CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 9 de junio de 2022. Radicación: 25000-23-42-000-2014-01856-03 Nro. Interno: 0686-2021 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Demandada: Gloria Ángela Echeverri González Asunto: Reconocimiento pensión gracia – improcedencia de computar tiempos nacionales FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales, decide la Sala2 los recursos de apelación interpuestos por las partes, contra la sentencia del 25 de noviembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección B, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Pretensiones 1. La UGPP demanda con la finalidad de obtener la nulidad de la Resolución RDP 37809 del 15 de agosto de 2013, a través de la cual la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la entidad le reconoció a la demandada la pensión gracia en cumplimiento a un fallo de tutela. 2. A título de restablecimiento del derecho, solicita ordenar a la accionada a reintegrar las sumas de dinero pagadas por concepto del reconocimiento de la pensión gracia, que deberán ser actualizadas e indexadas al momento de su 1 En adelante UGPP. 2 El expediente ingresó al Despacho el 27 de octubre de 2021, según informe secretarial visible a folio 808.

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 2 pago, junto con los intereses moratorios y comerciales a que haya a lugar, así como condenar en costas. Hechos 3. Para una mejor comprensión del asunto, a continuación la Sala ilustra la situación fáctica expuesta por el ente de previsión demandante. 4.

Afirma que la accionada el 3 de junio de 1999 solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL)3, hoy UGPP, el reconocimiento de la pensión gracia. Para acreditar el tiempo de servicios presentó certificaciones que dan cuenta que laboró como docente, así: Entidad Tipo de vinculación Desde Hasta Ministerio de Defensa Nacional Nacional 01-01-1970 30-12-1975 Policía Nacional Nacional 18-01-1981 04-12-1982 Policía Nacional Nacional 01-02-1983 12-02-1999 5.

Sostiene, que a través de la Resolución 6979 del 2 de mayo de 2000, la subdirectora general de prestaciones económicas (e) de la extinta CAJANAL le negó a la demandada su petición tendiente al reconocimiento de la pensión gracia, acto administrativo que fue confirmado por dicha funcionaria y la jefe de la oficina jurídica (e) de la entidad por medio de las Resoluciones 14667 del 8 de agosto de 2000 y 4281 del 4 de noviembre del mismo año, al resolver los recursos de reposición y apelación interpuestos en su contra, respectivamente. 6.

Indica, que mediante fallo de tutela del 6 de octubre de 2006, proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de Magangue (Bolívar), en amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y derecho a la pensión de jubilación, se ordenó a la liquidada CAJANAL el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionada, por lo que el 7 de marzo de 2008 solicitó el cumplimiento de la providencia, la que fue negada por el liquidador de la entidad a través de la Resolución PAP 16866 del 8 de octubre de 2010, acto administrativo que fue confirmado por dicho funcionario por medio de la Resolución PAP 49665 del 20 de abril de 2011, al resolver un recurso de reposición interpuesto en su contra. 3 En lo que sigue CAJANAL.

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 3 7. Manifiesta que el 28 de mayo de 2013 la accionada solicitó nuevamente el cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de Magangue (Bolívar) el 6 de octubre de 2006, por lo que por medio de la Resolución RDP 37809 del 15 de agosto de 2013, suscrita por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, se le reconoció la pensión gracia en un monto de $795.705, a partir del 11 de febrero de 1999.

Normas vulneradas y concepto de violación 8. El ente previsional demandante cimenta sus pretensiones en los artículos 25, 128, 228 y 230 de la Constitución Política y 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989; y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. 9. Al respecto, considera que de acuerdo con las normas que regulan la pensión gracia, dentro de las que se encuentran las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, a la accionada no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de tal prestación, toda vez que incumple el requisito de 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizada exigido para tal fin, teniendo en cuenta que su vida laboral, esto es, del 1º de enero de 1970 hasta el 12 de febrero de 1999, se gestó como maestra del orden nacional, condición que no puede ser tenida en cuenta para otorgar la pensión en comento como lo ha definido la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 10.

Por ello, estima que existe mérito para declarar la nulidad del acto administrativo acusado, por medio del cual se le reconoció a la accionada la pensión gracia. Contestación de la demanda 11. La demandada se opone a la prosperidad de las pretensiones al estimar, en síntesis, que de acuerdo con las normas que regulan la pensión gracia, dentro de las que se encuentran la Ley 91 de 1989, aplicable tanto para los educadores nacionales y nacionalizados, incorporados a las plantas distritales, municipales o departamentales, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la prestación, dado que cumple con los requisitos allí contenidos, especialmente el que se refiere a los 20 años de servicios.

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 4 12. Ello, en consideración a que en dicha norma existe un régimen de transición que permite la compatibilidad pensional con el tiempo de servicio prestado en el Ministerio Educación Nacional como docente de régimen especial, entendiéndose que el legislador extendió la pensión gracia a los docentes con tiempos de servicios nacionales. 13.

Finalmente, manifiesta que durante la actuación administrativa siempre actuó de buena fe, con apego a las normas, sin utilizar medios ilegales o fraudulentos y con la convicción de tener derecho a la prestación, a tal punto que fue reconocida por un fallo judicial, por ello, estima que no hay lugar a la devolución de las sumas solicitadas por el ente de previsión accionante.

La sentencia apelada 14. El a quo accede parcialmente a las pretensiones de la demanda, para lo cual declara la nulidad del acto acusado y, en consecuencia, ordena a la UGPP a excluir a la accionada de la nómina de pensionados por pensión gracia y a abstenerse de continuar pagando la misma, y niega la devolución de los dineros recibidos por concepto del reconocimiento de tal prestación. 15.

Para el efecto, luego de analizar la normativa y la jurisprudencia aplicable, así como la situación fáctica expuesta, estima que la demandada no cumple con el requisito de 20 años de servicios como docente nacionalizada o territorial exigido por la ley para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que si bien es cierto que durante un tiempo prestó sus servicios como docente territorial, también lo es que dicho periodo, esto es, del 26 de febrero de 1980 al 17 de marzo de la misma anualidad (21 días), es insuficiente para acreditar el requisito de 20 años de labores para el reconocimiento de la pensión gracia, dado que la mayor parte de su historia laboral (24 años y 4 días) se construyó como maestra de carácter nacional nombrada por la Dirección de Bienestar de la Policía Nacional4 y por el Ministerio de Educación Nacional, condición y tiempo que no pueden ser tenidos en cuenta para otorgar la prestación. 16.

Por su parte, califica como improcedente la devolución de los dineros recibidos por la demandada por concepto del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no se encuentra acreditado dentro del plenario que haya realizado maniobra alguna o asumido conductas que pudieran calificarse como tendientes a 4 Establecimiento público de carácter nacional, adscrito al ministerio de defensa nacional.

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 5 llevar a cabo los yerros o equívocos a la administración, así como tampoco se demostró que hubiera allegado documentos falsos, por tanto, no se probó que hubiere actuado de mala fe. 17. En cuanto a las costas, determina su improcedencia, dado que no existe una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, ya que la parte demandada esbozó argumentos que aunque no prosperaron, son jurídicamente razonables.

Recursos de apelación 18. La demandada recurre la sentencia de primera instancia con el propósito que sea revocada y, en su lugar, se nieguen las pretensiones al considerar, de un lado, que el a quo desconoció que el acto acusado no se constituye en un acto administrativo susceptible de control judicial ante esta jurisdicción al ser de ejecución y, de otro, toda vez que le asiste el derecho a la pensión gracia y lo justifica afirmando que el tiempo prestado como maestra nacional es posible tenerlo en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia de acuerdo con las normas que la regulan. 19.

El ente previsional demandante recurre parcialmente la sentencia de primera instancia, porque si bien la decisión del a quo es acertada en cuanto declara la nulidad deprecada, se debe conceder la totalidad de las pretensiones, en lo que concierne al reintegro de los dineros cancelados por concepto del reconocimiento de la pensión gracia. Alegatos en segunda instancia, concepto del Ministerio Público e intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 20.

La parte demandada presenta alegatos de cierre reiterando los argumentos de la contestación de la demanda y del recurso de apelación. 21. El ente de previsión demandante, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronuncian en la etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR Cuestión previa Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 6 22.

Para la Sala es importante poner de presente que si bien es cierto que el apoderado de la parte demandada, a través de escrito presentado el 29 de noviembre de 20215, solicitó la interrupción del proceso de la referencia por enfermedad grave, también lo es que este mediante memorial del 17 de marzo de 20226 pidió la reanudación del mismo por haberse superado el hecho generador.

En esas condiciones, se continuará con la resolución de asunto, para lo cual se plantearán los siguientes, Problemas Jurídicos 23. De acuerdo con el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está enmarcada por los argumentos expuestos en el recurso de apelación, no obstante, cuando ambas partes discutan toda la providencia, el superior resolverá sin limitaciones.

En esas condiciones, le corresponde a la Sala determinar, como primera medida, si: ¿la resolución acusada es un acto administrativo enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, teniendo en cuenta que se produjo en cumplimiento de un fallo de tutela? 24.

Establecido lo anterior, en caso de que la respuesta sea afirmativa, como problema jurídico asociado, determinar si ¿en el sub judice se acreditan los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia? 25. En el evento de mantenerse la decisión del a quo, establecer si: ¿hay lugar a la devolución de los dineros pagados con ocasión de la pensión gracia que le fue reconocida a la demandada? 26.

Para resolver lo anterior, la Sala estudiará los actos administrativos y su justiciabilidad, el contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia, el principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas y analizará el caso concreto. De los actos administrativos y su justiciabilidad 5 Visible en el índice 18 de SAMAI. 6 Visible en el índice 22 de SAMAI.

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 7 27. Bien conocido es que los actos administrativos, según lo que en ellos se disponga, se pueden catalogar en: i) actos de trámite o preparatorios; ii) actos definitivos o principales, y iii) actos de ejecución. 28.

Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto. Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, hoy 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. 29.

Al respecto, puntualizó esta sección en auto del 16 de marzo del 20177 que: «(l)a teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido; y iii) los de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa». 30.

Acorde con lo anterior, es claro que «los actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los actos definitivos, entendidos como toda manifestación de voluntad8 general o eventualmente, concreta o específica, unilateral9 de quienes ejercen funciones 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A auto de 16 de marzo de 2017 2017 radicación número: 20001-23-33-000-2014-00121-01(4288-14) Magistrado Ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. 8 En palabras del Tratadista Luciano Parejo Alonso, «toda manifestación de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por una AP en ejercicio de una potestad administrativa» 9 El Tratadista Jaime Orlando Santofimio, señala que es unilateral porque proviene exclusivamente por una sola vía, que para tal efecto es de la Administración. En el texto, Acto Administrativo publicado por la Escuela Judicial Lara Bonilla, se dice que «el acto administrativo unilateral sometido al control jurisdiccional, es el acto jurídico que al manifestar la voluntad de la Administración está destinado a producir efectos en derecho, pues contiene una decisión de naturaleza administrativa».

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 8 administrativas, que crean, reconocen, transmiten, modifican o extinguen derechos y obligaciones10 o situaciones jurídicas subjetivas11». 31. En suma, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellos que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que afectan o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados o se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables vía judicial. 32.

En lo que interesa al asunto, es de señalarse que esta Corporación ha reiterado que quedan exceptuados de control jurisdiccional los actos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión administrativa o judicial, en virtud de que son expedidos únicamente con el propósito de materializar o ejecutar los actos definitivos o el fallo judicial.

Si bien el acto de ejecución también es unilateral de la administración, no crea, modifica o extingue ninguna situación jurídica, porque el efecto jurídico lo produce el acto administrativo objeto de ejecución12. 33. También ha admitido que son demandables aquellos actos que al dar cumplimiento a una decisión judicial se extralimitan y crean o modifican situaciones jurídicas ajenas al contenido de la orden judicial: «(d)icho de otro modo, “[t]odo acto que se limite a generar el cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución. No obstante, si la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace un nuevo acto administrativo, y por lo mismo, controvertible judicialmente»13.

Igualmente, se ha señalado que cuando el acto de ejecución tuvo origen en un fallo de tutela, es posible acudir en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para 10 Conclusión obtenida de la lectura que sobre la Teoría del Acto Jurídico trata diferentes autores como Bonnecasse, Baudry Lacantinerie, Borja Soriano, Eduardo García De Enterría, Jaime Orlando Santofimio, Jaime Vidal Perdomo. 11Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), auto de 6 de agosto de 2015, radicación número: 41001-23-33-000- 2012-00137-01(4594-13). 12 Sentencia de 14 de agosto de 2014, sección primera, CP Guillermo Vargas Ayala, radicado 25000-23-24- 000-2006-00988-0. 13Sentencia de 8 de febrero de 2012, sección tercera, CP Ruth Stella Correa Palacio, radicado 15001-23-31- 000-1997-17648-01(20689).

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 9 examinar su legalidad, en virtud del respeto al principio del juez natural, en armonía con el artículo 238 de la Constitución Política14. 34. Ahora, es importante recordar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, se crea como un mecanismo en cabeza de la administración para solicitar ante el juez contencioso administrativo que realice un control jurisdiccional sobre sus propios actos administrativos, buscando dejarlos sin efecto alguno en aquellos eventos en los cuales advierta que con su expedición se han vulnerado algunas de las disposiciones previstas a nivel convencional, constitucional o legal y no ha sido posible restarle su fuerza ejecutoria a través del mecanismo de revocatoria directa en sede administrativa. 35.

Es de precisar en este punto, que si bien al interior de nuestro ordenamiento jurídico la figura de la lesividad se concibe como una acción de carácter autónomo, cuando lo pretendido por la administración se contrae a que se declare la nulidad de uno de sus actos administrativos con el objeto de proteger el ordenamiento jurídico, en esta hipótesis su ejercicio se regirá por las disposiciones que de forma particular regulan el medio de control de simple nulidad, es decir, por los artículos 137, 164 y 189 de la Ley 1437 de 2011. 36.

Por otro tanto, si lo pretendido por la administración en ejercicio de la acción de lesividad es la declaratoria de nulidad de uno de sus actos administrativos, con el consecuente restablecimiento de los derechos que le han sido vulnerados, en esta hipótesis su ejercicio se regirá por las disposiciones que de manera especial regulan el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, compartiendo sus características de, particularmente los artículos 138, 163 y 189 de la Ley 1437 de 2011. 37.

Es de indicar, que a través de la jurisprudencia se ha señalado que este medio de control y nulidad y restablecimiento de derecho, dentro del que se encuentra la acción de lesividad, es procedente para examinar la legalidad de un acto administrativo de ejecución, excepcionalmente, cuando tuvo origen en un fallo de tutela, es decir, en cumplimiento de una orden del juez constitucional, en virtud del respeto al principio del juez natural, en armonía con el artículo 238 de la Constitución Política. 14 Sentencia de 17 de noviembre de 2016, sección segunda, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado 05001233300020120081(37432015).

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 10 Contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia 38. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 191315 para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta, prestación que es compatible con la pensión de jubilación. 39.

En sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos relevantes sobre la pensión gracia en los siguientes términos16: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.

(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.». 40. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 41.

De otro lado, resulta muy relevante señalar que el artículo 6° de la Ley 116 de 192817, establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.». 15 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela» 16 Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 17 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 11 42. En tal virtud, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección, por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la de establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que este sea prestado, ni el título que tenga.

Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. 43. Es preciso tener en cuenta, que posteriormente la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 1518 que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal; y además, clarificó la compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación. 44.

En cuanto al tiempo de servicio y al tipo de la vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado respecto de su prueba: «En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuando- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).

La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momento- del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio.

Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en 18 «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación». Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 12 los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión19.». 45.

Entonces, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales, a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados. 46.

Respecto al tiempo de vinculación, la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, Exp. 0775-2014, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, definió como regla que: «En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la (…) ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal».

(Negrillas fuera de texto original). 47. De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación; como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente deba encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.

Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas 19 Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro. Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 13 48.

El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han considerado que el principio de buena fe, es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una «persona correcta (vir bonus)»20. Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».21 49.

En este sentido y conforme al artículo 83 superior, este principio implica que: i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y; ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico-administrativas.

Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario22. 50. También se ha considerado que no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros23. 51.

La Corte Constitucional24, frente al principio de la buena fe ha sostenido: «(…) La jurisprudencia constitucional ha entendido el principio de buena fe “como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a la luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.”25 20 Ver Sentencia T-475 de 1992 21 Ibídem. 22 Ver Sentencia C-071 de 2004 23 Ver sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, con ponencia del Consejero Dr. Jesús María Lemos Bustamante, de 8 de mayo de 2008, dentro del proceso radicado con el No. 0949- 2006. 24 Sentencia T-437/12 del 12 de junio de 2012.

Referencia: Expediente T -2809770. 25 Sentencia C-131 de 2004, citado en la sentencia C -1094 de 2004. Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 14 Así, la buena fe es uno de los principios que rige las relaciones entre la Administración y los administrados y se caracteriza por ser leal, honesta y esperada.

A partir de lo esbozado anteriormente, es claro que uno de los componentes esenciales de las actuaciones de buena fe es el respeto por la confianza otorgada por las partes. (…).». 52. El artículo 136, numeral 2º, del Decreto 01 de 1984 dispone que «(l)os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».

(Negrillas del texto) 53. A su vez, el literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 establece que: «( ) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (…).». 54.

Frente a la recuperación de dineros pagados a particulares de buena fe, la sección segunda de esta Corporación26, ha sostenido: «(…) Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a el señor (…), como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que el demandado cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así”27.

“No obstante lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe. En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados”.

“Por ello, la Sala estima que no existen elementos probatorios suficientes para determinar que el demandado al recibir la cantidad de $73.647.865, 54 actuó de mala fe, pues, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario porque —se repite— en el desprendible de pago no se detallan los conceptos.

Dicha suma, según se afirma en el recurso de apelación, corresponde a mesadas pensionales atrasadas, desde el 31 de marzo de 2008, fecha en que el fallo de tutela del 26 Sentencia del 15 de septiembre de 2016, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Radicado 5200123-33-000-2012-00121-01(4402-13). 27 Sentencia de 2 de marzo de 2000, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente No. 12.971.

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 15 Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 100% de la bonificación por servicios prestados (f. 309). Sobre la buena fe, es oportuno recordar lo que la Corte Constitucional ha dicho: (…).». 55.

Posteriormente, expresó lo siguiente: « la posición así fijada encuentra su razón de ser en el principio de la buena fe, que implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.

De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe28.». 56.

En ese orden de ideas, para que proceda el reintegro de prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe se debe probar por parte de la administración que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que se utilizaron documentos falsos dentro de la actuación administrativa, y que ello conllevó al reconocimiento de un derecho pensional. 57.

En ese sentido, se deberá verificar a la luz de las pruebas regularmente aportadas al proceso, si la actitud del demandado en sede gubernativa o para los efectos de la consecución del derecho, se aparta de los postulados del principio de la buena fe, y si son determinantes en el resultado final de la actuación. 58. Lo anteriormente expuesto refleja la línea jurisprudencial de la sección segunda de la Corporación en varias de sus sentencias29.

Caso concreto 28 En este sentido, se pronunció recientemente la Sección Segunda Subsección B en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, ex p. 2677-15, y del 29 de junio de 2017, exp. 4321-2016. 29 Sentencias del 18 de mayo de 2017, exp. 4274 -16; 10 de mayo de 2018 exp. 3069 - 16; 14 de febrero de 2019, exps. 2321 -18 y 0845-18; 25 de abril de 2019, exp. 2904 - 18.

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 16 59. Ahora, visto lo anterior, es importante recordar que la sentencia apelada accedió a la pretensión de nulidad del acto acusado al considerar que a la demandada se le reconoció la pensión gracia con tiempos nacionales, al haber sido nombrado por el la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional (BIESO), hoy Instituto para la Seguridad Social y Bienestar Social de la Policía Nacional (INSSPONAL), y por el Ministerio de Educación Nacional en su recorrido laboral. 60.

La accionada discrepa de tal estimación, de una parte, toda vez que el acto administrativo declarado nulo no es susceptible de control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo al ser de ejecución y, de otra, ya que el tiempo desempeñado como docente de carácter nacional es posible tenerlo en cuenta para el reconocimiento de pensión gracia de acuerdo con las normas que la regulan, dentro de las que se encuentran las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989. 61.

Por su parte, el ente de previsión demandante considera que si bien es cierto que la decisión del a quo es acertada en cuanto declara la nulidad deprecada, también lo es que se debe conceder la totalidad de las pretensiones, en lo que concierne al reintegro de los dineros cancelados por concepto del reconocimiento de la pensión gracia. 62.

Para resolver el punto relacionado con el control del acto administrativo acusado, debe la Sala recordar que a través de la jurisprudencia, como ya se vio, se ha señalado que el medio de control y nulidad y restablecimiento de derecho, dentro del que se encuentra la acción de lesividad, es procedente para examinar la legalidad de un acto administrativo de ejecución, excepcionalmente, cuando tuvo origen en un fallo de tutela, es decir, en cumplimiento de una orden del juez constitucional, en virtud del respeto al principio del juez natural, en armonía con el artículo 238 de la Constitución Política. 63.

Así las cosas, si bien es cierto que la Resolución RDP 37809 del 15 de agosto de 201330, suscrita por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, devino del cumplimiento de un fallo de tutela que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandada, también lo es que esta acción se encuentra dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de los actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no. 30 Visible a folios 129 a 132.

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 17 64. En consecuencia, se tiene que el acto acusado, contrario a la afirmado por la accionante, sí es susceptible de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como ya lo había determinado el a quo en la audiencia inicial celebrada el 7 de marzo de 201731, al resolver la excepción llamada imposibilidad de control judicial del acto administrativo. 65.

Ahora, en lo que tiene que ver con el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, la Sala encuentra acreditado que la demandada nació el 11 de febrero de 194932 y laboró como docente, desempeñándose así33: Entidad Institución Cargo Desde Hasta Bienestar Social de la Policía Nacional Colegio San Luis Docente de primaria 01-01-1970 31-12-1973 Bienestar Social de la Policía Nacional Colegio San Luis Docente de Primaria 01-02-1974 31-12-1975 Ministerio de Educación Nacional Colegio Seminario del Espíritu Santo de Suba Docente de secundaria 01-02-1975 30-01-1976 Secretaría de Educación de Bogotá Colegio Heladia Mejía Docente interina área de idiomas 26-02-1980 17-03-1980 Bienestar Social de la Policía Nacional Colegio Elisa Borrero de Pastrana Docente en el área de idiomas, sección básica secundaria y media 18-01-1981 04-12-1982 Bienestar Social de la Policía Nacional Colegio San Luis Docente de primaria y secundaria 01-02-1983 12-02-1999 - El 3 de junio de 1999, la accionada solicitó a la liquidada CAJANAL el reconocimiento de la pensión gracia34, la que fue negada por la subdirectora general de prestaciones económicas (e) de la entidad por medio de la Resolución 6979 del 2 de mayo de 200035, acto administrativo que fue confirmado por dicha funcionaria y la jefe de la oficina jurídica (e) de la entidad por medio de las 31 Visible a folios 490 a 496. 32 Según la cédula de ciudadanía visible a folio 125. 33 Conforme a las constancias laborales del 11 de marzo de 1999 (Fl. 30), 18 de marzo de 1980 (Fl. 35), del 29 de abril de 2003 (Fl. 609) y 13 de junio de 2019 (Fl. 653), la certificación de 2 de marzo de 1999 (Fl. 31), actas de posesión del 15 de octubre de 1975 (Fl. 36), 1175 del 3 de octubre de 1983 (Fl. 657), 418 del 31 de enero de 1997 (Fl.748), 1435 del 19 de diciembre de 1997 (Fl. 749), 327 del 2 de octubre de 1995 (Fl 750), 1211 del 23 de noviembre de 1993 (Fl. 751), 3206 del 20 de diciembre de 1988 (Fl. 752) y 1175 del 3 de octubre de 1983 (Fl. 753), certificado de información laboral del 12 de noviembre de 2010 (Fl. 109), orden administrativa de personal 1-177 del 19 de septiembre de 1983 (Fls. 654 y 655), novedad administrativa 39 (Fls. 658 Vto. a 660), liquidación de servicios 41430886 del 5 de febrero de 1999 (Fl. 661), extracto de hoja de vida del 30 de agosto de 2019 (Fl. 736), orden de trabajo 27 del 7 de abril de 1980 (Fl. 710), 34 Visible a folios 25 y 26. 35 Visible a folios 40 y 41.

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 18 Resoluciones 14667 del 8 de agosto de 200036 y 4281 del 4 de noviembre del mismo año37, al resolver los recursos de reposición y apelación interpuestos en su contra, respectivamente. - A través del fallo de tutela del 6 de octubre de 200638, proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de Magangue (Bolívar), en amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y derecho a la pensión de jubilación, se ordenó a la liquidada CAJANAL el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionada, por lo que el 7 de marzo de 2008 solicitó el cumplimiento de la providencia39, la que fue negada por el liquidador de la entidad a través de la Resolución PAP 16866 del 8 de octubre de 201040, acto administrativo que fue confirmado por dicho funcionario por medio de la Resolución PAP 49665 del 20 de abril de 201141, al resolver un recurso de reposición interpuesto en su contra42. - El 28 de mayo de 2013, la accionada solicitó nuevamente el cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de Magangue (Bolívar) el 6 de octubre de 2006, por lo que por medio de la Resolución RDP 37809 del 15 de agosto de 201343, suscrita por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, se le reconoció la pensión gracia en un monto de $795.705, a partir del 11 de febrero de 1999. 66.

La anterior documentación, da cuenta que la accionada fue nombrada, a través de la orden de trabajo 27 del 7 de abril de 1980, al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá como maestra de interina en el área de ingles del Colegio Heladia Mejía desde el 26 de febrero al 17 de marzo de 1980, acumulando un tiempo de labores de 20 días, tiempo que resulta ser viable para acceder al beneficio de la pensión gracia, pues la normativa que regula la prestación la concibió como una compensación o retribución a favor de los maestros que laboraran en el nivel territorial, como lo es del caso, sin exigir una calidad de vinculación específica44. 36 Visible a folios 47 y 48. 37 Visible a folios 50 a 52. 38 Visible a folios 8 a 76. 39 Visible a folios 79 y 80. 40 Visible a folios 89 a 92. 41 Visible a folios 115 y 116. 42 Visible a folios 99 a 107. 43 Visible a folios 129 a 132. 44 Sentencia del 14 de noviembre de 2015, exp. 2636-2014, con ponencia de Gerardo Arenas Monsalve.

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 19 67. Asimismo, evidencia que la accionada fue nombrada al servicio de la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional en los Colegios San Luis y Elisa Borrero de Pastrana como docente de primaria y secundaria para los periodos del 1º de enero de 1970 al 31 de diciembre de 1973, del 1º de febrero de 1974 al 31 de diciembre de 1975, del 18 de enero de 1981 al 4 de diciembre de 1982 y del 1º de febrero de 1983 al 28 de febrero de 1999, acumulando un tiempo de labores de 23 años, 9 meses y 12 días. 68.

Es de señalar, que los colegios mencionados pertenecen a la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional (BIESO), hoy Instituto para la Seguridad Social y Bienestar Social de la Policía Nacional (INSSPONAL), la cual fue creada por medio de la Ley 62 de 1993, la que en su artículo 33 estableció que sería establecimiento público del orden nacional para entender la seguridad social y bienestar para la policía nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional y encargado desarrollar los programas de salud educación recreación vivienda propia y vivienda fiscal y readaptación laboral y subsidios para los discapacitados físicos.

Dice la norma: «ARTÍCULO 33. - Seguridad Social. Créase un Establecimiento Público del orden nacional para atender la seguridad social y bienestar para la Policía Nacional, adscrito al Ministerio de Defensa, encargado de desarrollar los siguientes programas: a) Salud; b) Educación; c) Recreación; d) Vivienda propia y vivienda fiscal; e) Readaptación laboral y subsidios para los discapacitados físicos.». 69.

Además, que el artículo 1º del Decreto 352 de 1994 determinó la naturaleza jurídica y nominación de dicho establecimiento público, así: «ARTICULO 1º. NATURALEZA JURÍDICA Y DENOMINACIÓN. El establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Defensa, creado por el artículo 33 de la Ley 62 de 1993, está dotado de personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente y se denominará "Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional”.

(…).». 70. Asimismo, que el personal que presta su servicios a la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional (BIESO), hoy Instituto para la Seguridad Social y Bienestar Social de la Policía Nacional (INSSPONAL), adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, a pesar de ser considerados docente, se encuentra regido en lo Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 20 salarial y prestacional por los Decretos 2701 de 1988 y 1214 de 1990, a tal punto que fue así como el Director de la Policía Nacional por medio de la Resolución 979 del 17 de marzo de 199945 le reconoció a la demandada la pensión de jubilación. 71.

Así las cosas, se tiene que no se puede predicar una desigualdad salarial y prestacional entre lo que devengaba la accionada y lo percibido por un docente vinculado a la nación, puesto que sus regímenes en dicho aspecto son diferentes. 72. También, se encuentra acreditado que a través de la Resolución 36391 del 29 de septiembre de 1975, emanada del Ministerio de Educación Nacional, se nombró a la demandada como maestra de enseñanza de secundaria del Colegio Seminario Espíritu Santo de Suba, desempeñándose en tal condición desde 1º de febrero de 1975 al 20 de enero de 1976, esto es, por 11 meses y 19 días. 73.

Sobre los 2 anteriores periodos, ha de decirse que resultan inviables para acceder al beneficio de la pensión gracia, toda vez que fueron prestados en condición de docente de carácter nacional, como quiera que los nombramientos fueron efectuados por la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional (BIESO), hoy Instituto para la Seguridad Social y Bienestar Social de la Policía Nacional (INSSPONAL), establecimiento público de carácter nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, y por el Ministerio de Educación Nacional, ello, según el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 que dice: «ARTÍCULO 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. (…).». (Negrillas fuera de texto original). 74. Al respecto, esta Sala sobre los tiempos nacionales para el reconocimiento de la pensión gracia, sostuvo que46: «Sobre los tiempos nacionales.

(…) La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del 45 Visible a folios 664 y 665. 46 Sentencia del 17 de noviembre de 2016. Rad interno. 2114-2016, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 21 artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198947 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. (…) Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio».

(negrillas fuera de texto original). 75. Se concluye así, de manera inequívoca, que los beneficiarios de la pensión gracia son los docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de esta forma aquellas del orden nacional, por lo que en el sub judice los 2 últimos periodos analizados, en virtud de los nombramientos efectuados la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional (BIESO), hoy Instituto para la Seguridad Social y Bienestar Social de la Policía Nacional (INSSPONAL), y por el Ministerio de Educación Nacional, no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la prestación solicitada. 76.

Sea de señalar, que en caso de que la pensión gracia sea reconocida por tiempos nacionales no puede constituir un justo título para predicar derecho adquirido, pues en todo caso prima la filosofía material de que el derecho se causa 47 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 22 por el trato salarial desigual que tenían los maestros territoriales respecto de aquellos, condición que abiertamente no ocurre en quienes eran remunerados por la Nación. 77.

Así, entonces, al encontrarse demostrado que si bien es cierto que la accionada durante un tiempo prestó sus servicios como docente territorial, también lo es que dicho periodo es insuficiente para acreditar el requisito de 20 años de labores para el reconocimiento de la pensión gracia, dado que la mayor parte de su historia laboral se construyó como maestra de carácter nacional por nombramiento de la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional (BIESO), hoy Instituto para la Seguridad Social y Bienestar Social de la Policía Nacional (INSSPONAL), y el Ministerio de Educación Nacional. 78.

Por todo lo anterior, consonantes con el análisis realizado, la Sala confirmará la sentencia apelada en el aspecto analizado. 79. Ahora bien, para resolver el problema jurídico en relación a la devolución de los dineros pagados con ocasión de la pensión gracia que le fue reconocida a la accionada, es pertinente poner de presente que por regla general, al declarar la nulidad de un acto de carácter particular y concreto, las cosas deben volver al estado en el que se encontraban antes de que este naciera a la vida jurídica.

Sin embargo, en aquellas demandas donde se pretenda la nulidad de un acto que reconoció una prestación periódica, como es el caso de la pensión gracia, y como restablecimiento se peticione la devolución de las sumas de dinero pagadas y no debidas, dicho precepto no puede aplicarse de forma absoluta, pues el numeral 1, literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 previó que «(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe (…).». 80.

Así, entonces, para que sea procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por las personas a las que se les haya reconocido una prestación sin tener derecho a ella, deberá acreditarse la mala fe con que estas pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada. 81.

En ese sentido, la Sala advierte que mediante sentencia del 7 de octubre de 2015, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena condenó al ciudadano Arnedys José Payares Pérez como autor responsable del delito de prevaricato por acción en concurso homogéneo sucesivo y heterogéneo sucesivo con prevaricato Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 23 por omisión, por proferir como Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar) los fallos de tutela del 6 de octubre48 y 11 de diciembre de 2006, con los cuales se ordenó a la extinta CAJANAL el reconocimiento y pago de pensiones gracia a favor de docentes del orden nacional, entre los que se encuentra la demandada, en contravía de la Constitución Política, la ley y la jurisprudencia. 82.

A través de la sentencia del 25 de enero de 2017, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del 7 de octubre de 2015, expedido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, confirmando la sentencia condenatoria en contra de Arnedys José Payares Pérez, Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar). 83.

Las anteriores decisiones tuvieron lugar al analizar un fraude global, pues la señora Gloria Ángela Echeverri Gonzáles junto con otros accionantes presentaron una acción de tutela que fue conocida por el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar), dentro de la acción radicada con el número 2006-194, quien tuteló los derechos al debido proceso y a la igualdad de los allí accionantes y, como consecuencia, ordenó reconocer de manera definitiva la pensión gracia, para cuyo caso únicamente se acreditó 20 años de servicios docentes con vinculación nacional, situación que difiere de manera ostensible de la línea jurisprudencial de esta Corporación y de la Corte Constitucional49 sobre el tema. 84.

De lo expuesto, es dable inferir que se presenta un fraude global cuando la entidad de previsión social haya negado el reconocimiento de la pensión gracia y luego de ello el docente acuda a través de la acción de tutela para obtener tal pretensión en un lugar apartado de su domicilio, del último lugar de prestación de servicios o del lugar de expedición de los actos administrativos previos, pues tales actuaciones ponen en entredicho la buena fe de su actuar. 85.

En ese sentido, se advierte que la demandada prestó sus servicios en establecimientos educativos ubicados en Bogotá y presentó la acción de tutela junto con los otros accionantes en el municipio de Magangué (Bolívar), es decir, por fuera del lugar de su domicilio y de donde prestó por última vez sus servicios, situación que desconoce lo previsto en el Decreto 2591 de 1991, según el cual «(…) son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o 48 A través de este fallo se ordenó el reconocimiento pensional a la demandada. 49 Ver sentencia C-479 de 1998.

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 24 tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriera la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud». Asimismo, el Decreto 1382 de 2009, que estableció ciertas reglas de reparto en esta materia, así: «(…) para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos».

Ambas normas fueron, desconocidas por la mencionada autoridad judicial50. 86. Además, la demandada no dio una justificación razonable para que la acción de tutela se hubiese presentado en lugar diferente al de su domicilio y donde se ocasionó la supuesta vulneración del derecho. 87. En ese sentido, y como lo ha expuesto esta Subsección51 en casos similares, le asiste razón al ente de previsión demandante cuando afirma que la docente actuó de mala fe, siendo improcedente la aplicación de la disposición prevista en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 88.

Conforme a lo expuesto, se encuentra que se desconoció la línea jurisprudencial de esta Corporación sobre los requisitos para obtener el beneficio de la pensión gracia, las reglas de competencia consagradas en los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2009 y se puso en entredicho la buena fe de la demandada que faculta a la devolución de las sumas que le han sido canceladas por concepto del reconocimiento pensional52. 89.

Para el efecto, la UGPP deberá suscribir con la demandada un acuerdo de reembolso, que preste mérito ejecutivo, en condiciones tales que los montos y plazos acordados para tal efecto no pongan en situación de indignidad a la obligada, para lo cual deberá tenerse en cuenta sus condiciones socio económicas actuales, por tratarse de una persona mayor que hoy cuenta con 73 años de edad. 90.

En consecuencia, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, toda vez que se revocarán los numerales segundo, que declaró probada la acepción de buena fe, y quinto, que negó el reintegro de la sumas, para en su lugar, ordenar a la demandada devolver a la UGPP las sumas de dinero recibidas 50 Ver sentencia del 4 de febrero de 2021, proferida por la sección Segunda – subsección A del Consejo de Estado.

Rad 20150001101. 51 Sentencia de 30 de septiembre de 2021, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicación: 66001 2333 000 2015 00356 02 (3747-2017). 52 En asuntos similares la subsección ha tenido oportunidad de pronunciarse, ver radicado 20150001101. Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 25 por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida a través de la resolución acusada. 91.

En este estado, se observa que los Consejeros de Estado Cesar Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter se encuentran impedidos para conocer del asunto, en tanto lo conocieron y realizaron actuaciones en instancia anterior, a quienes se les aceptará por encontrarlo fundado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por los Consejeros César Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter.

SEGUNDO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del 25 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección B, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda, toda vez que se REVOCAN los numerales SEGUNDO, que declaró probada la excepción de buena fe, y QUINTO, que negó el reintegró de las sumas canceladas a la señora Gloria Ángela Echeverri Gonzáles y, en su lugar, queda así:

QUINTO: Condenar a la señora Gloria Ángela Echeverri Gonzáles a reintegrar a favor de la UGPP las sumas percibidas por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida a través de la Resolución RDP 37809 del 15 de agosto de 2013, debidamente indexadas. Para ello, el ente de previsión deberá suscribir con la señora Gloria Ángela Echeverri Gonzáles un acuerdo de reembolso que preste mérito ejecutivo, en que los montos y plazos acordados para tal efecto no pongan en condiciones de indignidad y de vulnerabilidad a la obligada, para lo cual deberá tenerse en cuenta sus circunstancias socio económicas actuales, por tratarse de una persona mayor que hoy cuenta con más de 73 años.

Expediente No. 25000-23-42-000-2014-01856-03 No. Interno: 0686-2021 Demandante: UGPP Demandada: Gloria Ángela Echeverri González 26 TERCERO: Ejecutoriada la sentencia, por la secretaría de la sección segunda regresar el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador