11001031500020250516600 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05166-00 Demandante: Ana Adela Cupajita Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Falta de subsidiariedad – no se agotaron los medios judiciales idóneos y eficaces.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 21 de agosto de 2025, la señora Ana Adela Cupajita Torres presentó acción de tutela contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Facatativá y la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en busca de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social. 2.

Alegó que tales prerrogativas fueron vulnerados por las autoridades accionadas al proferir las sentencias del 21 de junio de 2024 y 30 de julio de 2025, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otro3, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo por el cual se le reconoció la pensión de jubilación conforme lo previsto en la Ley 100 de 1993.

En su criterio, dicha prestación debía reconocerse con fundamento en las leyes 33 y 62 de 1985 y 91 de 1989, dado que su vinculación al servicio docente fue anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Con radicado número 25269-33-33-003-2021-00048-01. 3 La Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca.

Estimó que si bien, en principio, el régimen aplicable para efectos del reconocimiento de la pensión por aportes era el previsto en la Ley 91 de 1989, por cuanto la actora acreditó su labor docente con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, lo cierto es que no cumplía el requisito de tiempo de servicios exigido para esos efectos.

Consideró, además, que la demandante tampoco reunía los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, razón por la cual no resultaba procedente reconocer la pensión de jubilación por aportes en aplicación de la Ley 71 de 1988. 4. Por consiguiente, concluyó que el régimen aplicable era el establecido en la Ley 100 de 1993.

Sin embargo, precisó que, al reconocer el derecho pensional, la entidad demandada solo tuvo en cuenta 1300 semanas cotizadas y, por tanto, un porcentaje de liquidación del 65.5%, cuando en realidad la accionante había cotizado 247 semanas adicionales, lo que implicaba un mayor porcentaje sobre el Ingreso Base de Liquidación -IBL- que le correspondía. Señaló que aun cuando esto no fue expresamente pedido por la demandante, el juez está facultado para interpretar la verdadera intención de la parte actora cuando la falta de técnica jurídica dificulta la comprensión de los fundamentos de sus pretensiones.

Con fundamento en ello, estimó que la accionante buscaba que se reliquidara su pensión conforme legalmente correspondiera. Por ende, al constatar que el régimen aplicable era la Ley 100 de 1993, no podía pasarse por alto el error en el que incurrió la entidad al liquidar la mesada pensional. 5. La anterior decisión fue revocada por el Tribunal accionado mediante sentencia del 30 de julio de 2025.

Precisó que si bien la actora alegó que el tiempo laborado mediante contrato de prestación de servicios también debía tenerse en cuenta para efectos de establecer si cumplía con los requisitos para la pensión de jubilación prevista en la Ley 33 de 1985, lo cierto es que el A quo incluyó dichos periodos. No obstante, la sumatoria de todo el tiempo de servicio no resultó suficiente para acreditar el cumplimiento de la exigencia establecida en la mentada norma. 6.

Por otra parte, compartió la conclusión del A quo según la cual a la demandante no le asistía el derecho a la pensión por aportes contemplada en la Ley 71 de 1988, dado que no reunía los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. Señaló que dicho requisito resulta indispensable para el reconocimiento de dicha prestación a los docentes oficiales, conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05166-00 Demandante: Ana Adela Cupajita Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7. No obstante, consideró que el fallo recurrido excedió el objeto de la demanda y omitió aplicar la modificación efectuada por la Ley 797 de 20034.

Por consiguiente, revocó la decisión recurrida y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 8. En el escrito de tutela, la parte actora alegó que el Tribunal enjuiciado incurrió en un defecto sustantivo, en falta de motivación y en desconocimiento del precedente. 9. Adujo que el Ad quem no realizó un análisis sobre los recursos de apelación interpuestos por las partes, sino que se limitó a transcribir la ratio decidendi de la sentencia de primera instancia y los argumentos esgrimidos por los recurrentes, sin examinar si tales planteamientos tenían o no fundamento. 10.

Cuestionó que hubiese transcrito el artículo 20 del Decreto 1160 de 1989, a efectos de analizar lo relativo a la pensión de jubilación por aportes, sin advertir que dicha disposición ya no se encuentra vigente porque fue derogada. Esgrimió que si bien se citaron otras disposiciones normativas, ninguna de ellas exige como requisito para acceder a la pensión reclamada que los docentes deban ser beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cual, en todo caso, ni siquiera había entrado en vigencia cuando se expidieron las normas que regulan lo referente a la pensión por aportes. 11.

Señaló que el Tribunal únicamente mencionó la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, pero no efectuó un estudio sobre las reglas fijadas en dicha providencia. A juicio de la demandante, esa omisión cobra especial relevancia, ya que en el recurso de apelación puso de presente una de esas reglas como fundamento de su tesis y, aun así, no hubo un pronunciamiento al respecto, desconociendo con ello el precedente. 12.

Agregó que aunque el Tribunal citó una sentencia proferida el 9 de marzo de 2024, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado5, en la cual se determinó que los docentes que reclamaran la pensión por aportes debían cumplir los requisitos del régimen de transición, esa postura fue cambiada por la misma 4 “A partir del 1° de enero del año 2004 se aplicarán las siguientes reglas: El monto mensual de la pensión correspondiente al número de semanas mínimas de cotización requeridas, será del equivalente al 65%, del ingreso base de liquidación de los afiliados.

Dicho porcentaje se calculará de acuerdo con la fórmula siguiente: r = 65.50 - 0.50 s, donde: r =porcentaje del ingreso de liquidación. s = número de salarios mínimos legales mensuales vigentes. ( ) A partir del 2005, por cada cincuenta (50) semanas adicionales a las mínimas requeridas, el porcentaje se incrementará en un 1.5% del ingreso base de liquidación, llegando a un monto máximo de pensión entre el 80 y el 70.5% de dicho ingreso, en forma decreciente en función del nivel de ingresos de cotización, calculado con base en la fórmula establecida en el presente artículo.

El valor total de la pensión no podrá ser superior al ochenta (80%) del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima.” 5 Dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 18001-23-40-000-2018-00064-01. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05166-00 Demandante: Ana Adela Cupajita Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) corporación, en sentencia del 30 de enero de 20256.

Afirmó que si bien esta última decisión no fue aludida en el marco del proceso, fue proferida con anterioridad a la expedición de la providencia cuestionada, por lo que la autoridad accionada se encontraba en la obligación de pronunciarse al respecto y, en caso de apartarse de ella, exponer de manera expresa y suficiente las razones que justificaban no acogerla. 13.

Por último, mencionó que, en atención al principio iura novit iura, el operador judicial no podía desmejorar su situación pensional. B. Trámite procesal 14. Mediante auto del 27 de agosto de 2025, se dispuso: (i) admitir la acción de tutela; (ii) notificar de su presentación a las autoridades accionadas; (iii) vincular, en calidad de tercero con interés, al Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), a la Fiduprevisora S.A. y al Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación;

(iv) comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y (v) requerir al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Facatativá para que remitiera copia digital del expediente con radicado número 25269-33-33-003-2021-00048-01. (i) Tribunal de Cundinamarca – Seccion Segunda – Subseccion C7 15. Sostuvo que no vulneró los derechos fundamentales invocados, toda vez que la decisión acusada se respaldó en los elementos probatorios y el marco normativo aplicable al caso.

(ii) Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Facatativá8 16. Solicitó negar el amparo en lo que respecta a dicha autoridad, dado que la actora no le endilgó algún reproche que considere lesivo de los derechos fundamentales objeto de reclamo. (iii) Fiduprevisora S.A.9 17. Pidió su desvinculación del trámite de tutela, por cuanto no es la llamada a responder por la afectación de derechos que se alega.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 6 Exp. 66001-23-33-000-2020-00492-01. 7 Intervención digital contenida en 2 folios. 8 Intervención digital contenida en 3 folios. 9 Intervención digital contenida en 6 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05166-00 Demandante: Ana Adela Cupajita Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) C. Cuestión previa 18.

La Sala no accederá a la solicitud de desvinculación planteada por la Fiduprevisora S.A., dado que fue vinculada al proceso en el cual se profirió la sentencia que busca dejarse sin efectos. En esa medida, le asiste un interés legítimo para intervenir en el presente asunto. D. Caso concreto 19. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo, por no encontrar acreditado el requisito general de subsidiariedad. 20.

Según el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela únicamente procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Por lo tanto, previo acudir al juez constitucional, el interesado debió haber agotado todos los recursos -idóneos y eficaces- que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos.

De lo contrario, la tutela deviene improcedente. 21. En el caso bajo estudio, la parte actora atribuye la vulneración de sus derechos al Tribunal accionado, al considerar que omitió pronunciarse sobre los argumentos que sustentaron los recursos de apelación interpuestos contra el fallo de primera instancia. En otras palabras, la tutelante plantea una presunta falta de congruencia en la providencia objetada. 22.

De esta manera, se hace evidente que el presente asunto adolece de subsidiariedad, toda vez que la parte actora no hizo uso de los mecanismos judiciales idóneos y eficaces que tenía a su alcance para ventilar la controversia planteada. 23. De conformidad con el artículo 287 del Código General del Proceso10, las sentencias pueden ser adicionadas, de oficio o a solicitud de parte, cuando en ellas se omita resolver sobre alguno de los extremos de la litis o sobre cualquier otro asunto que debía ser objeto de pronunciamiento. 24.

Por consiguiente, la actora contaba con la posibilidad de solicitar la adición de la sentencia cuestionada, con el fin de que el Tribunal se pronunciara sobre los puntos que, a su juicio, dejaron de resolverse y que resultaban determinantes para la resolución del caso. Incluso, respecto de la providencia frente a la cual se echó de menos un pronunciamiento, aunque no hubiera sido puesta de presente en el proceso, pues, en últimas, la discusión que se pretende suscitar con ella también se 10 Aplicable en la jurisdicción de lo contencioso administrativo por remisión expresa del artículo 306 del CPACA.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05166-00 Demandante: Ana Adela Cupajita Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) enmarca dentro del debate planteado en el recurso de apelación, esto es, lo relativo a la exigencia de ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para acceder a la pensión por aportes contemplada en la Ley 71 de 1988. 25.

No obstante, la parte accionante no acreditó haber hecho uso de dicho instrumento procesal, ni expuso alguna razón que justificara dicha abstención. 26. La demandante tampoco ha ejercido el recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 248 del CPACA, cuya procedencia se habilita, entre otros supuestos, ante la inobservancia del principio de congruencia, siempre que se demuestre que el yerro que se alega comporta una violación grave al debido proceso11. 27.

Por tanto, si la tutelante considera que no existió una correspondencia entre lo pedido y lo fallado, corresponde dilucidar dicha inconformidad a través del recurso extraordinario de revisión, en tanto dicho asunto desborda la órbita de competencia del juez constitucional. 28. Así las cosas, la Sala concluye que la parte actora no hizo uso de los instrumentos judiciales que tenía a su disposición para obtener la protección de los derechos que ahora alega en sede de tutela.

A lo que se suma que no alegó ni probó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que justificara la intervención del juez constitucional como mecanismo transitorio. 29. Por lo expuesto, se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. 30. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por la Fiduprevisora S.A.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo constitucional solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 11 Al respecto, ver sentencias del 14 de mayo de 2015 (exp. 11001-03-15-000-2014-02791-00), 21 de julio de 2016 (exp. 11001-03-15-000-2015-03373-01), 1 de marzo de 2018 (exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00) y 13 de agosto de 2024, entre otras. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05166-00 Demandante: Ana Adela Cupajita Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE12 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 12 VF