1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada: Martha Salcedo de Torres Tema: Reliquidación de pensión de jubilación conforme al Decreto 546 de 1971 Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes accionada y actora contra la sentencia de 26 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 11). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la señora Martha Salcedo de Torres, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de la Resolución UGM 3997 de 12 de agosto de 2011, por la que la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reajustó la pensión de jubilación reconocida a la accionada, con Resolución 9812 de 2 de marzo de 2009, «[…] aplicando el 75% sobre el ingreso base de liquidación conformado por la asignación mensual más elevada en el último año de servicios (1/7/2008-30/6/2009), elevando la cuantía a $5.284.143.18, efectiva a partir del 1º de julio de 2009» (sic).

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene (i) la reliquidación de dicha prestación con el promedio de lo aportado 2 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años, o el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme a los artículos 21 y 36 ibidem, «[…] incluyendo únicamente los factores de salario sobre los cuales cotizó establecidos en el [D]ecreto 1158 de 1991 […]»; y (ii) reintegrar «[…] los dineros percibidos en exceso por la reliquidación de la pensión de vejez […]», con sus respectivos intereses y ajustes monetarios, en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata la accionante que la señora Martha Salcedo de Torres nació el 25 de septiembre de 1957 y prestó sus servicios en (i) la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol) del 9 de marzo de 1981 al 4 de julio de 1983, (ii) la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) entre el 1º de septiembre de 1984 y el 30 de noviembre de 1987, (iii) la Rama Judicial desde el 19 de febrero de 1991 hasta el 11 de abril de 1993 y (iv) la Fiscalía General de la Nación del 12 de abril de 1993 al 30 de junio de 2009.

Que, a través de Resolución 28365 de 23 de junio de 2008, reajustada con la 9812 de 2 de marzo de 2009, la desaparecida Cajanal le concedió a la demandada pensión de jubilación, calculada sobre el 75% del promedio de lo cotizado durante los últimos diez (10) años de servicio, como lo prevé el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, condicionado su pago al retiro definitivo.

Dice que, por medio de Resolución UGM 3997 de 12 de agosto de 2011, la mencionada entidad modificó el último de los aludidos actos administrativos, en el sentido de reliquidar la pensión de jubilación con base en «[…] el 75% sobre el ingreso base […] por la asignación mensual más elevada en el último año de servicios entre el 1/7/2008 a 30/6/2009, […] efectiva a partir del 1 de julio de 2009» (sic). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por el acto censurado los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 48, 121, 123, 124 y 209 de la Constitución Política; 1º a 3º, 10, 11, 21 y 36 de la Ley 100 de 1993; 6º del Decreto 546 de 1971; 1º del Decreto 1158 de 1994 y 2.2.3.1.3 del Decreto 1833 de 2016; la Declaración Universal de Derechos Humanos y los convenios 102 y 128 sobre seguridad social de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Arguye que, además de la normativa citada en precedencia, el reajuste pensional efectuado en la Resolución enjuiciada desconoce los lineamientos fijados por la 3 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres Corte Constitucional, en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y SU-23 de 2018, y el Consejo de Estado, en fallo de unificación de 28 de agosto de 2018, de acuerdo con los cuales, en casos como el que ahora nos ocupa, «[…] el derecho pensional […] se hallaría, por virtud de la transición, regido por las disposiciones del Decreto 546 de 1971, en lo que tiene que ver con la edad, el tiempo de servicio y el monto de la prestación, pero jamás en el IBL que está gobernado por el Decreto [1158] de 1994 y el artículo 36 de la Ley 100 de 1993». 1.5 Medida cautelar.

La UGPP, en el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente los efectos jurídicos del acto cuestionado; medida cautelar negada con auto de 22 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (ff. 409 a 410 vuelto). 1.6 Contestación de la demanda (ff. 334 a 350). La accionada, en nombre propio, se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que son ciertos.

Asimismo, propuso las excepciones denominadas cosa juzgada, falsa fundamentación de las pretensiones e inaplicabilidad de jurisprudencia posterior, inexistencia de causa jurídicamente válida para reliquidar la pensión, buena fe sobre los dineros recibidos, vinculación al poder judicial y aportes a Cajanal no fueron precarios, el monto de la pensión no pone en peligro el interés público ni el erario y derecho adquirido.

Que para el 12 de agosto de 2011, esto es, cuando le fue reconocida la pensión de jubilación, «[…] el único precedente jurisprudencial vigente y con fuerza vinculante lo constituía la SU del 4.08.2010 del Consejo de Estado que fue el aplicado por CAJANAL en el marco de la legalidad a [su] caso» (sic). Aduce que la Resolución UGM 3997 de 12 de agosto de 2011 ya fue demandada ante la jurisdicción contencioso-administrativa, trámite dentro del cual la accionante no expuso que aquella hubiera sido expedida en contradicción con los pronunciamientos de la Corte Constitucional, como ahora lo hace, y que, en todo caso, no resultan aplicables, pues allí se dejó sentada «[…] su aplicación sólo a “los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como […] judicial”, […] eventualidades que tampoco se dan […] porque la vía administrativa ya fue agotada desde el 2011 bajo el amparo de las normas y jurisprudencia aplicables y la vía jurisdiccional también fue agotada con doble conformidad en vigencia de las mismas normas y el mismo precedente.

Luego esta nueva acción judicial de 2019 deja claro que no se trata de un asunto que 4 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres estuviere “pendiente de solución” para 2018 cuando surgió el nuevo antecedente jurisprudencial pues en tal caso no le hubiere sido necesaria intentar esta nueva demanda» (sic).

Que reducir el valor de su mesada, a pesar de que trabajó por más de veintitrés (23) años para el Estado, no sería relevante para las finanzas públicas, pero a ella sí le ocasionaría un perjuicio irremediable, dado que es su única fuente de ingreso. 1.7 Providencia impugnada (ff. 442 a 453). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), en sentencia de 26 de agosto de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), al considerar que, como lo pide la accionante, la «[…] mesada pensional [de la demandada] debe ser liquidada en cuantía del 75% del promedio mensual de los factores sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años de servicio, de conformidad con el artículo 21 de la ley 100 de 1993, y con los factores previstos en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1º del Decreto 610 de 1998; 1º del Decreto 1102 de 2012; 1º del Decreto 3900 de 2008; y 1º del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que se hubieren devengado y respecto de ellos hubieren realizado las cotizaciones respectivas, debido a que con las sentencias de unificación [de 28 de agosto de 2018 y 11 de junio de 2020 del Consejo de Estado], se recogió la […] del 04 de agosto de 2010, de la que se ha dicho, su interpretación “traspasa la voluntad del legislador”».

Por otra parte, niega la devolución de los valores pagados en exceso, puesto que la demandante no demostró que la accionada hubiera actuado de mala fe. 1.8 Los recursos de apelación: 1.8.1 Demandada (ff. 457 a 461 y 465 a 468 vuelto). Inconforme con el anterior fallo, interpuso recurso de apelación, al estimar que (i) «[…] borró de un plumazo el límite de aplicación que le imponía la decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado de 2018 y dando supuesta primacía a una decisión posterior de una de las Secciones [de esa Corporación] del 2020, concluyó falsamente que [su] caso “estaba en curso” para 2018 y ordenó anular el acto administrativo demandado»; y (ii) hace irrelevante el análisis realizado en la primera de tales providencias, en cuanto a «[…] delimitar la aplicación […] de 5 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres manera retrospectiva, esto es, sólo a los casos en discusión judicial o administrativa para la data de su nueva interpretación, y da paso a que los juzgadores de instancia […], sin cortapisa ni motivación alguna, declaren la nulidad de todos los actos administrativos en los que no se hubiere aplicado en IBL fijado en la nueva interpretación jurisprudencial, sin tener en cuenta si para agosto 28 de 2018 el asunto estaba o no sometido a controversia» (sic).

Insiste en que se configura la excepción de cosa juzgada, toda vez que en las sentencias proferidas el 19 de abril de 2017 y 20 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, en su orden, dentro del expediente 25000-23-42-000-2013-06919-00, se analizó la misma causa y objeto, es decir, cuestiona el contenido de la Resolución UGM 3997 de 12 de agosto de 2011 de la liquidada Cajanal, de manera que el a quo, al emitir un nuevo fallo frente a una controversia ya zanjada, desconoce el principio de confianza legítima. 1.8.2 Actora (ff. 463 y 464).

Formula recurso de apelación (parcial) contra la decisión de primera instancia, con el propósito de que se ordene a la accionada devolver «[…] los dineros percibidos en exceso por la reliquidación de la pensión de vejez […] hasta la actualidad […]». Lo anterior, en atención a que la demandada ha recibido durante diez (10) años una mesada superior al valor que realmente le correspondía, al paso que la presunción de buena fe «[…] no es un postulado absoluto y tiene límites demarcados por ciertos principios que también tiene[n] categoría constitucional, como la vigencia de un orden justo, la prevalencia del interés general [y] el desarrollo de la función administrativa con base en principios de igualdad y eficacia».

II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación fueron concedidos mediante proveído de 16 de marzo de 2021 (ff. 483 y 484) y admitidos por esta Corporación a través de auto 30 de noviembre siguiente (f. 488), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 10 de febrero de 2022 (f. 490), para que aquellas 6 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras para reiterar cada uno de los argumentos consignados en los escritos de apelación1.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. Resulta oportuno anotar que en audiencia inicial celebrada el 10 de marzo de 2020, el magistrado sustanciador de primera instancia declaró no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la accionada (ff. 419A a 425), así: En el caso de autos, entre este proceso y el de radicado 25000-23-25000- 2013-06919, existe 1.

Identidad jurídica de partes, puesto que en los dos actúa como demandada la señora Dra. Martha Salcedo de Torres y demandante la UGPP. Sin embargo, entre estos dos procesos, no existe identidad jurídica de objeto, ni tampoco […] de causa. En efecto, en el proceso anterior, el estudio se limitó a determinar cuál era la entidad llamada a reconocer el derecho pensional de la demandada, y allí no se estudió la forma en que debía liquidarse esa pensión, discusión a la que nos llama ahora en esta oportunidad la UGPP y sobre la cual no existe un pronunciamiento de fondo de esta jurisdicción. […] En consecuencia, no se encuentra demostrado que el estudio de la controversia planteada en este caso implique volver a analizar una situación ya definida por esta jurisdicción, por lo que se declarará no probada la excepción de “Cosa Juzgada” para el debate actual que solo tiene que ver con el IBL aplicable a esta pensión. […] Esta decisión se notifica en estrados.

Sin recursos de la parte actora […] La Magistrada Ponente concede el uso de la palabra a la demandada, quien manifestó estar conforme con la decisión adoptada. Así entonces, sin recursos por las partes, queda en firma esta decisión [sic para toda la cita]. 1 Los alegatos de conclusión allegados reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 7 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres De conformidad con lo anterior, resulta claro que en el curso de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, el a quo dilucidó los argumentos por medio de los cuales la demandada fundaba la referida excepción previa, y, a pesar de resultar desfavorable a sus intereses, no mostró o advirtió ningún reparo, a pesar de que contaba con la posibilidad de interponer los recursos «[…] de apelación o del de súplica, según el caso», de acuerdo con el numeral 6 ibidem2, motivo por el cual no puede ahora, en sede de apelación, intentar revivir una oportunidad procesal que dejó vencer de manera consciente y voluntaria, con lo que permitió que quedara en firme esa decisión3.

No obstante, esta Sala estima que no hay lugar a decretar tal excepción, puesto que, como lo coligió el Tribunal de primera instancia, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la UGPP contra la aquí accionada4 (expediente 25000-23-42-000-2013-06919-01), estuvo orientado a cuestionar el contenido de la Resolución UGM 3997 de 12 de agosto de 2011, al considerar que la extinguida Cajanal no era la entidad llamada a reconocer y asumir el pago de la pensión de jubilación reclamada por la señora Salcedo de Torres, sino que lo era la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), es decir, no se cuestionó el régimen pensional ni la liquidación allí realizada5.

Por tanto, respecto de las pretensiones de la demanda del proceso del epígrafe no se colman los presupuestos para la configuración de la institución jurídico- procesal de la cosa juzgada, pues si bien existe identidad de partes, no así de causa y objeto6. 2 «Decisión de excepciones previas». 3 En tal sentido, el artículo 244 del CPACA, preceptúa: «TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTOS.

La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma. De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta. […]» (destaca y subraya la subsección). 4 Con la vinculación, como tercero interesado, de Colpensiones. 5 Aunque el fallo de 20 de septiembre de 2018, que confirmó el de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda incoada por la UGPP dentro del proceso 25000-23-42-000-2013-06919-01, fue proferido por esta subsección, conformada por los consejeros de Estado que hoy la integramos, tampoco implica su impedimento para conocer del presente asunto, toda vez que, se insiste, aquella controversia no es análoga ni desató discusiones relacionadas con la que aquí nos convoca. 6 Sobre este fenómeno de la cosa juzgada, el Consejo de Estado, en sentencia de 18 de octubre de 2012, expediente 2007-00269-00, C. P. María Claudia Rojas Lasso, precisó: «Estas conclusiones se fundan, además del artículo 175 del C. C. A., en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual la cosa juzgada se configura cuando haya identidad de objeto y de causa, e identidad jurídica de partes; siendo el objeto de la demanda la pretensión y su causa el fundamento en que se apoya la demanda» (se subraya).

Ver también, de esta sala de decisión, fallo de 8 de mayo de 2020, expediente 20001-23-33-000-2012-00141- 01 (4464-2013), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 8 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres 3.3 Problema jurídico.

Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si se ajusta a derecho la reliquidación de la pensión de jubilación de la demandada realizada a través del acto acusado, al habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados con la asignación básica más elevada del último año de labores, conforme al régimen especial aplicable a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial previsto en el Decreto 546 de 1971; o, por el contrario, para el cálculo del IBL se aplica lo dispuesto en los artículos 21 y 36 (inciso 3°) de la Ley 100 de 1993, como lo concluyó el a quo. 3.4 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.

No obstante, con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1º de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y «monto» se les aplicará aquel.

En lo atañedero al concepto monto, se precisa que, ciertamente, desde la expedición de la Ley 100 de 1993 se plantearon variadas interpretaciones que, en los años siguientes, dieron lugar a decisiones encontradas entre las altas corporaciones judiciales. En un primer momento, la Corte Constitucional, en sentencia C-168 de 1995, al 9 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres estudiar la constitucionalidad de los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la mencionada norma, destacó el interés del legislador por salvaguardar las expectativas de quienes estaban próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas de adquirir el derecho a la pensión de jubilación. Sin embargo, del contexto de la aludida providencia, la Sala no encuentra que haya establecido reglas específicas acerca de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o sobre si el monto estaba o no ligado al concepto de base de liquidación, puesto que solo hubo pronunciamiento frente a la diferenciación que realizaba la normativa original entre trabajadores de los sectores público y privado.

Sin perjuicio de lo expuesto, la Corte Constitucional, en providencias T-1122 de 2000, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-830 de 2004, C-177, T-1087 de 2006, T-711 de 2007, T-248 de 2008 y T-610 de 2009, entre otras, aseveró que se vulneran derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen en el que se encuentra amparado el beneficiario de la transición y cuando se desconoce que el monto y la base de liquidación de la pensión forman una unidad inescindible y, por tanto, corresponde implementar la totalidad de lo previsto en aquel y no lo consagrado en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Entretanto, las subsecciones A y B de la sección segunda del Consejo de Estado, en relación con el concepto monto, adoptaron el criterio según el cual este estaba conformado por la tasa de reemplazo y el IBL, de manera que la persona beneficiaria de la transición tenía derecho al reconocimiento pensional con aplicación íntegra del régimen anterior que regía su situación jurídica7.

Esta tesis se afianzó por esta sección segunda (en pleno) en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 20108, en la que se analizó una discusión atañedera a la reliquidación de la pensión de un empleado con fundamento en el régimen de la Ley 33 de 1985 y cuya situación particular se enmarcaba dentro de la 7 Ver, entre otras, sentencias de (i) 21 de septiembre de 2000, subsección A, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente 470-99;

(ii) 30 de noviembre de 2000, subsección B, expediente 2004-2000, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado; (iii) 21 de noviembre de 2002, subsección B, C. P. Tarsicio Cáceres Toro, expediente 25000-23-25- 000-1998-08045-01 (2147-01); (iv) 13 de marzo de 2003, subsección A, C. P. Ana Margarita Olaya Forero, expediente 17001-23-31-000-1999-0627-01 (4526-01);

(v) 16 de febrero de 2006, subsección B, expediente 25000- 23-25-000-2001-01579-01(1579-04), C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado; (vi) 29 de noviembre de 2007, subsección A, expediente 25000-23-25-000-2005-06662-01 (0212-07); y (vii) 26 de julio de 2008, subsección A, expediente 2374-07. 8 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, expediente 25000-23-25-000-2006- 07509-01 (112-2009), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres transición consagrada en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

La Sala recordó que la última norma «[…] creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados».

Por su parte, la Corte Constitucional, en fallo C-258 de 2013, al estudiar la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, concerniente al régimen pensional de los congresistas, declaró inexequibles las expresiones «durante el último año y por todo concepto», «Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal», contenidas en su primer inciso, así como «por todo concepto», citada en su parágrafo, y concluyó, entre otras cosas, que (i) «Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas»; y (ii) «Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso».

Luego, con la sentencia SU-230 de 2015, la sala plena de la aludida Colegiatura aclaró que si bien las reglas del IBL fijadas en el fallo C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, «ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

Es decir, que tenía carácter vinculante la postura efectuada en la citada providencia C-258 de 2013 respecto del IBL pensional de las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En virtud de lo anterior, la sala contencioso-administrativa del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación de conformidad con la Ley 33 de 1985, asumió una nueva posición y precisó que en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 11 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen previo al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, de acuerdo con el principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional, debe determinar el IBL que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por el promedio de lo cotizado durante (i) el lapso que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1º de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;

(ii) todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19939, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.

Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.

En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.

(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 9 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). 12 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO

21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de reemplazo de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el Decreto 546 de 1971, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 6°.

Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.

Obsérvese que el Decreto 546 de 1971 prescribe, como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos, de los cuales diez (10) hayan sido en tal condición y llegar a la edad de cincuenta y cinco (55) años (hombres) o cincuenta (50) años (mujeres).

Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario base de liquidación. En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias 13 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres del régimen pensional especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público, esta sección, en sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001- 23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017)10, determinó que el reconocimiento de dichas pensiones debe ser efectuado de la siguiente manera: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

Lo anterior, al considerar que «la jurisprudencia imperante tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, propende por la armonía que debe existir entre el sistema integral de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993, en cuyo artículo 36 estableció el régimen de transición general, y las dimensiones en las cuales la seguridad social en sí misma se manifiesta, que son las de servicio público obligatorio, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad solidaridad y sostenibilidad fiscal, y de derecho público con carácter constitucional, general, exigible e irrenunciable»11.

Por ende, como los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de 10 Consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. 11 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33- 000-2016-00630-01 (4083-2017). 14 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso-administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, para el caso específico de estos.

Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Rama Judicial o al Ministerio Público por espacio de diez (10) años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 o a los factores señalados en el 12 del Decreto 717 de 1978.

Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que refiere al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: un (1) mes, seis (6) meses, un (1) año, diez (10) años, o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional o de la pensión misma.

Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3°) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema, como los contemplados por los artículos 1° del Decreto 1158 de 1994, 14 de la Ley 4ª de 1992, 1° del Decreto 610 de 1998, 1° del Decreto 1102 de 2012, 1° del Decreto 2460 de 2006, 1° del Decreto 3900 de 2008 y 1° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

Luego entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de 15 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Rama Judicial o el Ministerio Público al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía de la accionada, según la cual nació el 25 de septiembre de 1957 (f. 52). b) Certificaciones expedidas por Ecopetrol, la entonces administración local de impuestos y aduanas nacionales de Bucaramanga de la DIAN, la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Bucaramanga y la Fiscalía General de la Nación (ff. 56, 58 a 64 y 103), en las que consta que la demandada prestó sus servicios para el Estado, así: Entidad Desde Hasta Ecopetrol 09/03/1981 04/07/1983 DIAN 01/09/1984 30/11/1987 Rama Judicial 19/02/1991 11/04/1993 Fiscalía General de la Nación 01/06/1993 30/06/2009 c) Resoluciones 28365 de 23 de junio de 2008 y 9812 de 2 de marzo de 2009, por las que la entonces Cajanal le reconoció a la accionada pensión de jubilación desde el 1º de noviembre de 2008, con el 75% del promedio de los salarios cotizados entre el 1º de noviembre de 1998 y el 30 de octubre de 2008 (asignación básica, gastos de representación, bonificación por servicios prestados y prima especial), cuyo pago quedó condicionado al retiro definitivo del servicio, en atención a lo establecido en el artículo 36 (inciso 3°) de la Ley 100 de 1993 y los Decretos 546 de 1971 y 1158 de 1994, en la suma de $3.597.799,89 (ff. 84 a 87 y 94 a 97). d) Resolución UGM 3997 de 12 de agosto de 2011, con la que la aludida entidad reajustó aquella prestación, desde el 1º de julio de 2009, con el 75% «[…] sobre un ingreso base de liquidación conformado por la asignación mensual más 16 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres elevada devengada en el último año de servicio, entre el 01 de julio de 2008 hasta el 30 de junio de 2009 […]», esto es, asignación básica, gastos de representación, bonificaciones por actividad judicial y por servicios prestados y primas de servicios, vacaciones y navidad, en un monto de $5.284.143,18 (ff. 160 a 162 vuelto).

Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de anotarse es que la demandada está amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1° de abril de 1994 tenía más de treinta y cinco (35) años de edad (nació el 25 de septiembre de 1957). Igualmente, de las pruebas atrás enunciadas se desprende que la accionada laboró para el Estado por más de treinta y tres (33) de años, de los cuales dieciocho (18) lo fueron en la Rama Judicial (19 de febrero de 1991 a 11 de abril de 1993) y la Fiscalía General de la Nación (1º de junio de 1993 a 30 de junio de 2009), por lo que la liquidada Cajanal, a través de Resoluciones 28365 de 23 de junio de 2008 y 9812 de 2 de marzo de 2009, le reconoció pensión de jubilación a partir del 1º de noviembre de 2008, condicionada al retiro definitivo del servicio, en cuantía de $3.597.799,89, de conformidad con los requisitos de edad y tiempo, así como con la tasa pensional (75%), contenidos en el Decreto 546 de 1971, y calculada con base en el «[…] promedio de lo devengado entre el 01 de noviembre de 1998 hasta el 30 de octubre de 2008 último salario aportado […]», con inclusión de la asignación básica, la prima especial, los gastos de representación y la bonificación por servicios prestados.

Asimismo, con Resolución UGM 3997 de 12 de agosto de 2011, la citada entidad reajustó dicha pensión, con el 75% «[…] sobre un ingreso base de liquidación conformado por la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio […]» (1º de julio de 2008 a 30 de junio de 2009), esto es, asignación básica, gastos de representación, bonificaciones por actividad judicial y por servicios prestados y primas de servicios, vacaciones y navidad, de acuerdo con lo preceptuado en el Decreto 546 de 1971.

Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que a la demandada le fue concedida su pensión de jubilación con aplicación íntegra de las reglas establecidas en el Decreto 546 de 1971, esto es, requisitos de edad y tiempo de servicio, tasa de reemplazo (75%) y liquidada con «[…] el mejor salario del último año». Acerca del tema, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la 17 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias referidas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen previo al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que, además, guarda relación con el artículo 48 superior, que prevé que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el cómputo de la mencionada prestación con el 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicios no se ajusta al derrotero jurisprudencial hoy vigente.

En lo atinente al argumento de apelación, según el cual «[…] para agosto de 2018 los efectos jurídicos de la resolución UGM [3997 de 12] de agosto de 2011 se habían consolidado al no estar en discusión ni en sede judicial ni administrativa y por ende no le era oponible […]» (sic; f. 460), no tiene vocación de prosperidad, toda vez que en el mencionado fallo de unificación de 28 de agosto de 2018 de la sala plena de la Corporación (vigente a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que ahora nos ocupa), como se advirtió en la referida providencia de 11 de junio de 2020, que aplicó la postura allí contenida frente a las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público, solo «[…] analiz[ó] el caso concreto del régimen pensional ordinario de la Ley 33 de 1985»12 (como se explicó en al acápite anterior), sin abarcar las particularidades y características que la normativa ha conferido exclusivamente a dicho personal.

De igual modo, no es dable pregonar (como lo hace la demandada) que en el asunto sub judice se desconoció el principio de confianza legítima, puesto que 12 En la citada sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, la sección segunda anotó: «Esta posición [la de 4 de agosto de 2010] varió a través de la sentencia de unificación, emitida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el 28 de agosto de 2018 […], en la que al analizar el caso concreto del régimen pensional ordinario de la Ley 33 de 1985, consideró que el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 que se pensionaron bajo el amparo de la mencionada Ley 33 de 1985, únicamente comprendió los elementos: edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo, con lo que escindió el ingreso base de liquidación. Esta regla de interpretación es vinculante dentro del sistema de fuentes, y es contraria a la tesis sostenida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la ya referida sentencia de 4 de agosto de 2010 […] Es importante anotar que esta sentencia no se ocupó de definir, si el ingreso base de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 también hacía parte del régimen de transición para quienes se hubieren pensionado con los requisitos establecidos por el Decreto 546 de 1971, aplicable a los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público ni hizo alusión a los factores salariales que deben tenerse en cuenta para liquidar su pensión de jubilación» (se subraya). 18 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres la actora no actuó motu proprio o de manera intempestiva para revocar o modificar la decisión que reconoció un derecho a favor de la accionada13, sino que hizo uso de la facultad (y deber) que la ley14 le otorga a «Las administradoras de pensiones o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas[, de] verificar de oficio, el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de un derecho prestacional»15, máxime cuando está orientada a proteger los recursos del sistema general de seguridad social y la posibilidad de «[…] propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones»16.

En suma, si bien la pensión de jubilación que ahora nos ocupa fue reconocida y reliquidada conforme al «[…] régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado […]»17, por lo que no es correcto considerar que ella actuó con «[…] abuso del derecho o fraude a la ley […]»18, lo cierto es que no atiende los derroteros jurisprudenciales actuales en cuanto a que el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen previo al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor esa Ley.

Cabe anotar que a pesar de que el aludido fallo de unificación proferido por esta sección segunda19, en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la expedición del acto acusado de nulidad (Resolución UGM 3997 de 12 de agosto de 2011), en esa oportunidad la Corporación advirtió que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) 13 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección cuarta, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, fallo de 26 de septiembre de 2016, expediente 11001-03-15-000-2016-00038-01(AC): la confianza legítima «[…] se erige como garantía del administrado frente a cambios bruscos e inesperados de las autoridades públicas - trátese de órgano legislativo, administración pública o autoridades-» (se subraya). 14 Artículo 19 de la Ley 797 de 2003.

Asimismo, el artículo 164 del CPACA («OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA») autoriza a la Administración para incoar demandas ante la jurisdicción contencioso-administrativa «En cualquier tiempo, cuando», entre otras circunstancias, «Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas». 15 Sentencia SU-182 de 2019, M. P. Diana Fajardo Rivera.

Ver también fallo C-835 de 2003, M. P. Jaime Araújo Rentería. 16 Artículo 10 de la Ley 100 de 1993, «OBJETO DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES». 17 Fallo de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017). 18 Ibidem. 19 Ib. 19 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración; [y] (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.

En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables» (se subraya); postura que descarta, entonces, el dicho de la accionada, referente a que providencias como la apelada en el sub lite, desconocen el espíritu de aquella decisión. Ahora bien, pese a que le asiste razón a la demandada en cuanto a que la tesis vigente e imperante cuando le fue reconocida y reajustada la pensión de jubilación era la fijada por esta Colegiatura en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, lo cierto es que la controversia planteada por la actora en el sub lite fue incoada el 27 de marzo de 2019 (f. 1), es decir, cuando ya se encontraba en vigor la providencia de la sala plena del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, que fue expresamente aplicada a los pensionados de la Rama Judicial y del Ministerio Público con el citado fallo de unificación de 11 de junio de 2020, dictado en el curso del presente proceso y que resulta de igual manera vinculante para su resolución. Asimismo, no deviene acertada la afirmación de la accionada de que la «[…] legalidad [del acto enjuiciado] fue discutida en proceso judicial 25000-23-42- 000-2013-06919-00 iniciado por la UGPP donde se profirió sentencia por el Consejo de Estado que se encuentra en firme y la discusión jurídica […] [h]a hecho tránsito a cosa juzgada» (f. 468), pues, como se explicó en líneas precedentes, tales diligencias no involucraron el análisis del régimen pensional que la amparaba o la manera de liquidar su pensión de jubilación20.

En lo referente a que se condene a la demandada a devolver las sumas de dinero pagadas en exceso por parte de la desaparecida Cajanal con ocasión del acto administrativo censurado, como lo pide la actora en su recurso de apelación, cabe precisar que al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, por ende, en lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por ella, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó 20 El problema jurídico de dicha controversia, se planteó así: «De acuerdo con los cargos formulados en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante [UGPP] contra la sentencia de primera instancia, el problema jurídico que deberá resolver la Sala consiste en determinar cuál es la entidad competente para decidir o hacerse cargo del reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la señora Martha Salcedo de Torres, circunstancia que determinará la legalidad de la decisiones acusadas» (sic; f. 220 vuelto). 20 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres esa pretensión, habida cuenta de que en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con que actuó para obtener el reajuste de la pensión de jubilación, puesto que no existe prueba orientada a demostrar fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr ese beneficio.

En ese orden de ideas, debe darse aplicación a la letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, toda vez que al estar ante un caso de prestaciones periódicas, «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». Por otra parte, dado que la accionante solicita se revoque el fallo de primera instancia, en cuanto decidió no condenar en costas a la demandada, la Sala estima que según lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, se deben estudiar para tal fin aspectos como la temeridad o mala fe en la que la parte vencida pudo incurrir.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201621, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición 21 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 21 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la accionada, no hay lugar a imponer esa condena.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 26 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), que 22 Expediente 25000-23-42-000-2019-00516-01 (1244-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Martha Salcedo de Torres accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la señora Martha Salcedo de Torres, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.

Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS