ley 2080 de 2021, así como a la jurisprudencia constitucional y contenciosa, el juez administrativo está llamado a ejercer un rol activo en la búsqueda de la verdad material, lo cual no se observó en el caso concreto. Afirmó, además, que la Sala accionada incurrió en exceso ritual manifiesto al dar por terminada su vinculación laboral con base en la fecha de la última certificación expedida en 2018, como si a partir de entonces hubiera cesado su relación de servicio, sin haber requerido un certificado actualizado de tiempo de servicio ni haber ordenado prueba alguna que despejara dicha incertidumbre.
A su juicio, esa decisión desconoció los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, de favorabilidad y de acceso real a la justicia material. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04310-00 Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Acción de tutela – Primera instancia Finalmente, adujo que el fallo cuestionado desconoció precedentes jurisprudenciales consolidados en torno al deber del juez contencioso de decretar pruebas oficiosas cuando las circunstancias del caso lo ameriten, y que tal omisión derivó en la negación de su derecho a la pensión gracia, pese a que existían elementos de juicio que, valorados integralmente, hubieran permitido una decisión distinta y más acorde con la garantía de sus derechos fundamentales. 4.
Trámite procesal El 21 de julio de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a la accionante, a los honorables magistrados del Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección A, así como a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP y al municipio de Dosquebradas, en calidad de terceros con interés. Asimismo, se dispuso a notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
Adicionalmente, se solicitó al Tribunal Administrativo de Risaralda remitir copia digital del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho2, y se suspendió el término para decidir mientras se practicaban las pruebas ordenadas. Finalmente, se reconoció personería a la abogada Dianne Francesca Medina Ocampo como apoderada de la accionante.
En el escrito de contestación, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, por intermedio de su subdirectora de Defensa Judicial Pensional, solicitó su desvinculación del trámite de tutela, al estimar que no le era atribuible la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por la señora Rosa Aleyda Castañeda Garcés. Señaló que mediante las Resoluciones RDP 023319 del 2 de agosto de 2019 y RDP 029204 del 27 de septiembre de 2019 negó y confirmó, respectivamente, la solicitud de pensión gracia presentada por la accionante, bajo el entendido de que su vinculación era de carácter nacional y no territorial o nacionalizada, requisito indispensable para acceder a dicha prestación. 2 Proceso identificado con número de radicado: 66001-23-33-000-2021-00432-01. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04310-00 Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Acción de tutela – Primera instancia Indicó también que en la actualidad no existe petición radicada o pendiente de resolver ante la entidad y que las pretensiones de la acción de tutela se dirigen a controvertir una providencia del Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, lo que evidencia la falta de legitimación en la causa por pasiva de la UGPP.
Agregó que no existe nexo causal entre su actuación y la supuesta vulneración alegada, ni resulta jurídicamente posible que asuma competencias asignadas a otra autoridad, por lo que concluyó que la acción resulta improcedente en lo que respecta a dicha Unidad. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Risaralda se limitó a remitir copia del expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Las demás partes guardaron silencio. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia del 23 de octubre de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección A, mediante la cual se revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y, en su lugar, negó el reconocimiento de la pensión gracia. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la acción de tutela con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04310-00 Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Acción de tutela – Primera instancia La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; y vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del precedente constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada; y (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04310-00 Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Acción de tutela – Primera instancia En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La sentencia reprochada revocó la decisión estimatoria de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Rosa Aleyda Castañeda Garcés contra la UGPP. La Sección Segunda-Subsección A del Consejo de Estado estimó que los tiempos laborados bajo contratos de prestación de servicios y demás modalidades contractuales celebrados con el municipio de Dosquebradas entre 1997 y 2003 no podían ser contabilizados, al no acreditarse que correspondieran a una vinculación de carácter territorial o nacionalizada.
Así mismo, consideró que la certificación expedida por la Secretaría de Educación Municipal en mayo de 2018 no demostraba continuidad en el servicio con posterioridad a esa fecha. En consecuencia, concluyó que la actora solo acreditaba quince (15) años, un (1) mes y veintiséis (26) días de servicios como docente territorial o nacionalizada, tiempo insuficiente para cumplir con el mínimo legal de veinte (20) años exigido para acceder a la pensión gracia. La Sala explicó que, de acuerdo con la normativa aplicable, la pensión gracia solo puede reconocerse cuando el docente acredita la totalidad de los requisitos previstos 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04310-00 Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Acción de tutela – Primera instancia en la Ley 114 de 1913 y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, esto es, haber prestado veinte (20) años de servicios en calidad de maestro territorial o nacionalizado y contar con más de cincuenta (50) años de edad.
Indicó que, a diferencia de otras prestaciones del Sistema General de Pensiones en las que se admite la sustitución o el reconocimiento de derechos a los beneficiarios incluso cuando el causante fallece sin haber completado todos los requisitos, la pensión gracia constituye una prerrogativa de carácter gratuito, meritorio y personal, que no puede ser objeto de interpretación extensiva ni de aplicación analógica.
Por ello, precisó que el reconocimiento de esta prestación no procede con fundamento en principios como favorabilidad, proporcionalidad o equidad, sino únicamente bajo el estricto cumplimiento de las condiciones legales exigidas. El Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A reconoció como válidos los periodos en los que la señora Castañeda Garcés se desempeñó bajo nombramientos oficiales: en 1980 como maestra seccional en el municipio de El Dovio, durante ocho meses en 2003 mediante contratos directamente celebrados con el municipio de Dosquebradas, y desde 2004 hasta mayo de 2018 en provisionalidad, periodo de prueba y en propiedad como docente nacionalizada.
No obstante, descartó los contratos de prestación de servicios celebrados entre 1997 y 2001 y las certificaciones expedidas en 2002, al no acreditar de manera fehaciente la naturaleza territorial de esos vínculos ni la continuidad de la relación laboral. De igual modo, consideró que la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Dosquebradas en 2018 no podía extenderse automáticamente para demostrar servicios posteriores, pues carecía de respaldo documental actualizado.
En sede de tutela, la actora sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en defectos fácticos, exceso ritual manifiesto y desconocimiento del precedente por no haber decretado pruebas de oficio que despejaran las dudas sobre la naturaleza de los contratos y la continuidad en el servicio. La Sala observa que estos reproches no prosperan.
En efecto, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso, la carga de la prueba recae en la parte interesada. Si bien el juez cuenta con la facultad de decretar pruebas de oficio, 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04310-00 Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Acción de tutela – Primera instancia dicha atribución es potestativa y no lo obliga a suplir la debida diligencia de la parte en allegar documentos que le correspondía aportar.
La accionante, pretende subsanar por medio de la acción de tutela la omisión de aportar prueba idónea y suficiente sobre su vinculación como docente del nivel territorial en los tiempos reclamados, conforme al principio según el cual nadie puede alegar en su favor su propia culpa, la acción de tutela no está instituida para suplicar cargas procesales dejadas de cumplir.
En ese orden, la Sala concluye que los fundamentos de la demanda de tutela no acreditan relevancia constitucional, pues se reducen a un desacuerdo con el acervo probatorio que pretenden subsanar una carga procesal incumplida dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y con la interpretación normativa efectuada por el juez natural, asuntos con una característica claramente legal y procesal.
Los argumentos expuestos por la parte accionante no demostraron vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se orientaron a reabrir la controversia ya resuelta en sede ordinaria, planteando divergencias de carácter estrictamente legal. Al revisar los fundamentos jurídicos de la sentencia cuestionada, se advierte que estos provienen de una interpretación razonable de las pruebas y del marco normativo y jurisprudencial aplicable, sin que pueda predicarse arbitrariedad o actuación caprichosa de la autoridad judicial.
En consecuencia, la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia destinada a replantear debates ya definidos por el juez competente, máxime cuando la autonomía e independencia judicial impiden que el amparo desconozca el alcance de las decisiones adoptadas en sede ordinaria. Por lo tanto, no se satisface el requisito general de relevancia constitucional.
Por lo expuesto, resulta improcedente que el juez de la acción de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. Como se dijo anteriormente, la acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04310-00 Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Acción de tutela – Primera instancia Además de lo expuesto, la acción de tutela tiene un trasfondo como es el reconocimiento de la pensión gracia. Esta pretensión, netamente económica, escapa de la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, circunstancia que reitera la falta de relevencia constitucional.
Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones "deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes"6.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera-Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de la señora Rosa Aleyda Castañeda Garcés contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES vf 6 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021