CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000 23 41 000 2016 01783 02 Demandantes: Norberto Cantor Contreras, Hilda Cantor Contreras, Ana Delia Rozo de Anzola y Nolberto Cantor Contreras Demandada: Distrito Capital de Bogotá y el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- Asunto: Resuelve sobre un recurso de queja AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho procede a resolver el recurso de queja interpuesto por la parte demandada contra el auto de 8 de agosto de 2018 proferido por el Magistrado sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó el recurso de apelación presentado contra el auto que negó el llamamiento en garantía de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. Los señores Norberto Cantor Contreras, Hilda Cantor Contreras y Ana Delia Rozo de Anzola y Nolberto Cantor Contreras1 interpusieron demanda contra el 1 La demanda fue presentada por intermedio de apoderado el 14 de diciembre de 2017. 2 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2016 01783 02 Distrito Capital de Bogotá y el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 59341 de 1 de septiembre de 2015 expedida por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano -IDU- mediante las cuales se ordenó una expropiación por vía administrativa de un inmueble de su propiedad. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitaron: i) se reconozca una indemnización acorde al valor comercial y real del inmueble objeto de expropiación por vía administrativa y ii) condenar a la entidad demandada a indemnizar los perjuicios materiales y morales causados con ocasión de la expedición de los actos administrativos demandados por el no pago del justo precio.
Actuación procesal en primera instancia 3. El Magistrado Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 20 de febrero de 2018, admitió la demanda y ordenó, entre otros asuntos, notificar personalmente a la entidad demandada y por estado a la parte demandante. 4.
La parte demandada contestó la demanda, oponiéndose a sus pretensiones y mediante escrito presentado el 30 de abril de 2018 solicitó el llamamiento en garantía de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- en la medida que para realizar la oferta y reconocer la indemnización por el trámite de expropiación por vía administrativa, tuvo como fundamento el avalúo comercial elaborado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-, entidad competente para el ejercicio de dicha función conforme al Decreto 583 de 15 de diciembre de 20113 y al Convenio Interadministrativo núm. 1321 de 2013, suscrito por las dos entidades cuyo objeto fue “[…] la Unidad realizará los avalúos comerciales de los inmuebles requeridos para los diferentes proyectos financiados 2 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3 Por medio del cual se reglamenta la prestación del servicio de avalúos comerciales de inmuebles, de que trata el literal e) del artículo 63 del Acuerdo 257 de 2006 3 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2016 01783 02 por la fuente de producto del cupo de endeudamiento que son destinados para la ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial asociados al Acuerdo 523 de 2013 y declarados de utilidad pública o interés social, cuya adquisición se adelante por enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial […]”. 5.
Indicó que se hace oponible a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD- la eventual responsabilidad por el pago de la indemnización y con el fin de que “[…] se declare responsable por el pago de la indemnización del posible perjuicio si llegare a demostrarse, o el reembolso total o parcial del pago que tuviera que hacer el IDU, en el evento de existir sentencia condenatoria en contra de la entidad que represento […]”.
Auto que niega el llamamiento en garantía 6. El Magistrado Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 27 de junio de 2018, resolvió: “[…] PRIMERA: Negar la solicitud de llamamiento en garantía impetrada por el IDU respecto de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. 7.
Para fundamentar su decisión, consideró que: i) de conformidad con el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 19974 “[…] dentro de las reglas particulares del proceso contencioso administrativo de expropiación administrativa, NO se encuentra prevista la figura del llamamiento en garantía […]” y ii) la Ley 388 no dispone una remisión expresa a la norma general del proceso, por lo que no hay lugar a invocar la Ley 1564 de la Ley 1564 de 12 de julio de 20125.
Recurso de apelación 8. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra el auto citado supra, en el que solicitó se acepte el llamamiento en garantía, con base en los siguientes argumentos: 4 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 5 Por el cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 4 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2016 01783 02 “[…] el CPACA (artículo 225) determina la facultad a el demandado de pedir la citación de un tercero en este caso la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital […] haciendo una interpretación sistemática de la ley, en el DECRETO 1420 DE 1998 (julio 24), por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos, en su capítulo segundo, artículo 11 establece lo siguiente: La entidad privada a la cual se le solicite el avalúo y la persona que lo adelante, serán solidariamente responsables por el avalúo realizado de conformidad con la ley […]”. 9.
El Magistrado Sustanciador del proceso, mediante el auto de 8 de agosto de 2018, resolvió: “[…]
PRIMERO: RECHAZAR por improcedente el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra el auto de 27 de junio de 2018.
SEGUNDO: NO REPONER el auto de 27 de junio de 2018 por las razones expuestas previamente […]”. 10. Para el efecto consideró que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley 388, la figura del llamamiento en garantía, no se encuentra prevista dentro del proceso contencioso administrativo especial por medio del cual se controlan actos administrativos de expropiación por vía administrativa.
Por tanto, adujo que no podía darse aplicación a los artículos 225 y 226 de la Ley 1437 que determinan la procedencia del recurso de apelación contra las providencias que deciden sobre la intervención de procesos, en atención a que dichas normas se aplican para el proceso general contencioso administrativo y no para el especial. 11.
Señaló que, si bien la Ley 388 y el Decreto 1420 de 24 de julio de 19986 regulaban lo concerniente a los avalúos que se tienen en cuenta para la adquisición de bienes inmuebles a través del proceso de expropiación por vía administrativa, dicha situación no traía como consecuencia la procedencia del llamamiento en garantía en este tipo de procesos.
Recursos de reposición y, en subsidio, de queja 12. La parte demandada interpuso recurso de reposición y, en subsidio, recurso de queja contra el auto citado supra, argumentando que el artículo 226 de la Ley 1437 6 Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos. 5 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2016 01783 02 expresamente dispone que el auto que niega la intervención de un tercero es apelable en efecto suspensivo, por lo tanto, a su juicio, no hay argumento jurídico para negar la procedencia de dicho recurso en el presente caso. 13.
Señaló que, si bien la Ley 388 es norma especial para la expropiación por vía administrativa, dicha normativa no regula todos y cada uno de los aspectos procesales del trámite judicial en lo contencioso administrativo, razón por la cual expresó que se debía realizar una interpretación sistemática y aplicar la normativa general contenida en la Ley 1437. 14.
El Magistrado Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el auto de 7 de septiembre de 2018 resolvió: i) no reponer el auto proferido el 8 de agosto de 2018, para lo cual, reiteró sus argumentos y ii) ordenar la expedición de las copias de las piezas procesales necesarias para surtir el recurso de queja ante esta Corporación. Traslado del recurso de queja 15.
La Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, mediante aviso que fijó el 18 de febrero de 2020, corrió el traslado del recurso de queja sin que se realizara manifestación alguna dentro del término concedido. II. CONSIDERACIONES 16. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el llamamiento en garantía en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se discute la nulidad de los actos administrativos que declaran la expropiación por vía administrativa; y iv) el análisis del caso en concreto.
Competencia 17. Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias; ii) 226 ibidem, sobre la impugnación de las decisiones sobre la intervención de 6 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2016 01783 02 terceros iii) 245 ibidem, sobre recurso de queja; y iii) 353 de la Ley 1564, sobre interposición y trámite del recurso de queja; este Despacho es competente para resolver el recurso de queja interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido el 8 de agosto de 2018 por el Magistrado Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó el llamamiento en garantía. Problema jurídico 18.
Le corresponde al Despacho, con fundamento en los argumentos planteados en el recurso de queja, determinar, en el caso sub examine, si estuvo bien denegado o no el recurso de apelación y, en consecuencia, si se debe o no conceder el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 27 de junio de 2018 proferido por el Magistrado sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó el llamamiento en garantía en el presente proceso.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el llamamiento en garantía en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se discute la nulidad de los actos administrativos que declaran la expropiación por vía administrativa 19. Vista la Ley 388 de 18 de julio de 19977, en especial, los artículos 71 y 72, respectivamente sobre proceso contencioso administrativo y la aplicación del procedimiento a otros casos de expropiación por vía administrativa y los artículos 225 de la Ley 1437, sobre el llamamiento en garantía y 226 ibidem sobre la impugnación de las decisiones sobre intervención. 20.
Esta Sección8 sobre la procedencia del llamamiento en garantía en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se discute la 7 Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 26 de febrero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-02763-02.
Asimismo, en los mismos términos consultar: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 7 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2016 01783 02 nulidad de los actos administrativos que declaran la expropiación por vía administrativa ha considerado lo siguiente: “[…] Como puede apreciarse, la norma especial no establece regulación alguna en torno a la posibilidad de llamamiento en garantía en dicho proceso.
El Despacho observa que, frente al vacío de la ley especial, debe acudirse a la regulación general que trate la materia. En este caso, el proceso contencioso especial de expropiación administrativa se trata un asunto propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues lo conocen los jueces que conforman esta jurisdicción y el medio de control es el de nulidad y restablecimiento del derecho, al tenor de lo dispuesto en el citado artículo 71 de la Ley 388 de 1997.
La naturaleza de la decisión que se controla en este tipo de proceso es un acto administrativo expedido por una autoridad pública con competencia para adelantar un proceso administrativo de expropiación. La naturaleza del asunto no es propia del derecho privado, en el que se disputan intereses meramente particulares; se trata de una decisión adoptada por la administración pública en aras de garantizar la prevalencia del interés general sobre el particular y en cumplimiento de la ley que previamente ha definido los motivos de interés público o social para proceder a efectuar la expropiación de un bien inmueble.
En virtud de lo anterior, resulta claro para la Sala que los actos administrativos que contienen decisiones relativas a la expropiación administrativa y/o a la indemnización reconocida por dicho concepto, son atacables en vía judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 138 del CPACA, con unas reglas particulares mencionadas en el transcrito artículo 71. […] Como puede apreciarse, partiendo del supuesto que los procesos a través de los cuales se pretende establecer la responsabilidad de las autoridades o de los particulares que desarrollan función administrativa, se gobiernan por las disposiciones del Contencioso Administrativo, se infiere que los vacíos que se presenten en las leyes que regulan procesos contenciosos especiales se suplirán bajo el criterio de pertinencia material por la norma general que regula la materia, en este caso, las disposiciones del estatuto procesal de lo contencioso administrativo […] En este orden de ideas, se reitera, frente al vacío presentado en la Ley 388 de 1997 en relación con la regulación del llamamiento en garantía en el proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe acudir a la ley general que regule la materia, esta es, las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y sólo en caso de vacío o por remisión expresa resultará aplicable las normas procesales del Código General del Proceso […]” (Se destaca). auto de 20 de septiembre de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 25000-23- 41-000-2016-01718-02 y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 28 de febrero de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 25000-23-41- 000-2018-01054-01. 8 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2016 01783 02 21.
En suma, en la medida que la norma especial no establece regulación alguna en torno a la institución procesal de la vinculación de terceros, específicamente del llamamiento en garantía, lo procedente es acudir a la regulación general que trata la materia, concluyendo que los vacíos de la Ley 388 deberán suplirse con las disposiciones de la Ley 1437 y solo en caso de vacío o por remisión expresa resultará aplicable la Ley 1564. 22.
La Ley 1437, en el artículo 225, regula el llamamiento en garantía y el 226 sobre la impugnación de las decisiones sobre intervención, el cual, indica que: i) el auto que acepta el llamamiento en garantía es susceptible del recurso apelación, el cual será concedido en el efecto devolutivo y ii) el auto que niega el llamamiento en garantía es susceptible del recurso de apelación en el efecto suspensivo, en esta última hipótesis en concordancia con el numeral 7.° del artículo 243 ibidem.
Análisis del caso concreto 23. Atendiendo a que la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el auto proferido el 27 de junio de 2018 por el Magistrado sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual negó el llamamiento en garantía, se considera que, conforme el artículo 226 de la Ley 1437, dicho recurso es procedente en el efecto suspensivo, en consecuencia: i) se declarará que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la mencionada providencia fue mal denegado por el a quo; ii) se admitirá el recurso de apelación; iii) se ordenará desarrollar su trámite en el efecto suspensivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 353 de la Ley 1564, aplicable por remisión del artículo 245 de la Ley 1437 y una vez ejecutoriada la providencia, el expediente regresará al despacho para resolver el recurso de apelación contra el auto que negó el llamamiento en garantía de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital -UAECD-.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria 9 Número único de radicación: 25000 23 41 000 2016 01783 02 III.
RESUELVE
PRIMERO: ESTIMAR mal denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido el 27 de junio de 2018 por el Magistrado Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ADMITIR, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido el 27 de junio de 2018 por el Magistrado Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Magistrado sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y SOLICITAR que remita a esta Corporación la totalidad del expediente, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, con el fin de continuar con su trámite.
CUARTO: Cumplido lo anterior, regrese el expediente al Despacho para continuar con el trámite correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado